新城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村集體土地所有權(quán)征收與補(bǔ)償?shù)姆蓡栴}研究

石順

【摘 要】自改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)際化地位的不斷提高，我國(guó)的城市化進(jìn)程已歷經(jīng)三十多年，我國(guó)的農(nóng)村和城市的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。特別是近十年來，我國(guó)城市化的步伐突飛猛進(jìn)。由農(nóng)村變城鎮(zhèn)，再發(fā)展成中小城市、大城市，最后擴(kuò)張成國(guó)際化大都市，這已經(jīng)成為了我國(guó)城市化的發(fā)展路徑和典型模式。城市的發(fā)展離不開土地的支撐，如何取得并合理使用土地就成為城市發(fā)展進(jìn)程中必須面對(duì)和妥善解決的問題。

【關(guān)鍵詞】集體土地所有權(quán)；征收；補(bǔ)償

一、農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的基本概述

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第4條規(guī)定可知，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的征收涉及的土地，包括：農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用土地。近年來，隨著我國(guó)各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村和城市郊區(qū)的大量土地被征收，不僅導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的喪失，而且也導(dǎo)致被征收土地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利的消滅這些他項(xiàng)權(quán)利的主體大多認(rèn)為其所喪失的權(quán)利應(yīng)獲得合理補(bǔ)償。雖然目前我國(guó)立法對(duì)此并未予以明確的規(guī)定，但由于征地補(bǔ)償費(fèi)中的“土地補(bǔ)償費(fèi)”被認(rèn)為是對(duì)土地權(quán)利喪失的補(bǔ)償，而且可通過民主程序在集體內(nèi)部予以分配，被征收的集體土地上的他項(xiàng)權(quán)利人遂主張其損失應(yīng)在土地補(bǔ)償費(fèi)的分配中獲得彌補(bǔ)，由此產(chǎn)生了大量的糾紛。從近幾年我國(guó)各地的相關(guān)司法實(shí)踐來看，此類案件雖然在數(shù)量上較涉及集體成員資格確認(rèn)的土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛要少，但因涉及被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織、他項(xiàng)權(quán)利人以及未被征地的集體成員等多方利害關(guān)系人的利益，故具有重要意義。

二、我國(guó)農(nóng)村集體土地征收的立法問題若干不足

（一）集體土地用益物權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中被低估

《物權(quán)法》第42條是關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)暮诵臈l款，其中第3款規(guī)定“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。但是，該條款并沒有明確任何補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序或救濟(jì)，呈現(xiàn)出宣示意義超過實(shí)際功效、重原則輕規(guī)則的處理的特點(diǎn)。關(guān)于土地用益物權(quán)征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定呈現(xiàn)出“空洞”、“矛盾”的特點(diǎn)，這導(dǎo)致集體建設(shè)用地及宅基地的使用權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中被虛化。由于國(guó)家層面缺乏可操作的法律規(guī)范，集體土地用益物權(quán)的征收補(bǔ)償認(rèn)定只能由各地自行其是，直接結(jié)果就是價(jià)值被普遍低估。

（二）集體土地上房屋處分權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中無從體現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)必須一體處分，采取近乎結(jié)合主義的立法模式，故對(duì)集體土地使用權(quán)權(quán)能的限制當(dāng)然波及地上房屋所有權(quán)權(quán)能?，F(xiàn)行法一方面認(rèn)定集體土地使用權(quán)與地上房屋所有權(quán)屬性和內(nèi)容是不相同的物權(quán)，另一方面卻在權(quán)利行使上堅(jiān)持二者不可分割處分的規(guī)則，權(quán)利人無法根據(jù)自己的意愿單獨(dú)處分自己的權(quán)利，故此兩種權(quán)利的獨(dú)立性名存實(shí)亡。嚴(yán)格講，現(xiàn)行法下的集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)與地上房屋所有權(quán)并不是真正獨(dú)立的物權(quán)。所謂”房隨地走、地隨房走”的規(guī)則，要確保土地使用權(quán)與地上房屋所有權(quán)主體一致，必須始終為同一人所擁有。這一做法本身不僅于法無據(jù)，而且還人為地造成了程序疊加，對(duì)于征收效率的提高和被征收人之權(quán)益保障而言都是有害而無益的。

