芻議城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

于杰

（中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

1 引言

在快速城鎮(zhèn)化背景下，我國城市人口數(shù)量不斷增多，機(jī)動車保有量逐年增加，城市空氣污染、交通擁堵等問題日益嚴(yán)重。軌道交通是城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，普遍認(rèn)為，城市軌道交通的建設(shè)可以緩解城市交通擁堵情況，節(jié)約地面空間資源 ，帶動土地增值和經(jīng)濟(jì)增長，從而被地方政府寄予厚望。因此，要做好頂層設(shè)計(jì)，提升城市規(guī)劃和城市軌道交通規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性，深入研究城市軌道與城市發(fā)展的一般規(guī)律，合理配置資源，避免由于規(guī)劃失誤造成巨大浪費(fèi)。

2 城市規(guī)劃與城市軌道交通規(guī)劃概述

2.1 城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和全面安排[1]。城市規(guī)劃不僅要整體安排協(xié)調(diào)城市空間和環(huán)境，同時(shí)，應(yīng)考慮協(xié)調(diào)城市居民生活空間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動態(tài)關(guān)系。

2.2 城市軌道交通規(guī)劃

城市軌道交通規(guī)劃是城市規(guī)劃的子系統(tǒng)，長期以來，城市軌道交通規(guī)劃在城市規(guī)劃中占有重要地位。在開展城市軌道交通規(guī)劃的過程中，必須全面分析用地布局、交通方式和客流情況等問題，此外，還要考量整個(gè)城市的地理情況和城市路網(wǎng)的整體規(guī)劃情況，從而明確城市軌道交通的發(fā)展規(guī)模，制定適合城市發(fā)展的軌道交通建設(shè)方案[2]。

2.3 兩者的互動關(guān)系

城市軌道交通和城市土地利用之間存在極為密切的關(guān)系，主要表現(xiàn)為軌道交通對城市用地的適應(yīng)性和軌道交通對城市發(fā)展的引導(dǎo)性。

1）適應(yīng)性。城市軌道交通規(guī)劃應(yīng)滿足城市規(guī)劃對城市發(fā)展、定位及用地布局等的要求，為城市規(guī)劃目標(biāo)服務(wù)。一般來說，軌道站點(diǎn)優(yōu)先設(shè)置在客流集散大的地方，包括城市功能中心、大型公共設(shè)施、大型居住區(qū)和交通樞紐附近。

2）引導(dǎo)性。城市軌道交通規(guī)劃對城市規(guī)劃有較強(qiáng)的引導(dǎo)性，對軌道站點(diǎn)周邊用地起反饋?zhàn)饔谩＼壍勒军c(diǎn)地區(qū)會提升周邊用地的商業(yè)價(jià)值，進(jìn)而促進(jìn)該地區(qū)的開發(fā)以及客流集散。

3 部分城市軌道交通規(guī)劃中存在的問題

3.1 目標(biāo)制定不科學(xué)

國內(nèi)近些年除了特大城市和大城市以外，中、小城市也開始出現(xiàn)交通擁堵問題。相較于其他交通方式，軌道交通具有運(yùn)量大、距離長、污染小及時(shí)間保障度高等優(yōu)點(diǎn)。由于這些優(yōu)勢，各地正以一種超常規(guī)的速度大力發(fā)展軌道交通，而對可能產(chǎn)生的問題缺乏研究，造成軌道交通運(yùn)營效益不高、地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重等問題。

從規(guī)劃層面來看，軌道交通發(fā)展目標(biāo)脫離城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況是最為普遍的問題?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）對申報(bào)建設(shè)城市軌道交通的城市做了明確要求，提高了報(bào)建門檻[3]，如表1所示。同時(shí)，廢止了《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81 號）。

3.2 線網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理

我國城市軌道交通規(guī)劃理論滯后于建設(shè)實(shí)踐，基本上是借鑒國內(nèi)外既有城市軌道交通規(guī)劃。部分規(guī)劃對相關(guān)理念、概念和模式簡單照搬，忽略了不同城市在發(fā)展方向、城市規(guī)模、空間形態(tài)和出行特征的差異性，導(dǎo)致軌道線網(wǎng)形態(tài)與城市空間發(fā)展不適應(yīng)。

中國的城市軌道線網(wǎng)在布局上呈現(xiàn)網(wǎng)格狀形態(tài)，這種形態(tài)本質(zhì)上是一種均質(zhì)化的布局模式。其優(yōu)點(diǎn)是增加了線網(wǎng)的覆蓋率，提高了各地塊的可達(dá)性。但這種布局模式忽略了站點(diǎn)功能及客流強(qiáng)度的差異性，造成樞紐與城市功能中心不匹配。由于功能中心地區(qū)線路不足，中心區(qū)站點(diǎn)難以承載大量客流，同時(shí)，外圍和中心的直達(dá)性變差，增加了換乘次數(shù)。

