外賣餐飲業(yè)的食品安全監(jiān)管對策研究

李進(jìn)進(jìn)

【摘 要】食品安全是重大的民生問題，外賣餐飲業(yè)作為食品行業(yè)里的新興領(lǐng)域，更是受到了很多關(guān)注。但外賣餐飲業(yè)由于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特殊性，一些經(jīng)營者受利益驅(qū)使，不顧誠信道德規(guī)范和法律法規(guī)約束，影響外賣餐飲業(yè)市場健康發(fā)展。目前我國關(guān)于外賣餐飲業(yè)的法律法規(guī)規(guī)定還較為缺乏，不法商家層出不窮，消費(fèi)者食品安全很難受到保障。本文對我國外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，通過借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究，以期對我國外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的完善、政府及第三方平臺(tái)如何監(jiān)管、如何保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治等進(jìn)行有益的探索。

【關(guān)鍵詞】外賣；食品安全；監(jiān)管；餐飲業(yè)

如今外賣餐飲業(yè)蓬勃發(fā)展，餓了么，美團(tuán)，百度外賣等外賣第三方平臺(tái)更是無人不知。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月，網(wǎng)上外賣用戶規(guī)模達(dá)到2.56億，以22.5%的年增長率位列2017年增長最快的個(gè)人互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。i在網(wǎng)上外賣迅速火爆的同時(shí)，食品安全問題也如影隨形。不久前，隨著媒體再次曝光“黑餐館”重新上線，看不見的餐館，如何納入實(shí)打?qū)嵉谋O(jiān)管，著實(shí)成了擺在相關(guān)部門面前的一道難題。

一、外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.外賣的概念

外賣現(xiàn)如今更多的被理解為一種以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)的新型訂餐服務(wù)模式。從定義上看，外賣指以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，以網(wǎng)絡(luò)、即時(shí)通訊、電話等方式在線即時(shí)訂餐，并由專人進(jìn)行配送。不同于傳統(tǒng)實(shí)體餐飲企業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)具有及時(shí)性、互動(dòng)性和靈活性的特征。商家和消費(fèi)者基于互聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)及時(shí)地互動(dòng)，形成雙贏格局。

2.外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

（1）餐廳打包

打包形式是最早出現(xiàn)的外賣形式。食客到達(dá)餐廳，點(diǎn)好自己想吃的餐品，經(jīng)營者幫忙拿一次性盒子裝走，食客隨時(shí)隨地隨心而食。雖然古老，卻延續(xù)至今。

（2）電話訂購

隨著電話和手機(jī)的普及，電話訂購逐漸成為外賣行業(yè)的主要手段，也使外賣行業(yè)得到迅速的發(fā)展。相對于餐廳打包，電話訂購以其無需上門的優(yōu)勢，很大的刺激了外賣行業(yè)的發(fā)展。

（3）網(wǎng)站訂購

90年代互聯(lián)網(wǎng)的普及，使外賣行業(yè)得到了迅猛的發(fā)展。學(xué)生和白領(lǐng)成為網(wǎng)站訂購的主力。隨之也發(fā)展起來很多互聯(lián)網(wǎng)訂餐企業(yè)。

（4）微信及APP訂餐

2013年，隨著智能手機(jī)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)外賣逐漸興起。起初，互聯(lián)網(wǎng)外賣是大學(xué)生針對生活實(shí)際需要而進(jìn)行的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。2014 年 5 月，“餓了么”獲得“大眾點(diǎn)評”8000萬美元投資；同月，“美團(tuán)外賣”獲得 3.0 億美元 C 輪融資。2015年8月，“百度外賣”完成2.5億美元融資。同月，“餓了么”完成6.3億美元F輪系列融資。ii僅過一年多的時(shí)間，互聯(lián)網(wǎng)外賣的資本投資從試水到競相擴(kuò)張，行業(yè)呈現(xiàn)出整體爆發(fā)式增長。從易觀智庫對互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)市場的分析中可以發(fā)現(xiàn)（見圖1），2016 年行業(yè)市場規(guī)模達(dá)到 1662.4億元人民幣，2018年預(yù)計(jì)達(dá)到2413.8億元，增長率為18%，行業(yè)市場規(guī)模持續(xù)走高。2016年在線訂餐用戶規(guī)模達(dá)到2.56億人（見圖2），2018年在線訂餐用戶規(guī)模預(yù)期將達(dá)到3.5億人，用戶規(guī)模也持續(xù)壯大。

