大市場監(jiān)管體制下餐飲食品安全監(jiān)管的機遇與挑戰(zhàn)

文/景佩星

餐飲食品環(huán)節(jié)上接農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖，中聯(lián)農(nóng)產(chǎn)品及各類食品銷售，下接公眾消費，是“舌尖上安全”的最后一道關(guān)口。其加工過程的復(fù)雜性、制作工藝的多樣性以及上游環(huán)節(jié)食品風(fēng)險的累積性，決定了餐飲食品安全風(fēng)險的客觀性、多樣性、復(fù)雜性和不可回避性。隨著國家市場監(jiān)管總局掛牌成立，餐飲監(jiān)管工作融入大市場管理中，餐飲食品安全監(jiān)管又一次迎來了歷史性的變革。在全國轟轟烈烈地開展餐飲質(zhì)量水平提升大背景下，肯定地說，餐飲食品安全監(jiān)管迎來了新的發(fā)展機遇。然而，在大市場監(jiān)管體制下，餐飲監(jiān)管將成為市場監(jiān)管的一角，面臨“生存”的挑戰(zhàn)。

一、餐飲監(jiān)管的歷史發(fā)展與變革

我們習(xí)慣用“民以食為天，食以安為先”強調(diào)食品安全監(jiān)管的重要性。習(xí)近平總書記多次強調(diào)食品安全的極端重要性，他指出：“食品安全關(guān)系中華民族未來，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的考驗。老百姓能不能吃得安全，能不能吃得安心，已經(jīng)直接關(guān)系到對執(zhí)政黨的信任問題，對國家的信任問題。”縱觀中華民族數(shù)千年歷史，從人工火的發(fā)明到農(nóng)耕文化出現(xiàn)，從茹毛飲血到煎炒烹炸，從羹飲膾炙到“滿漢全席”，從用手“抓”到用筷子“夾” ……其實，這就是餐飲安全監(jiān)管不斷變革的發(fā)展史。

我們習(xí)慣用“民以食為天，食以安為先”強調(diào)食品安全監(jiān)管的重要性。習(xí)近平總書記多次強調(diào)食品安全的極端重要性，他指出：“食品安全關(guān)系中華民族未來，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的考驗。老百姓能不能吃得安全，能不能吃得安心，已經(jīng)直接關(guān)系到對執(zhí)政黨的信任問題，對國家的信任問題?！?/p>

1.古代餐飲衛(wèi)生管理

從茹毛飲血到刀耕火種，各種食品制作工具不斷出現(xiàn)，食品經(jīng)歷了從生到熟的變革，從此越過了第一道安全的門檻，實現(xiàn)了餐飲管理的第一次歷史性變革——食品從生到熟[1]；

夏商周時期，飲食文化萌芽。從周開始，餐具成了禮器，食為八政之首，飲食成為政治的一部分，特別是筷子的使用，實現(xiàn)了餐飲管理的第二次歷史性變革——污染控制[2]；

第三次歷史變革，是春秋時期孔子提出的飲食衛(wèi)生的原則和鑒別食物安全的標(biāo)準(zhǔn)，提出“魚餒而肉敗不食、色惡不食、臭惡不食、不時不食”[3]。餐飲衛(wèi)生從統(tǒng)治層走向民間——建立標(biāo)準(zhǔn)。

此后，餐飲衛(wèi)生管理隨著中國飲食文化的不斷豐富而發(fā)展。

2.新中國餐飲安全管理

新中國成立初期，中國人民經(jīng)歷了長期戰(zhàn)亂，解決溫飽是當(dāng)時的最大目標(biāo)。餐飲安全管理措施和方法主要是衛(wèi)生的自我控制，基本處于無法、無序狀態(tài)。1953年，政務(wù)院第167次會議批準(zhǔn)在全國建立衛(wèi)生防疫站，開展食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗與管理工作。新中國餐飲安全管理實現(xiàn)了從無到有，從行業(yè)到專業(yè)地跨越與發(fā)展[4]。

1956年底，省、市級衛(wèi)生防疫站實現(xiàn)全覆蓋。原衛(wèi)生部于1964年頒發(fā)實施了《衛(wèi)生防疫站工作試行條例》，衛(wèi)生防疫體系初具規(guī)模，食品衛(wèi)生監(jiān)督步入規(guī)范化，直至改革開放。1982年11月19日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（試行），實現(xiàn)新中國餐飲安全法制化管理的再次變革。

此后，《食品衛(wèi)生法》幾經(jīng)修訂，直到2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》，確立以食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度，食品藥品監(jiān)管部門成立餐飲安全專業(yè)監(jiān)管隊伍，再到2015年《食品安全法》的修訂，餐飲安全監(jiān)管也隨之走向法制化、專業(yè)化和科學(xué)化。