另外，當(dāng)前新型軌道交通制式不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)城市軌道交通規(guī)劃研究的制式包括地鐵和輕軌。目前，實(shí)際使用的城市軌道交通模式還包括市域軌道、市郊鐵路、磁懸浮、有軌電車、懸掛式單軌、智軌及云軌等。如何定位并協(xié)調(diào)不同軌道制式，構(gòu)建合理的多模式軌道線網(wǎng)成為熱點(diǎn)問題。

3.3 規(guī)劃之間不兼容

從學(xué)術(shù)的角度，城市規(guī)劃作為一門學(xué)科，有其內(nèi)在的邏輯和價(jià)值。從政府管理的角度來看，城市規(guī)劃又是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展和城市管理的重要依據(jù)和手段。

在過去的實(shí)踐中，與城市規(guī)劃相關(guān)的規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃（交通、市政、風(fēng)景和歷史文物保護(hù)）等。由于管理手段落后、專業(yè)壁壘等原因，上下位規(guī)劃間銜接不暢、專項(xiàng)規(guī)劃之間互相沖突等問題時(shí)有發(fā)生。在進(jìn)行城市軌道交通規(guī)劃過程中，如果不考慮城市規(guī)劃的總體要求以及各類限制性因素，就交通論交通，勢必會造成城市軌道交通與生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)和城市其他建設(shè)項(xiàng)目之間出現(xiàn)各種矛盾。

4 相關(guān)改進(jìn)建議

4.1 提高規(guī)劃目標(biāo)的合理性

城市軌道交通發(fā)展目標(biāo)應(yīng)與城市總體規(guī)劃目標(biāo)相吻合，綜合考慮其可能帶來的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境影響，確保城市軌道交通建設(shè)和城市發(fā)展保持協(xié)調(diào)。

城市軌道交通規(guī)劃要符合綠色發(fā)展理念和可持續(xù)發(fā)展要求，推動城市交通各項(xiàng)指標(biāo)（包括出行時(shí)間、小汽車使用量、公交分擔(dān)率和慢行比例等）順利實(shí)現(xiàn)。在建設(shè)規(guī)模和時(shí)序上，要結(jié)合各地實(shí)際，量力而行，有序推進(jìn)，合理把握建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，切實(shí)提高城市軌道交通發(fā)展質(zhì)量，確保與城市發(fā)展水平相適應(yīng)。

4.2 優(yōu)化與用地布局的協(xié)調(diào)

城市軌道交通與城市發(fā)展之間既相互促進(jìn)，又相互制約。城市軌道交通規(guī)劃不僅要適應(yīng)日益增長的交通出行需求，還應(yīng)引導(dǎo)城市健康發(fā)展。

在開展軌道交通規(guī)劃工作的過程中，一方面要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從需求出發(fā)，立足于解決當(dāng)前城市發(fā)展的交通問題，緩解我國城市普遍存在的交通擁堵問題；另一方面，要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化政府引導(dǎo)，重視軌道交通對城市用地的反饋?zhàn)饔?，圍繞站點(diǎn)調(diào)整周邊用地功能。對于歷史城區(qū)，軌道交通應(yīng)采用地下模式，同時(shí)，做好軌道交通周邊地區(qū)慢行銜接，有效節(jié)約城市地面空間資源；對于城市新區(qū)及舊城改造地區(qū)，鼓勵(lì)軌道站點(diǎn)周邊用地開發(fā)采用TOD（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)）模式，提升用地價(jià)值；對于交通樞紐地區(qū)，應(yīng)結(jié)合交通場站實(shí)現(xiàn)樞紐一體化設(shè)計(jì)。

表1 軌道交通建設(shè)申報(bào)要求比較

4.3 加強(qiáng)規(guī)劃之間銜接配合

與用地相關(guān)的各級規(guī)劃應(yīng)完成2個(gè)任務(wù)：①戰(zhàn)略引領(lǐng)，通過規(guī)劃明確發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路徑；②剛性管控，明確在本層級規(guī)劃需要嚴(yán)格控制的內(nèi)容，同時(shí)，為下一層級規(guī)劃和設(shè)計(jì)留白。

在城市規(guī)劃中，應(yīng)同步開展編制城市軌道交通規(guī)劃。城市專項(xiàng)規(guī)劃之間要兼容，軌道交通規(guī)劃與市政管廊規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、歷史文物保護(hù)規(guī)劃等應(yīng)做到不矛盾、無沖突。軌道交通規(guī)劃要具備可實(shí)施性，防止出現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)“兩張皮”現(xiàn)象。

5 結(jié)語

城市軌道交通的規(guī)劃及建設(shè)，對城市發(fā)展以及人民群眾的生產(chǎn)生活都會產(chǎn)生重大影響，同時(shí)，也在很大程度上體現(xiàn)了我國現(xiàn)代化建設(shè)水平。相關(guān)主體應(yīng)對軌道交通規(guī)劃工作予以重視，充分發(fā)揮和城市規(guī)劃間的良好互動作用，實(shí)現(xiàn)軌道交通建設(shè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會效益的統(tǒng)一，有效促進(jìn)我國城市現(xiàn)代化建設(shè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。