論黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行中需完善的幾個(gè)問題

倪頌文

【摘 要】當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度雖已基本確立，但就具體監(jiān)督的事項(xiàng)而言規(guī)定的還是比較原則，亟需對監(jiān)督制度運(yùn)行的系統(tǒng)化、程序化、具體化、合理化及執(zhí)行到位這些問題上予以完善。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)監(jiān)督制度；運(yùn)行；完善

一、引言

習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委第六次全會(huì)上亦指出：“現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督條例，監(jiān)督主體比較分散，監(jiān)督責(zé)任不夠明晰，監(jiān)督制度操作性和實(shí)效性不強(qiáng)?！币氨局诜ㄖ苎印⒂谑掠行У脑瓌t”i制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，即是對制度建設(shè)在法理上的周密和全面的要求，既在制度建設(shè)上注重整體系統(tǒng)性，又注重制度在實(shí)踐層面上的可操作性，方便實(shí)用。依此，對現(xiàn)有的黨內(nèi)監(jiān)督制度在程序上、具體運(yùn)作上以及黨外監(jiān)督制度的銜接上加以完善，努力形成一套系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系。在當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨的背景下，對黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行中存在的問題進(jìn)行研究與完善，科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握黨內(nèi)監(jiān)督制度的建設(shè)規(guī)律，對于鞏固黨的執(zhí)政地位，提高黨的執(zhí)政能力和全面建設(shè)小康社會(huì)，具有重大的理論和實(shí)踐意義。

二、黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)涵

黨內(nèi)監(jiān)督就是監(jiān)督黨的組織和全體黨員遵守黨章、黨的紀(jì)律和國家法律、法規(guī)，在黨的組織內(nèi)部通過檢查、督促、評價(jià)、揭露、舉報(bào)、處理等方式，以保證黨員的行為在任何情況下都不違背黨的紀(jì)律的一種客觀有序的活動(dòng)。十八屆六中全會(huì)公報(bào)明確了黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)精神，即要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，尊崇黨章，依規(guī)治黨，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，增強(qiáng)黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。同時(shí)堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持民主集中制和黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，在黨員之間、黨組織之間、黨組織與黨員之間，依據(jù)黨章和其他重要的黨內(nèi)法規(guī)相互監(jiān)察、督促的活動(dòng)。監(jiān)督主體有黨的中央組織的監(jiān)督、黨委（黨組）的監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督。監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，重點(diǎn)解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容是遵守黨章黨規(guī)和國家憲法法律，維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持民主集中制，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，堅(jiān)持黨的干部標(biāo)準(zhǔn)，廉潔自律、秉公用權(quán)，完成黨中央和上級黨組織部署的任務(wù)等情況。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第5條第2款的規(guī)定，主要內(nèi)容有八項(xiàng)：（一）遵守黨章黨規(guī)，堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況；（二）維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，貫徹落實(shí)黨的理論和路線方針政策，確保全黨令行禁止情況；（三）堅(jiān)持民主集中制，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，貫徹黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)原則情況；（四）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，嚴(yán)明黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作情況；（五）落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)情況；（六）堅(jiān)持黨的干部標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確選人用人導(dǎo)向，執(zhí)行干部選拔任用工作規(guī)定情況；（七）廉潔自律、秉公用權(quán)情況；（八）完成黨中央和上級黨組織部署的任務(wù)情況。并逐步構(gòu)建完善黨內(nèi)六大監(jiān)督體系：即黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。

三、黨內(nèi)監(jiān)督制度的完善。

黨內(nèi)監(jiān)督制度是一個(gè)由多項(xiàng)制度所構(gòu)成的制度體系，可以簡述為以憲法、黨章為依據(jù)，由黨中央、紀(jì)委制定或者認(rèn)可，包括其他有黨內(nèi)法規(guī)、制定權(quán)的黨組織制定或者認(rèn)可的，有若干法規(guī)制度門類及不同法規(guī)、規(guī)范所組成的相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。它包含了從中央到基層的關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的所有制度規(guī)范，主要有《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，以及中央和黨的各級組織根據(jù)黨章在其權(quán)限范圍內(nèi)制定頒布的具有規(guī)范性的決定、規(guī)章制度等等。

