關(guān)于PPP項目政府中長期付費能力的若干思考

武友俠

【摘 要】財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報顯示，截至2017年三季度，有近40%的項目為政府付費，加上政府市場混合付費的可行性缺口補(bǔ)助類項目，這個比例逼近80%。

【關(guān)鍵詞】PPP項目；政府；付費能力

政府付費是目前我國PPP項目的主要回報機(jī)制。財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報顯示，截至2017年三季度，有近40%的項目為政府付費，加上政府市場混合付費的可行性缺口補(bǔ)助類項目，這個比例逼近80%。

圖表資料來源：《PPP政府參與付費項目占比提升至八成》，鳳凰網(wǎng)財經(jīng)：http：//finance.ifeng.com。

大量PPP項目過度依賴政府付費，增加了地方隱性債務(wù)風(fēng)險?！坝捎赑PP項目在論證審核過程中，風(fēng)險控制環(huán)節(jié)缺失，加之政府急需通過PPP項目超前建設(shè)需求，為政府性債務(wù)爆發(fā)區(qū)域性風(fēng)險埋下隱患?！?①在國家打響防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的政策環(huán)境下，2017年11月主管部門發(fā)文要求，各地限期完成項目管理庫集中清理工作，嚴(yán)格新入庫項目審核標(biāo)準(zhǔn)，重點做好物有所值論證、財政承受能力論證。

PPP項目政府付費屬于政府方的中長期支付責(zé)任，一般來說合作期限在10～30年之間。如果地方政府習(xí)慣性犯短視錯誤，對自身財政償債能力盲目樂觀，特別是對中后期財政支出風(fēng)險預(yù)估不足，那么今天如火如荼上馬的政府付費PPP項目，很有可能會成為明天捆綁在地方債上的“最后一根稻草”。

一、大理市洱海環(huán)湖截污工程PPP項目政府付費構(gòu)成

大理市洱海環(huán)湖截污工程PPP項目是一個大體量政府付費項目。該項目計劃總投資34.9億元，最終PPP協(xié)議簽約控制價為29.8億元，包括6座污水處理廠、235公里環(huán)湖污水管渠、22公里尾水輸水管、提升泵站17座。對應(yīng)的政府付費結(jié)構(gòu)如下：

可用性付費。按照“一次考核、分期支付”方式進(jìn)行，項目通過竣工驗收后，政府分15年向項目公司支付可用性付費。

污水處理服務(wù)費。由政府根據(jù)排放水質(zhì)和水量支付，在排放水質(zhì)達(dá)標(biāo)的情況下，初始單價按照大理市現(xiàn)行向市第一污水處理廠支付的污水處理服務(wù)費單價，確定為1.1元/立方，由政府根據(jù)實際處理量或保底水量在運營期內(nèi)向6座污水處理廠支付污水處理服務(wù)費。

截污干管（渠）等運維績效服務(wù)費。政府每季度考核，各季度平均得分為年度分：年度分≥90分，政府按付費上限支付；80分≤年度分<90分，政府按付費上限的90%支付；70分≤年度分<80分，政府按付費上限的80%支付；60分≤年度分<70分，政府按付費上限的70%支付；年度分<60分，當(dāng)年截污干管（渠）等運維績效付費金額為0。

按照上述付費結(jié)構(gòu)，該項目投運后，大理市政府方每年需支付4.9億元，資金來源包括污水處理費2650萬元/年、洱海資源保護(hù)費21900萬元/年（擬通過政府性基金預(yù)算方式專項用于支付）、上級財政補(bǔ)助8000萬元/年、市級財政一般性預(yù)算支出安排16426億元/年。從構(gòu)成來看，政府性基金預(yù)算在該項目政府付費中的占比高達(dá)45%，如下圖所示。

二、大理市政府中長期付費風(fēng)險隱憂分析

大理市為縣級市，支柱產(chǎn)業(yè)為旅游業(yè)，財政收入十分有限，為減輕大理財政負(fù)擔(dān)，云南省政府給予該項目大力支持。例如，批準(zhǔn)大理收取洱海風(fēng)景名勝資源保護(hù)費，以擴(kuò)大項目支付資金來源。大理市利用上述財政資源，采用前后補(bǔ)貼結(jié)合的方式，沖抵項目總投資，降低政府一般性公共預(yù)算支出壓力。因此，從目前及中期看，大理市財政支付能力應(yīng)不成問題，但從長期趨勢看，大理市財政支出可謂壓力不小。