（三）爭(zhēng)議處理機(jī)制不完善

按照《土地管理法實(shí)施條例》和各省的地方性法規(guī)的規(guī)定，集體土地征收是強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出異議，不能對(duì)是否可以征收提出反對(duì)異議，農(nóng)民權(quán)利得不到足夠的維護(hù)。在程序上，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對(duì)于裁決結(jié)果不服的，可以根據(jù)最新修訂的《行政訴訟法》的規(guī)定起訴，但是如果地方政府拖延不作出裁決，法院則對(duì)案件不予受理。即便法院可以受理該案件，如果當(dāng)事人對(duì)征收決定不服提起訴訟，法院會(huì)因公共利益在法律認(rèn)定層面暫無規(guī)定而陷入無法可依的境地。

三、農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄍ晟?/p>

（一）確立綱領(lǐng)性內(nèi)容

目前，我國(guó)現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)征收法律制度主要以《土地管理法》征收制度為龍頭，以《土地管理法實(shí)施條例》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為配套的征收制度的體例。此外，《物權(quán)法》及一系列單行法對(duì)征收補(bǔ)償范圍作了一些原則性規(guī)定。由于征收涉及對(duì)他人不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)剝奪和補(bǔ)償問題，因此征收審批及補(bǔ)償?shù)某绦蚴潜ＷC公平的重要立法內(nèi)容。公開、透明而且嚴(yán)密的征收審批及補(bǔ)償程序非常復(fù)雜和繁瑣，這就需要立法作出科學(xué)細(xì)致的規(guī)定，各地補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)與安置的方式也不盡相同，而《土地管理法》難以較為全面的規(guī)定征收制度。我們可以借鑒日本的立法體例，制定統(tǒng)一的《土地征收法》，將與土地及地上定著物等財(cái)產(chǎn)的征收程序和不動(dòng)產(chǎn)范圍與標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

（二）完善征地處理的救濟(jì)機(jī)制

擬征地行為是否可訴，關(guān)鍵要看其是否屬于行政行為。一般行政行為構(gòu)成要件主要包括：行政行為主體應(yīng)當(dāng)具有行政主體資格；行政行為應(yīng)符合行為主體的權(quán)限范圍；行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)；行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定的行政程序。由此可知，市、縣級(jí)人民政府的擬征地行為不屬于行政行為。一方面，行為主體不適格。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，集體土地的征收，是有省級(jí)人民政府才有批準(zhǔn)權(quán)，省級(jí)人民政府才是適格主體，市、縣人民政府沒有法定資格和權(quán)限作出集體土地征收的決定。另一方面，公告的內(nèi)容僅限于征收土地的位置、范圍、用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，并無相應(yīng)的補(bǔ)償、安置方案，該行為內(nèi)容不合法。

（三）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與明確補(bǔ)償具體分配規(guī)則

我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定的補(bǔ)償范圍已經(jīng)相當(dāng)全面，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚還存在不足之處，即該條沒有規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上定著物及林木、青苗等的補(bǔ)償費(fèi)、失地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)如何確定的問題。《土地管理法》及其實(shí)施條例沒有規(guī)定”社會(huì)保障費(fèi)用”，并且補(bǔ)償僅限于直接損失，即按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。然而，土地征收后，政府獲得的是高額的市場(chǎng)拍賣價(jià)格。我國(guó)集體土地所有權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)立足于我國(guó)土地征收狀況及其社會(huì)背景之考量。因此，我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，按照土地征收決定生效時(shí)的同類土地的市場(chǎng)價(jià)格確定單位土地面積的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算征收土地和地上定著物、林木、青苗等財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)用。

目前，國(guó)家層面的現(xiàn)行統(tǒng)一立法對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的具體分配規(guī)則，還沒有作出明確規(guī)定。有些省級(jí)人民政府頒布的土地征收管理辦法，對(duì)此作出了不同內(nèi)容的規(guī)定，筆者認(rèn)為，補(bǔ)償費(fèi)按照公平、合理的原則，直接撥付給農(nóng)戶更加合理；實(shí)際中不能直接支付給農(nóng)戶的，應(yīng)堅(jiān)持支付給被征收土地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民會(huì)議或者被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員談?wù)摏Q定撥付給農(nóng)戶的具體方法。

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