其中《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》自2003年12月頒布施行以來，對加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，隨著形勢任務(wù)發(fā)展變化，從周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計(jì)劃等人嚴(yán)重違紀(jì)違法案件和巡視發(fā)現(xiàn)的問題看，一些地方和部門黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、黨員的觀念淡漠，全面從嚴(yán)治黨不力。在黨內(nèi)監(jiān)督制度的問題上存在著缺乏可操作性、系統(tǒng)性和規(guī)范性以及保障不力等問題，亟需加以改進(jìn)和完善。2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》雖從根本上解決了主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、管黨治黨寬松軟問題，使黨內(nèi)監(jiān)督十項(xiàng)制度的優(yōu)勢得以釋放，但就具體監(jiān)督的事項(xiàng)而言該規(guī)定還是比較原則，需要在實(shí)踐中有一系列的相應(yīng)制度予以配套。目前就黨內(nèi)監(jiān)督制度的運(yùn)行上主要需要解決的問題是：

（一）黨內(nèi)監(jiān)督制度的系統(tǒng)化

雖然近些年有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的制度規(guī)范制定了不少，但應(yīng)急性監(jiān)督制度較多，有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的條例法規(guī)比較零散，制度之間以及與法律間的銜接性、協(xié)同性和邏輯性、系統(tǒng)性、整體性不夠，制度體系缺少必要的層次性和互補(bǔ)性。如黨的各級機(jī)構(gòu)均設(shè)有紀(jì)律檢查委員會(huì)，但卻在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，很難對“一把手”進(jìn)行監(jiān)督。此外還存在著職權(quán)界限不清、紀(jì)律界限不清、權(quán)利義務(wù)界限不明的情況。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督制度的程序化

程序問題往往影響著黨內(nèi)監(jiān)督的性質(zhì)和方向。目前在黨內(nèi)監(jiān)督制度的建設(shè)上偏重于實(shí)體性法規(guī)，而程序性法規(guī)的建設(shè)不足。監(jiān)督程序上的欠缺使一些好的黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)章在實(shí)踐中難以有效地實(shí)施，甚至違背了制度監(jiān)督的本意。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督制度的具體化

現(xiàn)有的黨內(nèi)監(jiān)督制度宏觀層面的較多，微觀層面的較少，原則指導(dǎo)性的較多，實(shí)施操作性的較少，一定程度上存在著籠統(tǒng)、剛性不足、自由裁量空間較大，缺乏量化支撐等問題，致使制度執(zhí)行在一定程度上依賴于監(jiān)督者個(gè)人的監(jiān)督水平、意愿與道德，給被監(jiān)督者留下了可乘之機(jī)。因此，要建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，必須完善相應(yīng)的具體制度規(guī)范，對監(jiān)督制度中的一些原則性規(guī)定具體化、細(xì)致化。如發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機(jī)制尚未完全建立以及黨內(nèi)的工作制度、議事規(guī)則、表決程序等也需加以具體規(guī)范。同時(shí)增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明度，就各監(jiān)督主體的監(jiān)督活動(dòng)制訂配套的實(shí)施細(xì)則，以確保制度體系的完整性，使黨內(nèi)監(jiān)督制度落到實(shí)處。

（四）黨內(nèi)監(jiān)督體制的合理化

黨內(nèi)監(jiān)督體制是對黨的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其隸屬關(guān)系，監(jiān)督主體間的分工及其相互關(guān)系等一系列體系和制度的總稱。

1、黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的合理化

黨的領(lǐng)導(dǎo)體制主要是黨代會(huì)、黨委會(huì)、常委會(huì)構(gòu)成及其相互關(guān)系。即黨代會(huì)選舉并授權(quán)黨委會(huì)，黨委會(huì)選舉并授權(quán)常委會(huì)，三者之間存在著監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，黨代會(huì)監(jiān)督黨委會(huì)，黨委會(huì)監(jiān)督常委會(huì)。黨代會(huì)擁有最高的監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督權(quán)是通過代表大會(huì)來行使。但是，由于黨的代表大會(huì)并非經(jīng)常性召開，期間有五年的閉會(huì)期，因此其監(jiān)督權(quán)基本上流于形式，以至于人們常常不是把黨的代表大會(huì)，而是把黨委會(huì)甚至常委會(huì)看做是同級黨組織的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，易導(dǎo)致一些部門的職能錯(cuò)位，權(quán)力之間的相互監(jiān)督也因此被弱化了。