然而在行業(yè)井噴式增長中，相應(yīng)的制度和法律法規(guī)未能適應(yīng)行業(yè)的快速發(fā)展，這必然會(huì)產(chǎn)生許多問題。新華網(wǎng)、光明網(wǎng)、法制晚報(bào)等多家媒體都曾曝光互聯(lián)網(wǎng)外賣中的“黑作坊”，引起社會(huì)廣泛爭議。法制晚報(bào)記者曾在北京市海淀區(qū)中關(guān)村附近進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“餓了么”訂購的快餐有相當(dāng)大一部分來自社區(qū)內(nèi)的小作坊，這些作坊不僅無任何食品安全生產(chǎn)執(zhí)照，衛(wèi)生條件也讓人擔(dān)憂。在企鵝智酷的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，52.5%的用戶擔(dān)心外賣食品存在衛(wèi)生問題?？梢哉f，能否解決外賣食品安全問題成為互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)能否得以健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文重點(diǎn)著眼于現(xiàn)在火熱的互聯(lián)網(wǎng)外賣，以期對解決食品安全問題提出自己的對策和建議。

二、外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的問題

1.監(jiān)管主體缺位

（1）政府監(jiān)管不到位

外賣以互聯(lián)網(wǎng)交易為基礎(chǔ)而存在，具有網(wǎng)上交易的一般特點(diǎn)。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的大背景之下，各地政府迫于經(jīng)濟(jì)下行的壓力，對網(wǎng)上新興產(chǎn)業(yè)的審批處于一種門檻較低的狀態(tài)，而之后政府又為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于食品行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的趨勢管理，又采取了較為寬松的方式，比較利于生產(chǎn)者的方向發(fā)展，但政府的監(jiān)管并沒有隨之跟進(jìn)。加之與傳統(tǒng)實(shí)體店鋪經(jīng)營相比，外賣訂餐隱蔽性強(qiáng)，這也大大增加了監(jiān)管的工作量，提升了監(jiān)管的難度。

（2）第三方平臺(tái)審查不到位

目前，由于各大外賣平臺(tái)競爭激烈，為了拓展客戶群體，這些外賣平臺(tái)在實(shí)際操作中大多并沒有嚴(yán)格按照新《食品安全法》第62條的規(guī)定對食品經(jīng)營者進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，有的甚至為了爭商戶根本不對營業(yè)執(zhí)照和餐飲服務(wù)許可證進(jìn)行查看復(fù)核，也沒有專人對店面進(jìn)行實(shí)地檢查。外賣商家只需通過網(wǎng)絡(luò)上傳門臉圖、店內(nèi)環(huán)境圖、身份證及營業(yè)執(zhí)照照片就能在外賣平臺(tái)上營業(yè)。不法商販正是利用外賣平臺(tái)的審核漏洞、非法經(jīng)營，使互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全問題成為行業(yè)的頑疾。

（3）行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管不力

行業(yè)協(xié)會(huì)相對獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)與市場環(huán)境，是政府、市場和消費(fèi)者三者關(guān)系的調(diào)和者，還可以是規(guī)范企業(yè)行為、維護(hù)行業(yè)利益、提高行業(yè)自律性、維護(hù)公平競爭市場環(huán)境的社會(huì)組織。在現(xiàn)實(shí)生活中協(xié)助政府進(jìn)行食品安全監(jiān)管，保障食品安全問題。信息共享是食品行業(yè)協(xié)會(huì)之間合作的重要方式，也是服務(wù)于企業(yè)、消費(fèi)者、政府的內(nèi)在要求。然而，目前行業(yè)協(xié)會(huì)信息共享職能缺失，而且針對外賣行業(yè)并沒有出臺(tái)明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。

（4）企業(yè)自律不夠

外賣市場的競爭性和逐利性使一些商家采取誤導(dǎo)消費(fèi)者的行為以賺取更大的利潤，企業(yè)自律嚴(yán)重不足。外賣的品質(zhì)全憑賣家的道德水平，很容易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的道德風(fēng)險(xiǎn)。而一旦出現(xiàn)品質(zhì)問題，網(wǎng)上的賣家往往以“退款”解決問題。

2.監(jiān)管手段落后

傳統(tǒng)食品質(zhì)量監(jiān)管對于食品的每個(gè)環(huán)節(jié)都能進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)查監(jiān)管，從食品商家生產(chǎn)地等相關(guān)信息的收集到消費(fèi)者維權(quán)調(diào)查取證，都有較為成熟的流程和積累的經(jīng)驗(yàn)。但外賣餐飲則不同，我國還沒有建立外賣交易數(shù)據(jù)庫，相關(guān)信息沒有追索渠道，一些收集到的信息由于技術(shù)水平受限也沒能做好備份和留存工作，最后導(dǎo)致基本沒有掌握多少有價(jià)值的信息。我國雖然有多個(gè)政府監(jiān)管部口，但傳統(tǒng)監(jiān)管手段已經(jīng)不能沿用，而涉及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段的問題，職能部口業(yè)務(wù)還較為缺乏。

3.監(jiān)管對象責(zé)任難落實(shí)