二、大市場管理體制下餐飲監(jiān)管面臨的形勢

2018年4月10日國家市場監(jiān)管總局掛牌成立，食品管理正式納入市場管理，成為市場管理的一部分。國家市場監(jiān)管總局將餐飲安全監(jiān)管作為食品經(jīng)營安全監(jiān)管的一部分，其持續(xù)了50余年的專業(yè)化監(jiān)管面臨著變革，如何實現(xiàn)新形勢下餐飲監(jiān)管的科學(xué)化，或者說如何用科學(xué)的手段監(jiān)管餐飲安全，成為一個歷史性的課題。

2017年1月，習(xí)總書記強調(diào)，要加強食品安全依法治理，加強基層基礎(chǔ)工作，建設(shè)職業(yè)化檢查員隊伍，提高餐飲業(yè)質(zhì)量安全水平，加強從“農(nóng)田到餐桌”全過程食品安全工作。責(zé)任非常明了，目的也非常明確，食品安全是黨政同責(zé)的事，所有食品安全問題最終落腳點是“餐飲質(zhì)量提升”。

1.餐飲安全監(jiān)管專業(yè)化的現(xiàn)實需要

餐飲伴隨著社會的進步而發(fā)展，是人類文明發(fā)展過程中比較少的與人類文明同存在、同進步的社會服務(wù)行業(yè)。餐飲食品安全管理是農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖及食品生產(chǎn)管理的終端，是農(nóng)產(chǎn)品及各類食品銷售的延續(xù)，是消費者“舌尖上安全”的最后一道關(guān)口。無論是出于維護社會穩(wěn)定，還是出于保障民生需要，餐飲監(jiān)管都是食品安全的“牛鼻子”，需要實施專業(yè)化管理，才能適應(yīng)不斷發(fā)展的食品安全形勢，適應(yīng)“公眾對美好生活的向往”。

抓好餐飲安全監(jiān)管是落實政治責(zé)任。2016年1月27日，習(xí)近平總書記就食品安全工作作出重要指示，要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，堅持黨政同責(zé)、標(biāo)本兼治；2017年1月，習(xí)總書記強調(diào)，要加強食品安全依法治理，加強基層基礎(chǔ)工作，建設(shè)職業(yè)化檢查員隊伍，提高餐飲業(yè)質(zhì)量安全水平，加強從“農(nóng)田到餐桌”全過程食品安全工作。責(zé)任非常明了，目的也非常明確，食品安全是黨政同責(zé)的事，所有食品安全問題最終落腳點是“餐飲質(zhì)量提升”。所以，抓好餐飲安全監(jiān)管是黨中央交辦的任務(wù)，是政治責(zé)任。

抓好餐飲安全監(jiān)管是維護社會穩(wěn)定。餐飲業(yè)是任何社會形態(tài)、任何領(lǐng)域不可或缺的一種存在業(yè)態(tài)。一方面，由于其從業(yè)門檻低，成為當(dāng)前解決基本勞動就業(yè)的主要渠道之一，特別是家庭式的經(jīng)營方式，解決了幾百萬家庭的生計問題。另一方面，餐飲制作過程環(huán)節(jié)多、工藝復(fù)雜、民族差異和區(qū)域差異大，但卻是食品安全風(fēng)險控制和食物中毒事故預(yù)防的主要環(huán)節(jié)，也是公眾食品消費幸福感、獲得感、安全感最直接的環(huán)節(jié)。第三，餐飲經(jīng)營模式多元化，在拉動消費的基礎(chǔ)上對促進飲食文化的交流和發(fā)展起到積極作用。

抓好餐飲安全監(jiān)管是風(fēng)險控制關(guān)鍵。餐飲加工過程的復(fù)雜性、制作工藝的多樣性以及上游環(huán)節(jié)食品風(fēng)險的累積性，決定了餐飲食品安全風(fēng)險的客觀性、多樣性、復(fù)雜性和不可回避性。一方面，餐飲制作現(xiàn)代化程度不高，原料采購、清洗切配、烹調(diào)制作等過程仍以人工操作為主，因此人為因素對食品風(fēng)險控制的影響較大。另一方面，由于餐飲業(yè)食品制作的直接性、及時性，食品原料因環(huán)境污染、土壤污染等產(chǎn)生的重金屬超標(biāo)等不安全風(fēng)險因素，這些因素在餐飲制作過程中不但不能消除還極易累積，以至集中暴發(fā)，成為影響餐飲安全的主要因素。

2.餐飲監(jiān)管專業(yè)化面臨的挑戰(zhàn)

