未成年人國(guó)家司法救助制度的完善

楊璐

摘 要：未成年人身體和心理尚未發(fā)育成熟，缺乏獨(dú)立性及自我保護(hù)意識(shí)和能力，一直以來是社會(huì)關(guān)系中較為弱勢(shì)的一方，也容易遭受不法侵害，是我國(guó)法律予以特殊保護(hù)的群體。為此，檢察機(jī)關(guān)在未成年人司法實(shí)踐中，對(duì)構(gòu)建國(guó)家司法救助制度作了大量有益探索，但該制度尚不健全，立法缺位，救助方式和資金來源較為單一，對(duì)未成年被害人監(jiān)督人代管救助金缺乏有效監(jiān)管。對(duì)此，要進(jìn)一步通過立法確立相關(guān)規(guī)則，完善資金發(fā)放監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化救助金的使用監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：未成年人 司法救助 檢察機(jī)關(guān) 監(jiān)督機(jī)制

[基本案情]2010年至2014年期間，陳某甲在T市B鎮(zhèn)租住的平房?jī)?nèi)，對(duì)其親生女兒陳某乙（2003年5月出生）實(shí)施十余次強(qiáng)奸行為，并強(qiáng)迫陳某乙與其共同觀看淫穢光碟、強(qiáng)迫陳某乙為其口交、強(qiáng)行對(duì)陳某乙使用自慰器材。陳某乙曾將陳某甲的行為告知母親劉某，在劉某向陳某甲質(zhì)問時(shí)，遭到陳某甲的恐嚇與威脅，陳某乙曾多次向劉某表達(dá)告發(fā)陳某甲的意圖，但因劉某懼怕陳某甲報(bào)復(fù)，同時(shí)擔(dān)心女兒名聲，沒有報(bào)案。2017年2月，陳某乙與劉某離家出走，在T市K鎮(zhèn)租房生活，與陳某甲斷絕聯(lián)系。陳某乙因母親劉某反對(duì)報(bào)案，心理長(zhǎng)期壓抑，遂割腕自殺，后經(jīng)搶救生還。劉某向公安機(jī)關(guān)報(bào)警，同年4月，陳某甲被逮捕。

一、本案適用未成年人司法救助制度引發(fā)的思考

本案在審查起訴階段，T市人民檢察院發(fā)現(xiàn)被害人家庭靠務(wù)工為生，無任何積蓄。劉某無文化，長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，性格懦弱，被害人陳某乙年齡較小，因劉某無法負(fù)擔(dān)二人生活開銷，陳某乙面臨著輟學(xué)打工的境遇。T市人民檢察院審查后認(rèn)為陳某乙的情形符合司法救助的條件，主動(dòng)提起國(guó)家司法救助，于2017年12月15日向其發(fā)放救助金人民幣8萬(wàn)元，用于其生活和心理治療。

（一）社會(huì)效果

在本案中，T市人民檢察院將救助程序前置，在審查起訴階段發(fā)現(xiàn)陳某乙系未成年人，其遇害情形符合《人民檢察院國(guó)家司法救助工作細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《工作細(xì)則》）第7條和《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《未檢工作指引》）第76條之規(guī)定，主動(dòng)依職權(quán)提起救助，向當(dāng)?shù)厥形ㄎ暾?qǐng)撥付資金。從刑事申訴部門依職權(quán)發(fā)起救助至發(fā)放救助金僅兩周時(shí)間，及時(shí)將8萬(wàn)元發(fā)放到陳某乙手中，緩解了陳某乙暫時(shí)的困境，給予陳某乙國(guó)家和社會(huì)關(guān)懷，安慰了其受傷的心靈，體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)的服務(wù)大局、保障民生的工作理念，達(dá)到良好的社會(huì)效果。

然而，在辦理此案過程中，也暴露出當(dāng)前我國(guó)未成年人司法救助制度存在的一些問題亟待解決。

（二）存在的問題

檢察機(jī)關(guān)辦理“陳某甲強(qiáng)奸、猥褻陳某乙”司法救助案中，存在諸多實(shí)務(wù)困境。

1.發(fā)放資金金額標(biāo)準(zhǔn)不明確。本案中，檢察機(jī)關(guān)向陳某乙發(fā)放救助金8萬(wàn)元，大大緩解陳某乙受侵害后的生活困境。然而，在辦理本案過程中，筆者發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)司法救助制度尚未確立較為明確、清晰、可量化到個(gè)案的救助金發(fā)放金額標(biāo)準(zhǔn)，大多是較為籠統(tǒng)的限量，《工作細(xì)則》第10條規(guī)定的為一般不超過36個(gè)月的檢察機(jī)關(guān)所在省、自治區(qū)、直轄市上一年度（尚未公布的以最近的為準(zhǔn)）職工月平均工資總額。以筆者所在的內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，救助金需低于173610元。然而，司法救助的原則是公正救助，即嚴(yán)格把握救助標(biāo)準(zhǔn)和條件，兼顧當(dāng)事人實(shí)際情況和同類案件救助數(shù)額，做到公平、公正、合理救助，但是沒有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)務(wù)中難以操作。同時(shí)需要注意的是，每年的符合救助情形案件數(shù)和救助金預(yù)算不盡相同，如何在合理分配的前提下及時(shí)發(fā)放成為最大的問題。