當(dāng)外賣出現(xiàn)質(zhì)量問題，往往不知道由誰負(fù)責(zé)，被侵權(quán)人經(jīng)常遇到“踢皮球的現(xiàn)象”，被告知這個(gè)問題不是他們的責(zé)任，舉證困難。食品生產(chǎn)方、物流方和第三方平臺(tái)之間相互推諉，各有各的說辭，最后消費(fèi)者找了一圈還是無法解決問題。

三、外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管問題的成因

1.相關(guān)法律法規(guī)缺位

針對新興的互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)，新《食品安全法》于 2015 年 10 月 1 日實(shí)施。其中新《食品安全法》第62 條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進(jìn)行實(shí)名登記，明確其食品安全管理責(zé)任”。第 130 條規(guī)定：“第三方平臺(tái)未遵守相關(guān)規(guī)定，由食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處五萬元以上二十萬元以下罰款”。iii新《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定盡管在一定程度上填補(bǔ)了空白，但尚無配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章明確實(shí)施細(xì)則，可執(zhí)行性不強(qiáng)。

2.行業(yè)形態(tài)及流程變化

外賣食品安全監(jiān)管由于基于互聯(lián)網(wǎng)這一平臺(tái)，虛擬性成為主要特點(diǎn)，從商家注冊身份的信息真?zhèn)伍_始，所有信息都有可能被有意隱藏，便于商家規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管部門如何準(zhǔn)確有效的掌握真實(shí)信息，處理糾紛，應(yīng)對行業(yè)形態(tài)及流程變化，對保障市場的秩序起到重要作用。但傳統(tǒng)的通過實(shí)地考察，貼標(biāo)簽等方法顯然不適用現(xiàn)在的外賣餐飲行業(yè)，這就急需監(jiān)管部門創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息共享化來保障監(jiān)管工作的技術(shù)更新，適應(yīng)行業(yè)的相關(guān)變化。

3.維權(quán)成本過大

一方面，外賣通常無法提供正規(guī)紙質(zhì)發(fā)票，一旦出現(xiàn)危害身體健康的糾紛，消費(fèi)者舉證困難。而且由于食品本身的特殊性，食品保存不易。在發(fā)生食品問題糾紛時(shí)，一些商家會(huì)以買家保存不當(dāng)?shù)壤碛蛇M(jìn)行責(zé)任推卸，拒絕賠償消費(fèi)者的損失。另一方面，商家個(gè)人信息、食品供貨來源、經(jīng)營范圍和金融賬戶信息等都無法確定真?zhèn)?，網(wǎng)絡(luò)交易主體的真實(shí)身份無法確定，就意味著無法確定訴訟對象，加大了維權(quán)難度。

四、外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的對策

1.完善相關(guān)法律法規(guī)

2015年被稱為“史上最嚴(yán)”的《中華人民共和國食品安全法》正式實(shí)施，首次將網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營納入監(jiān)管。但新食品安全法針對網(wǎng)絡(luò)食品的規(guī)定只有2個(gè)法條，且尚無配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章明確實(shí)施細(xì)則。目前，相關(guān)部門正在積極地開展立法嘗試，其中多數(shù)規(guī)范為暫行性規(guī)定，且處于征求意見稿階段。政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)有針對性的行政法規(guī)和規(guī)章，在實(shí)踐操作層面制定標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定政府、第三方平臺(tái)、消費(fèi)者和外賣商家各方職責(zé)；互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)；外賣食品安全事故發(fā)生后各方責(zé)任以及承擔(dān)的法律后果等，而不是僅從宏觀方面規(guī)定，以此來保證外賣餐飲的食品安全。

2.健全信用評價(jià)體系

發(fā)達(dá)國家對于信用非常重視，信用評價(jià)是消費(fèi)者選擇商家的一個(gè)重要參照。這種市場環(huán)境造就了經(jīng)營者對信用的珍視，很大程度降低了主觀違法行為的出現(xiàn)，因此我國應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒，為市場提供行業(yè)信用平臺(tái)，建立誠信機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信用信息共享，為消費(fèi)者提供一個(gè)真實(shí)、和諧的購物環(huán)境。第一，建立主體資格檔案。網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)應(yīng)開通網(wǎng)上“亮證亮照”系統(tǒng)，登載并更新《食品流通許可證》、《營業(yè)執(zhí)照》等相關(guān)證照信息。第二，完善信用評價(jià)體系。網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)為經(jīng)營者提供公平公正的信用評估服務(wù)，建立信用監(jiān)管評價(jià)模型、信用披露制度，開展信用等級評定等。第三，完善信用反饋制度。網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)應(yīng)將經(jīng)營者因違法違規(guī)受到處罰的詳細(xì)信息公示在其經(jīng)營頁面上，根據(jù)平臺(tái)交易規(guī)則做出相應(yīng)信用評級，同時(shí)對重大品安全事件及時(shí)予以公告和警示。第四，完善信用獎(jiǎng)懲制度。對于違法違規(guī)的經(jīng)營者，采取短期屏蔽商品等多種類、多級別的懲罰措施，對于遵紀(jì)守法的經(jīng)營者，采取重點(diǎn)推介等多種獎(jiǎng)勵(lì)方式。

