新城鎮(zhèn)化背景下農村集體土地所有權征收與補償?shù)姆蓡栴}研究

石順

【摘 要】自改革開放以來，隨著我國經濟的發(fā)展和國際化地位的不斷提高，我國的城市化進程已歷經三十多年，我國的農村和城市的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。特別是近十年來，我國城市化的步伐突飛猛進。由農村變城鎮(zhèn)，再發(fā)展成中小城市、大城市，最后擴張成國際化大都市，這已經成為了我國城市化的發(fā)展路徑和典型模式。城市的發(fā)展離不開土地的支撐，如何取得并合理使用土地就成為城市發(fā)展進程中必須面對和妥善解決的問題。

【關鍵詞】集體土地所有權；征收；補償

一、農村土地所有權流轉的基本概述

根據(jù)我國《土地管理法》第4條規(guī)定可知，農村集體土地所有權的征收涉及的土地，包括：農業(yè)用地、建設用地和未利用土地。近年來，隨著我國各地城鎮(zhèn)化進程的推進，農村和城市郊區(qū)的大量土地被征收，不僅導致集體土地所有權的喪失，而且也導致被征收土地上的土地承包經營權、宅基地使用權以及集體建設用地使用權等權利的消滅這些他項權利的主體大多認為其所喪失的權利應獲得合理補償。雖然目前我國立法對此并未予以明確的規(guī)定，但由于征地補償費中的“土地補償費”被認為是對土地權利喪失的補償，而且可通過民主程序在集體內部予以分配，被征收的集體土地上的他項權利人遂主張其損失應在土地補償費的分配中獲得彌補，由此產生了大量的糾紛。從近幾年我國各地的相關司法實踐來看，此類案件雖然在數(shù)量上較涉及集體成員資格確認的土地補償費分配糾紛要少，但因涉及被征地的集體經濟組織、他項權利人以及未被征地的集體成員等多方利害關系人的利益，故具有重要意義。

二、我國農村集體土地征收的立法問題若干不足

（一）集體土地用益物權價值在征收補償中被低估

《物權法》第42條是關于征收補償?shù)暮诵臈l款，其中第3款規(guī)定“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。但是，該條款并沒有明確任何補償原則、標準、范圍、程序或救濟，呈現(xiàn)出宣示意義超過實際功效、重原則輕規(guī)則的處理的特點。關于土地用益物權征收補償?shù)姆梢?guī)定呈現(xiàn)出“空洞”、“矛盾”的特點，這導致集體建設用地及宅基地的使用權價值在征收補償中被虛化。由于國家層面缺乏可操作的法律規(guī)范，集體土地用益物權的征收補償認定只能由各地自行其是，直接結果就是價值被普遍低估。

（二）集體土地上房屋處分權價值在征收補償中無從體現(xiàn)

我國現(xiàn)行立法規(guī)定土地使用權與地上建筑物所有權必須一體處分，采取近乎結合主義的立法模式，故對集體土地使用權權能的限制當然波及地上房屋所有權權能。現(xiàn)行法一方面認定集體土地使用權與地上房屋所有權屬性和內容是不相同的物權，另一方面卻在權利行使上堅持二者不可分割處分的規(guī)則，權利人無法根據(jù)自己的意愿單獨處分自己的權利，故此兩種權利的獨立性名存實亡。嚴格講，現(xiàn)行法下的集體建設用地使用權、宅基地使用權與地上房屋所有權并不是真正獨立的物權。所謂”房隨地走、地隨房走”的規(guī)則，要確保土地使用權與地上房屋所有權主體一致，必須始終為同一人所擁有。這一做法本身不僅于法無據(jù)，而且還人為地造成了程序疊加，對于征收效率的提高和被征收人之權益保障而言都是有害而無益的。

（三）爭議處理機制不完善

按照《土地管理法實施條例》和各省的地方性法規(guī)的規(guī)定，集體土地征收是強制性的，被征收單位不得拒絕，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準提出異議，不能對是否可以征收提出反對異議，農民權利得不到足夠的維護。在程序上，對補償標準有異議的，有權要求批準征收土地的人民政府裁決，對于裁決結果不服的，可以根據(jù)最新修訂的《行政訴訟法》的規(guī)定起訴，但是如果地方政府拖延不作出裁決，法院則對案件不予受理。即便法院可以受理該案件，如果當事人對征收決定不服提起訴訟，法院會因公共利益在法律認定層面暫無規(guī)定而陷入無法可依的境地。

三、農村集體土地征收與補償?shù)牧⒎ㄍ晟?/p>

（一）確立綱領性內容

目前，我國現(xiàn)行的不動產征收法律制度主要以《土地管理法》征收制度為龍頭，以《土地管理法實施條例》和《國有土地上房屋征收與補償條例》為配套的征收制度的體例。此外，《物權法》及一系列單行法對征收補償范圍作了一些原則性規(guī)定。由于征收涉及對他人不動產所有權剝奪和補償問題，因此征收審批及補償?shù)某绦蚴潜ＷC公平的重要立法內容。公開、透明而且嚴密的征收審批及補償程序非常復雜和繁瑣，這就需要立法作出科學細致的規(guī)定，各地補償范圍、標準與安置的方式也不盡相同，而《土地管理法》難以較為全面的規(guī)定征收制度。我們可以借鑒日本的立法體例，制定統(tǒng)一的《土地征收法》，將與土地及地上定著物等財產的征收程序和不動產范圍與標準的認定進行統(tǒng)一規(guī)定。

（二）完善征地處理的救濟機制

擬征地行為是否可訴，關鍵要看其是否屬于行政行為。一般行政行為構成要件主要包括：行政行為主體應當具有行政主體資格；行政行為應符合行為主體的權限范圍；行政行為的內容應當合法、適當；行政行為應當符合法定的行政程序。由此可知，市、縣級人民政府的擬征地行為不屬于行政行為。一方面，行為主體不適格。根據(jù)我國《土地管理法》的相關規(guī)定，集體土地的征收，是有省級人民政府才有批準權，省級人民政府才是適格主體，市、縣人民政府沒有法定資格和權限作出集體土地征收的決定。另一方面，公告的內容僅限于征收土地的位置、范圍、用途、補償標準等，并無相應的補償、安置方案，該行為內容不合法。

（三）提高補償標準與明確補償具體分配規(guī)則

我國《物權法》第42條規(guī)定的補償范圍已經相當全面，但補償標準尚還存在不足之處，即該條沒有規(guī)定土地補償費、安置補助費、地上定著物及林木、青苗等的補償費、失地農民的社會保障費如何確定的問題?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵嵤l例沒有規(guī)定”社會保障費用”，并且補償僅限于直接損失，即按照被征收土地的原用途給予補償。然而，土地征收后，政府獲得的是高額的市場拍賣價格。我國集體土地所有權征收補償標準的確立應立足于我國土地征收狀況及其社會背景之考量。因此，我國土地征收補償標準應堅持市場標準，按照土地征收決定生效時的同類土地的市場價格確定單位土地面積的補償標準，計算征收土地和地上定著物、林木、青苗等財產補償費用。

目前，國家層面的現(xiàn)行統(tǒng)一立法對征地補償費的具體分配規(guī)則，還沒有作出明確規(guī)定。有些省級人民政府頒布的土地征收管理辦法，對此作出了不同內容的規(guī)定，筆者認為，補償費按照公平、合理的原則，直接撥付給農戶更加合理；實際中不能直接支付給農戶的，應堅持支付給被征收土地的農民集體經濟組織，由村民會議或者被征收土地農村集體經濟組織全體成員談論決定撥付給農戶的具體方法。

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