1.大理市財力十分有限。

從近四年大理市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報來看，該市一般公共預(yù)算支出從2014年的42億元增至2017年的54億元，增幅高達(dá)29%，而同期一般公共預(yù)算收入僅從28億元增長到32億元，增幅為14%，財政轉(zhuǎn)移支付和各類基金預(yù)算等占大理市財政總收入的50%以上。顯而易見，大理市的“錢袋子”并不鼓，怎么花錢還得看上級政府的臉色，以及相關(guān)政策的風(fēng)向。

這里所謂“政策風(fēng)向”，也與當(dāng)前主管部門收緊政府付費PPP項目入庫緊密相關(guān)。如前所述，政府性基金預(yù)算在本項目付費中的占比高達(dá)45%，盡管目前主管部門尚未出臺規(guī)范使用政府性基金預(yù)算作為PPP付費財源的成文規(guī)定，但在總體降杠桿、財政支出預(yù)算趨緊的政策環(huán)境下，不排除下一步會出臺更加嚴(yán)苛的規(guī)范文件，一旦政府性基金預(yù)算收緊，勢必對本項目的政府付費能力構(gòu)成直接沖擊。

2.大理州財政支出壓力高企。

鑒于大理市財力有限，為了給本項目增信，大理州政府和大理市政府共同參與協(xié)議簽署。但從中長期趨勢看，大理州的財政收支狀況也不容樂觀。當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，過去四年，大理州的一般預(yù)算支出從2014年的243億元，飆升至2017年的338億元，漲幅高達(dá)39%，其中2017年同比增長15%；而一般預(yù)算收入僅從75億元平緩增長至87億元，財政總收入也并入太大起色。

3.項目公司的管理、技術(shù)及專業(yè)化運營能力。

本項目體量大，工程技術(shù)相對一般的污水處理項目更為復(fù)雜，因此采用競爭性磋商的方式進(jìn)行采購。鑒于多數(shù)政府付費類項目缺乏運營，注重短期利益而輕視長期運營，那么在非完全競爭的市場環(huán)境中，社會資本方的項目運作能力如何甄別？與項目公司簽訂合同關(guān)系的工程承包商、材料供應(yīng)商等，他們的資質(zhì)和專業(yè)能力如何保證不打折扣？本項目中，社會資本方中信水務(wù)產(chǎn)業(yè)基金管理公司，是中信集團(tuán)所屬國內(nèi)最大的股權(quán)投資基金中信產(chǎn)業(yè)基金旗下的專業(yè)水務(wù)投資公司，水務(wù)處理能力號稱300萬噸/日。但問題是，面對洱海環(huán)湖截污工程大如此之大的工程量，中信水務(wù)產(chǎn)業(yè)基金管理公司如何將工程層層分解轉(zhuǎn)包下去，這其中如何保證工程質(zhì)量大打折扣，如何避免“拉虎皮扯大旗”。

4.“借地埋管”模式下的臨時用地風(fēng)險不可忽視。

在本項目中，管網(wǎng)建設(shè)涉及地下農(nóng)用地時，政府方負(fù)責(zé)與用地農(nóng)民簽署借地協(xié)議，然后將土地?zé)o償提供給項目公司使用，項目公司施工完成后，再將地表恢復(fù)至原狀態(tài)，因此項目公司不享有相應(yīng)的土地使用權(quán)。這種“借地埋管”模式暗藏著與農(nóng)民占地糾紛的風(fēng)險，因為該項目涉及235公里環(huán)湖污水管渠、22公里尾水輸水管，工程量之大、涉及范圍之廣，任何一點涉農(nóng)糾紛，都有可能引發(fā)大面積的利益訴求，給政府后期付費帶來不確定性風(fēng)險?！叭绻袠?biāo)項目中部分存在或全程包含公共設(shè)施用地的獲取工作、施工時臨時用地使用權(quán)的獲取等工作、項目用地保障工作時，可能會發(fā)生用地保障工作出現(xiàn)延誤或費用超額的情況?！?②