3.監(jiān)管方式的創(chuàng)新

外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管，除了運(yùn)用過去傳統(tǒng)的監(jiān)管模式之外，還必須依托互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)平臺(tái)，建立信息化監(jiān)管模式，即建立多層次、多地域的信息庫。要研發(fā)食品安全質(zhì)量檢測的系統(tǒng)軟件，每次檢測后都要向公眾公開信息并且備案信息庫。組建專業(yè)的既有食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)又精通互聯(lián)網(wǎng)知識的人才團(tuán)隊(duì)并進(jìn)行定期培訓(xùn)，對商家起到真正的監(jiān)管作用。

第三方平臺(tái)應(yīng)當(dāng)注重事前監(jiān)管，而非事中和事后監(jiān)管。各大訂餐平臺(tái)是互聯(lián)網(wǎng)外賣安全重要的責(zé)任主體之一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對外賣商家的資質(zhì)審核，建立健全資質(zhì)審核制度和流程，提高商家的準(zhǔn)入門檻。同時(shí)，不定期地對外賣商家實(shí)地檢查，建立淘汰機(jī)制，杜絕無證經(jīng)營和非法經(jīng)營的現(xiàn)象出現(xiàn)。另外，第三方平臺(tái)有責(zé)任義務(wù)接受和解決消費(fèi)者的投訴，并分擔(dān)舉證責(zé)任，積極配合消費(fèi)者維權(quán)。

政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對第三方平臺(tái)及其食品和餐具供應(yīng)商的資質(zhì)審查和信息備案。理論上而言，工商行政部門和食品藥品監(jiān)督管理部門等都具有相關(guān)監(jiān)管職責(zé)，在這種多頭管理的監(jiān)督體系下，往往容易出現(xiàn)責(zé)任推諉、監(jiān)管不一的情況。因此，政府各部門應(yīng)明確劃分職責(zé)范圍，加強(qiáng)行政監(jiān)管，不定期對商家及其食品供應(yīng)商的衛(wèi)生環(huán)境進(jìn)行突擊抽查。同樣，政府也要拓寬消費(fèi)者投訴渠道，讓消費(fèi)者做到“有法可依，有處維權(quán)”，增強(qiáng)消費(fèi)者維權(quán)和監(jiān)管意識。

4.消費(fèi)者提高維權(quán)意識

外賣訂餐一般都是小金額交易，消費(fèi)者如果出現(xiàn)利益損害的情況，考慮到高昂的訴訟成本以及自身舉證的難度后，往往放棄通過法律途徑維權(quán)。這就需要政府部門加強(qiáng)平時(shí)對社會(huì)公眾的宣傳力度，不僅可以對經(jīng)營者起到震懾作用，還可使消費(fèi)者增強(qiáng)維權(quán)意識，讓消費(fèi)者掌握足夠的法律知識，有意識地在網(wǎng)上訂餐時(shí)保留電子證據(jù)，如聊天記錄、訂單信息、網(wǎng)頁截屏以及其他證明材料等。如果糾紛出現(xiàn)，自身舉證充足，維護(hù)自身合法權(quán)益，尋求賠償。

5.社會(huì)公眾積極參與

外賣餐飲的安全保障，政府監(jiān)管應(yīng)居首位，但是不能少了整個(gè)社會(huì)共同形成合力，政府、企業(yè)、消費(fèi)者三位一體的多元協(xié)作力，形成社會(huì)共治的食品安全治理體系，全社會(huì)共同舉報(bào)食品安全違法行為。在企業(yè)方面，應(yīng)鼓勵(lì)更多的企業(yè)內(nèi)部員工參與舉報(bào)，因?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)部員工具有外部社會(huì)人員不具有的信息優(yōu)勢，對于這種舉報(bào)可以提高對他們的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，從而填補(bǔ)政府和社會(huì)在食品安全領(lǐng)域信息匱乏與滯后，提高監(jiān)管效率，并且對社會(huì)穩(wěn)定起到積極的作用。此種做法上海市市場監(jiān)督管理局在2016年2月已經(jīng)做了初步的嘗試，也為全國推廣提供了一定的經(jīng)驗(yàn)。

注釋：

i http：//www.sda.gov.cn/WS01/CL0010/國家食品藥品監(jiān)督管理總局官網(wǎng)

ii田麗娜.在線外賣食品安全問題的研究[J].湖北函授大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，22（11）：92-93.

iii http：//www.foodmate.net/law/jiben/186186.html中華人民共和國食品安全法（主席令第二十一號）

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