餐飲安全監(jiān)管的重點是風(fēng)險控制，難點也是風(fēng)險控制。從過程上來講，涉及原料過程管理、行為管理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；從結(jié)果上來講，涉及消費健康、營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、危害程度；從技術(shù)上來講，涉及標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)、檢驗檢測，實施餐飲專業(yè)化管理面臨多方面的挑戰(zhàn)。

一是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏的挑戰(zhàn)。餐飲制作不同于普通的食品生產(chǎn)加工，更不能與食品銷售等同，是既講究標(biāo)準(zhǔn)又不唯標(biāo)準(zhǔn)的一個行業(yè)。首先，餐飲制作沒有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其制作過程存在各種不確定性。其次，餐飲制作要體現(xiàn)區(qū)域差異性，還要適應(yīng)地方風(fēng)俗、民族習(xí)慣等，很難實現(xiàn)一把直尺量到頭、一個標(biāo)準(zhǔn)管到底，還有消費者個性化口味的要求等方面的影響，成為專業(yè)化監(jiān)管的一道門檻。

二是監(jiān)管體制帶來的挑戰(zhàn)。從1982年第一部《食品衛(wèi)生法》（試行）開始，餐飲安全納入專業(yè)化監(jiān)管范疇，獨立的機構(gòu)、獨立的人員歷經(jīng)30余年，逐步趨向于操作規(guī)范化，包括餐飲流程布局、場所設(shè)置、設(shè)施設(shè)備，食物中毒事故應(yīng)急處置等。市場監(jiān)管總局正式成立后，雖然在食品經(jīng)營司下設(shè)置了餐飲監(jiān)管機構(gòu)，但最為擔(dān)憂的是，全國各地基層監(jiān)管部門參照市場總局做法，取消餐飲監(jiān)管專業(yè)機構(gòu)而融入食品經(jīng)營的大市場管理中，會嚴(yán)重影響基層專業(yè)化監(jiān)管的力度和深度。

三是社會形勢帶來的挑戰(zhàn)。餐飲單位是一個社會管理的綜合體，涉及消防安全、治安安全、燃氣安全、勞動安全、環(huán)保安全、特種設(shè)備安全、衛(wèi)生管理等方面。食品安全是其中一部分，一直以來各部門各司其職，各盡其責(zé)。但近幾年我們發(fā)現(xiàn),餐飲安全的事后監(jiān)管責(zé)任全由食品安全監(jiān)管部門承擔(dān)，時常超越其現(xiàn)有職責(zé)。餐飲單位一旦出現(xiàn)安全問題，如何調(diào)動各部門聯(lián)動也是值思考的問題。

3.餐飲監(jiān)管專業(yè)化面臨的機遇

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的十九大將“實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”寫入報告。如何解決食品安全領(lǐng)域不平衡不充分問題，重點是實施食品安全戰(zhàn)略，措施是餐飲質(zhì)量提升，方法是“放管服”+事中事后監(jiān)管，成為推行餐飲監(jiān)管專業(yè)化的歷史機遇。

大市場監(jiān)管在促進監(jiān)管體制統(tǒng)一上更有力。與歷次機構(gòu)改革相比，此次大市場監(jiān)管機構(gòu)改革實現(xiàn)真正的“頂層”設(shè)計，全國同一模式一貫到底，消除了之前省與省之間的不同、一省內(nèi)市與市的不同，一市內(nèi)縣與縣的不同現(xiàn)象，有利于法律法規(guī)的統(tǒng)一實施，有利于高層決策的政令暢通，有利于行業(yè)管理的統(tǒng)一有序。必將進一步優(yōu)化市場監(jiān)管制度改革，推動監(jiān)管規(guī)則與國際接軌，對提升市場監(jiān)管的國際化水平，提升我國經(jīng)濟的國際競爭力具有重要的作用，在此基礎(chǔ)上在推進黨政同責(zé)、落實“四個最嚴(yán)”方面將更有力。

大市場監(jiān)管在推進“放管服”改革上更有利。以此次改革為契機，通過統(tǒng)一的市場管理，實現(xiàn)監(jiān)管力量的整合，消除各種不利因素，推動市場監(jiān)管改革創(chuàng)新，推動政府職能從過去直接干預(yù)經(jīng)濟、配置資源，轉(zhuǎn)向加強市場監(jiān)管、規(guī)范市場秩序、營造公平競爭的市場環(huán)境上來。實現(xiàn)政府職能“放”的徹底、“管”的嚴(yán)格、“服”的到位，進一步推進商事制度改革，優(yōu)化營商環(huán)境，充分激發(fā)市場的活力和創(chuàng)造力，推動餐飲行業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，引導(dǎo)餐飲行業(yè)公平競爭、優(yōu)勝劣汰，最終服務(wù)公眾餐飲消費安全。