發(fā)放救助金標(biāo)準(zhǔn)不明確、不可量化，嚴(yán)重制約檢察機(jī)關(guān)全面開展司法救助工作，無法根本實(shí)現(xiàn)國(guó)家司法救助的公正救助原則，也不利于有效維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。

2.救助形式較為單一?！段礄z工作指引》第58條、第78條規(guī)定人民檢察院應(yīng)對(duì)遭受性侵害、監(jiān)護(hù)侵害以及其他犯罪侵害，嚴(yán)重影響心理健康的未成年被害人進(jìn)行心理救助。本案中，陳某乙遭遇性侵害后有自殺傾向，檢察機(jī)關(guān)意識(shí)到應(yīng)對(duì)其進(jìn)行心理測(cè)評(píng)和疏導(dǎo)工作。但是，由于未成年人司法救助工作乃至未檢工作在全國(guó)剛剛展開，各項(xiàng)配套措施還不完善，檢察機(jī)關(guān)無法在短時(shí)間內(nèi)聯(lián)系有資質(zhì)的心理輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行一對(duì)一輔導(dǎo)，而陳某乙的情形又亟需專業(yè)疏導(dǎo)、診治。因此，只能單一的以發(fā)放救助金的形式予以幫扶，在確定救助金數(shù)額時(shí)，將陳某乙的心理治療費(fèi)用涵括在內(nèi)。同時(shí)，對(duì)于陳某乙這種情況，精神受到嚴(yán)重?fù)p害，可否適用精神撫慰金予以安慰，目前各個(gè)工作規(guī)定均無相應(yīng)依據(jù)，筆者認(rèn)為這是當(dāng)前未成年人司法救助乃至整個(gè)國(guó)家司法救助制度的漏洞，應(yīng)予以妥善解決。

3.資金來源較為單一。檢察機(jī)關(guān)發(fā)放給陳某乙的8萬(wàn)元救助金來源于市委政法委的撥付，目前全國(guó)大部分地區(qū)救助金來源有兩種，一是省財(cái)政廳將專項(xiàng)資金撥付給省級(jí)檢察院，由省級(jí)檢察院將部分資金分配給各分市院，各分市院按照本市基層院申請(qǐng)的案件數(shù)量和個(gè)案情況予以分配；二是經(jīng)審查符合發(fā)放條件，提請(qǐng)同級(jí)政法委，由同級(jí)政法委予以酌情撥付。兩種來源實(shí)際上均為國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來源較為單一，所得資金有限。

4.救助金的用途缺乏有效的監(jiān)督手段。本案中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)放給陳某乙的救助金有兩個(gè)用途：一是陳某乙因受侵害離家出走、輟學(xué)，生活因本案的發(fā)生陷入困境，此款可用于其今后一段時(shí)間的學(xué)習(xí)、生活；二是陳某乙所受心理傷害較為嚴(yán)重，多次試圖自殺，應(yīng)當(dāng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)予以心理疏導(dǎo)、治療，其家庭不具備為其支付相關(guān)治療費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)條件，此款部分可以用于心理治療。

根據(jù)2018年3月筆者對(duì)本案的后續(xù)跟蹤調(diào)查，救助金到賬后，劉某領(lǐng)著陳某乙去本市的公立醫(yī)院掛號(hào)精神科，但陳某乙對(duì)治療較為抵觸，等待診療的其他患者較多，陳某乙拒絕等待診療。談話中筆者還發(fā)現(xiàn)，劉某對(duì)心理治療的重要性認(rèn)識(shí)不足，且因案發(fā)的一部分責(zé)任在于她對(duì)女兒監(jiān)護(hù)的失職，出于愧疚順從女兒陳某乙拒絕心理診療的意愿，沒有再勸說陳某乙前去診療。此外，根據(jù)社會(huì)調(diào)查，我國(guó)三四線城市公立醫(yī)院無內(nèi)設(shè)專業(yè)心理咨詢科，精神科醫(yī)生一般為醫(yī)學(xué)教育背景，從事精神分裂、狂躁癥等精神疾病的診斷和藥物治療。未成年被害人需要的是大眾一般意義上的心理醫(yī)生，即有心理學(xué)教育背景，從事心理咨詢、情緒疏導(dǎo)開解工作。公眾很容易誤將心理疾病等同于精神疾病，陳某乙也是基于“自己去看心理醫(yī)生就是精神病”的誤解，十分抗拒接受心理治療。