2、黨委與紀(jì)委的關(guān)系的合理化

根據(jù)黨章規(guī)定，黨的地方各級紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。在監(jiān)督實(shí)踐中證明，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，導(dǎo)致紀(jì)委依附于監(jiān)督對象、無獨(dú)立權(quán)力體系，監(jiān)督缺乏威懾力，實(shí)效不佳。十八屆三中全會(huì)決定中指出，“改革黨的紀(jì)律檢查體制”，“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，變“主要接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)”為“主要接受上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)” ii，加大了紀(jì)檢系統(tǒng)垂直化領(lǐng)導(dǎo)的力度，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性開始回升。同時(shí)剝離了無關(guān)副業(yè)、清理了協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，在一定程度上改變了紀(jì)委職能存在的越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象，增強(qiáng)了監(jiān)督的相對獨(dú)立性和權(quán)威性，聚焦了監(jiān)督力量，使黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)重新依據(jù)制度路線發(fā)揮預(yù)設(shè)功能。但“主要接受上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”，并僅限于“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，“各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”。因此，還有必要繼續(xù)加大改革力度，把保持黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制作為一個(gè)過渡期，進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)體制。此次新修訂的黨章增加了“上級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)加強(qiáng)對下級紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”，不再局限于查辦腐敗案件，體現(xiàn)了垂直領(lǐng)導(dǎo)力度的加強(qiáng)。

（五）黨內(nèi)監(jiān)督制度的嚴(yán)格執(zhí)行

只有切實(shí)執(zhí)行制度才能夠體現(xiàn)制度的價(jià)值，監(jiān)督制度執(zhí)行不嚴(yán)已經(jīng)成為黨內(nèi)監(jiān)督的突出問題，影響了制度的權(quán)威性和黨紀(jì)的嚴(yán)肅性。執(zhí)行不嚴(yán)主要有以下二方面的原因：一是監(jiān)督意識(shí)淡薄。存在對下級不愿監(jiān)督，怕丟選票；對同級不想監(jiān)督，怕影響關(guān)系；對上級不敢監(jiān)督，怕打擊報(bào)復(fù)等等思想。在這種意識(shí)的支配下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更多地從自身的利害得失中來進(jìn)行監(jiān)督，而不是從黨和人民的利益出發(fā)去實(shí)施和開展監(jiān)督。二是保障制度的欠完善。黨內(nèi)監(jiān)督條例第七章專章確立了整改和保障，很大程序上解決了“違反了制度怎么辦”的問題，并有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等規(guī)定相配套，但總體而言規(guī)定尚不健全，黨員對批評權(quán)、檢舉權(quán)、請求罷免權(quán)等正當(dāng)監(jiān)督權(quán)利的運(yùn)用缺乏有效的載體、渠道及保障，無法體現(xiàn)出自下而上的監(jiān)督優(yōu)勢。三是運(yùn)用監(jiān)督制度的水平不高。黨內(nèi)監(jiān)督有時(shí)依賴于思想教育和個(gè)人覺悟，制度功能和作用發(fā)揮不夠，監(jiān)督中還存在因人而異、因事而異的現(xiàn)象，依法運(yùn)用各種監(jiān)督手段靠制度推動(dòng)監(jiān)督的能力有待提高。四是監(jiān)督制度的工作成本不足。不少監(jiān)督制度的行權(quán)成本較高，使得監(jiān)督的人力、物力、財(cái)力有所欠缺，難以發(fā)生監(jiān)督實(shí)效。

四、結(jié)語

全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，構(gòu)建全面可行的黨內(nèi)監(jiān)督制度，形成自上而下、自下而上和平行的黨內(nèi)監(jiān)督，并在制度運(yùn)行中落實(shí)到位，使黨內(nèi)監(jiān)督工作日?；?，抓早抓小，防微杜漸，是保障權(quán)力正確運(yùn)行的基礎(chǔ)，是加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要舉措。

注釋：

i楊麗娜、程宏毅編：《為全面從嚴(yán)治黨提供制度保障 以習(xí)近平同志為總書記的黨中央推進(jìn)依規(guī)治黨紀(jì)實(shí)》，《人民日報(bào)》2016年4月19日。

ii《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》，2 013年11月16日。