大市場監(jiān)管在推進“全程”監(jiān)管上更有效。實現(xiàn)食品從農(nóng)產(chǎn)品“終端”到消費者“舌尖”之間無縫化監(jiān)管，消除了此前食品流通、批發(fā)、餐飲之間的監(jiān)管空隙，從體制上掃除了全程監(jiān)管的銜接環(huán)節(jié)。同時，大市場監(jiān)管體制下，餐飲監(jiān)管將與壟斷管理、知識產(chǎn)權(quán)保護、消費者維權(quán)形成有機統(tǒng)一體，不斷適應(yīng)人民群眾更高層次消費需求，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，提升百姓消費信心，增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，同時，通過消費者的選擇，倒逼餐飲質(zhì)量提升。

黨的十九大將“實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”寫入報告。如何解決食品安全領(lǐng)域不平衡不充分問題，重點是實施食品安全戰(zhàn)略，措施是餐飲質(zhì)量提升，方法是“放管服”+事中事后監(jiān)管，成為推行餐飲監(jiān)管專業(yè)化的歷史機遇。

三、大市場監(jiān)管體制下做好餐飲安全監(jiān)管的幾點建議

實施大市場監(jiān)管，是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要戰(zhàn)略安排，是當(dāng)前重塑市場監(jiān)管格局和重構(gòu)市場體系的必然選擇。大市場監(jiān)管模式剛剛起步，實現(xiàn)人員、責(zé)任等“化學(xué)融合”還需要漫長的過程。

一是建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的市場監(jiān)管體制?！捌垜阉姆街?，所在可游盤”。各級市場監(jiān)管部門要以市場監(jiān)管機構(gòu)改革為契機，整合監(jiān)管資源，完善監(jiān)管制度，更新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能，建立統(tǒng)一高效權(quán)威的市場監(jiān)管體制。同時，國家層面給予省級一定的改革“自主權(quán)”，實現(xiàn)監(jiān)管模式、監(jiān)管力量分配上的實事求是和因地制宜，切實加強從生產(chǎn)到流通再到消費的全過程監(jiān)管。

二是建立嚴(yán)格、嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)肅的監(jiān)管法律體系?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?。依托《食品安全法》，盡快加大對市場監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的整合。盡快出臺《食品安全法實施條例》，將市場監(jiān)管模式法制化，為綜合執(zhí)法提供法律依據(jù)。餐飲安全監(jiān)管方面，要進一步加強法律法規(guī)和政策制定的頂層設(shè)計，引入餐飲制作“行為”處罰法，通過行為規(guī)范倒逼質(zhì)量提升。

三是建立履責(zé)盡責(zé)免責(zé)的監(jiān)管責(zé)任體系。基于食品安全風(fēng)險的客觀性、多樣性，與檢察院、紀(jì)檢部門共同研究，建立科學(xué)合理的食品安全監(jiān)管履職標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮基層監(jiān)管力量和監(jiān)管條件，賦予與基層監(jiān)管人員和責(zé)任匹配的權(quán)利。扭轉(zhuǎn)基層監(jiān)管力量的不利局面，給基層監(jiān)管人員吃“定心丸”、打“強心劑”，強化體系內(nèi)來自不同單位、不同行業(yè)人員的市場監(jiān)管存在感、自豪感和責(zé)任感。

四是建立常態(tài)化、多元化的社會共治格局。嚴(yán)格落實黨政同責(zé)，落實屬地黨委和政府管理責(zé)任。明確省市縣監(jiān)管責(zé)任，形成“省級全面指導(dǎo)、市縣權(quán)責(zé)匹配、基層執(zhí)行順暢”的監(jiān)管鏈條。結(jié)合“放管服”和“雙隨機、一公開”，建立全國統(tǒng)一的企業(yè)信用監(jiān)管系統(tǒng)，強化企業(yè)信用約束。規(guī)范社團組織管理，授予社團組織行業(yè)管理權(quán)力，加大行業(yè)管理比重。整合全國12315、12365、12331等投訴平臺，為百姓提供便捷的投訴渠道。

五是建立企業(yè)風(fēng)險自查自控的主體責(zé)任落實體系。從法律、政策、問責(zé)等多角度強化餐飲單位食品安全主體責(zé)任落實。第一，重點單位管理制度，根據(jù)食品安全風(fēng)險大小對餐飲單位進行分級分類管理，對重點單位實施重點管理。第二，建立食品安全管理員崗位資格制度，將食品安全管理員納入勞動資格證管理，從事食品安全管理必須取得食品安全管理崗位資格證，明確食品安全管理崗位的職責(zé)。