三、關(guān)于政府付費PPP項目的幾點思考

1.財政承受能力論證如何保證真實性。

政府財政償債能力如何，以及對中后期財政支出風(fēng)險的預(yù)估，這些需要通過財政承受能力論證來給出判斷?！罢袩o能力購買這些項目，支付購買資金過程中有沒有支付能力不足風(fēng)險，這將完全取決于財政承受能力報告，財政承受能力報告的準(zhǔn)確性、真實性和公允性將直接關(guān)系政府償債風(fēng)險高低”③這里面衍生出兩個不可回避的問題：

疑問一，專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)操守是否過硬？目前PPP市場上有反映，一些中介機(jī)構(gòu)與政府部門利益捆綁，很難保持獨立論證，他們出于既得利益和未來業(yè)務(wù)增長考量，論證過程中往往看人臉色行事，不能真實反映地方政府財政償債能力，使得專業(yè)論證停流于形式，走走過場，屬于“可批性”研究論證，讓一些嚴(yán)重“資不抵債”地方政府也能順利通過財政能力論證。

疑問二，主管部門的審核把關(guān)是否真正起到“過篩子”作用？目前，財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠(yuǎn)關(guān)系，嚴(yán)格控制PPP項目財政支出規(guī)模。雖然主管部門21號文件給出了政府付費的具體計算公式，但預(yù)測精度有限。“未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?！雹苓@意味著，“未來年度一般公共預(yù)算支出額是預(yù)測值，時間越長則預(yù)測值越不準(zhǔn)確” ⑤，無形中增加了政府后期財政支出的風(fēng)險。

2.政府年度預(yù)算和中長期財政規(guī)劃如何保持嚴(yán)肅性。

為保證中長期付費能力，政府須將PPP項目財政支出納入年度預(yù)算和中長期財政規(guī)劃，這里面又有兩個問題需要回答：政府年度預(yù)算嚴(yán)肅性如何保證？中長期財政規(guī)劃如何落地？這是對政府契約精神和履約能力的拷問。近年來，我國可再生能源補(bǔ)貼出現(xiàn)巨額虧缺、長期拖欠不決問題，正是對政府預(yù)算嚴(yán)肅性和規(guī)劃科學(xué)性的最好拷問。在一哄而上的PPP領(lǐng)域，短時間內(nèi)，這個問題似乎也很難規(guī)避。

3.一般公共預(yù)算支出10%的閘閥設(shè)置是否合理、能否奏效。

關(guān)于10%的上限標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)界褒貶不一，其適用性受到普遍的質(zhì)疑。王天義教授認(rèn)為10%的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作為政府主管部門考核自身財政支出風(fēng)險管理績效的依據(jù)，而不是反其道而用之。他進(jìn)一步指出，國內(nèi)對PPP項目財政承受能力的論證，關(guān)注的是單個項目，缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)籌論證。⑥這個問題，正如近些年的項目環(huán)評和區(qū)域環(huán)境之間的矛盾，環(huán)境保護(hù)主管部門聚焦的是單個項目的環(huán)境評價，而不注重從區(qū)域發(fā)展整體布局上去開展環(huán)境影響評價，造成局部對整體背離。從這個意義上說，確保政府付費能力的關(guān)鍵在于真正物有所值的項目評估篩選和嚴(yán)格績效付費的財政預(yù)算支出，“將PPP項目政府付費和可行性缺口補(bǔ)助兩種付費模式納入政府債務(wù)管理，建立債務(wù)超限預(yù)警和項目全生命周期實時監(jiān)控系統(tǒng)?！雹?/p>

【參考文獻(xiàn)】

① 張凱：《警惕政府付費PPP項目成為政府性債務(wù)風(fēng)險頻發(fā)的增長點》，中國審計網(wǎng)。

② 王天義、楊斌：《日本政府和社會資本合作（PPP）研究》，清華大學(xué)出版社，第93頁。

③ 張凱：《警惕政府付費PPP項目成為政府性債務(wù)風(fēng)險頻發(fā)的增長點》，中國審計網(wǎng)。

④ 財政部：《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。

⑤ 潘鵬程、陳紅帥：《PPP項目政府付費計算方法存在的問題及改進(jìn)建議》，《建筑經(jīng)濟(jì)》。

⑥ 王天義、劉世堅、羅桂連、鄔彩霞：《PPP從理論到實踐》，中信出版集團(tuán)，第198頁。

⑦ 張凱：《警惕政府付費PPP項目成為政府性債務(wù)風(fēng)險頻發(fā)的增長點》，中國審計網(wǎng)。