這也顯示出未成年人司法救助工作存在的一個(gè)最為關(guān)鍵的問題：救助金用途的后續(xù)監(jiān)督。因?yàn)槲闯赡瓯缓θ司鶠闊o民事行為能力人或限制民事行為能力人，救助金對(duì)其而言金額較大，需要其監(jiān)護(hù)人代領(lǐng)、代管。然而，因家庭貧困、法律意識(shí)淡薄等種種原因，監(jiān)護(hù)人很可能將救助金用于全家的生活或是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不能實(shí)現(xiàn)救助金的?？顚Ｓ?。檢察機(jī)關(guān)受限于工作性質(zhì)，缺乏有效監(jiān)管手段，不能真正做到長(zhǎng)期對(duì)救助金的每筆使用均予以監(jiān)管。

二、檢察機(jī)關(guān)未成年人司法救助工作存在的問題

我國(guó)于2004年開展刑事被害人司法救助工作，但對(duì)未成年人國(guó)家司法救助重要性認(rèn)識(shí)較晚，至今尚未獨(dú)立形成制度體系。在2018年2月27日最高人民檢察院印發(fā)《未成年人救助意見》后，才開始強(qiáng)調(diào)未成年人國(guó)家司法救助工作的重要意義，要求根據(jù)未成年人身心特點(diǎn)和未來發(fā)展需要，給予特殊、優(yōu)先和全面保護(hù)。但是目前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)未成年人司法救助實(shí)務(wù)工作還存在一定的問題。

（一）制度不健全

1.缺乏統(tǒng)一完善的立法。我國(guó)司法救助制度尚不完備，未成年人司法救助作為其重要組成部分，也缺乏立法支持。由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，各地實(shí)踐不一，案件類似而救助金額不同的情形時(shí)有發(fā)生。伴隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)達(dá)以及各地對(duì)司法救助案件的宣傳逐步擴(kuò)大，影響檢察機(jī)關(guān)樹立司法權(quán)威，不利于建立群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任感，同時(shí)對(duì)未成年被害人也不公平，難以真正實(shí)現(xiàn)公正司法，不利于未成年被害人的人權(quán)保障。

2.救助方式和資金來源較為單一。救助方式較為單一，缺乏多種救助方式。目前，檢察機(jī)關(guān)司法救助工作實(shí)踐中，多以金錢救助為主，救助形式比較單一。《未成年人救助意見》中雖然要求積極開展多元方式救助，提升救助工作實(shí)效。針對(duì)存在因案件陷入困境的未成年人，檢察機(jī)關(guān)可以給予多種方式予以幫助。但是，這些規(guī)定轉(zhuǎn)化為實(shí)務(wù)操作存在較大困難。因這些救助方式均需要聯(lián)系多方機(jī)構(gòu)，但是這些要求又僅為最高人民檢察院印發(fā)的內(nèi)部工作規(guī)定，對(duì)其他機(jī)構(gòu)無法律效力，相關(guān)機(jī)構(gòu)是否接受檢察機(jī)關(guān)建議、協(xié)調(diào)，不確定因素較多，難以實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)容易陷入“獨(dú)木難支”的境地。資金來源較為單一，資金得不到保障。如前所述，目前全國(guó)大部分地區(qū)司法救助金來源實(shí)際上均為國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來源較為單一，所得資金有限。

每年符合救助情形案件數(shù)和救助金預(yù)算不盡相同，如何在合理分配的前提下及時(shí)發(fā)放成為最大的問題。因?yàn)楹罄m(xù)案件的不確定性，容易出現(xiàn)兩種情形：一是前期將全部救助金預(yù)算公正地發(fā)放出去，臨近年底受理的亟需救助的案件無救助金可用，只能逐級(jí)申請(qǐng)挪用檢察機(jī)關(guān)賬戶上其他科目的資金，然而逐級(jí)審批歷時(shí)較長(zhǎng)，且挪用資金需要財(cái)政部門大力配合，缺乏相關(guān)法律依據(jù)，風(fēng)險(xiǎn)較大，實(shí)現(xiàn)可能性較小，一般只能等到第二年救助金預(yù)算資金到位予以救助；二是前期擔(dān)心后期缺乏資金，嚴(yán)格控制甚至壓縮救助金發(fā)放，后期案件較少甚至是無案可辦。實(shí)務(wù)中第一種情況出現(xiàn)的更多，不利于救助金的有效利用，救助資金無法得到充足保障。

3.對(duì)未成年被害人監(jiān)督人代管救助金缺乏有效監(jiān)管。因?yàn)槲闯赡瓯缓θ四挲g較小，均為無民事行為能力人或限制民事行為能力人，救助金對(duì)其而言金額較大，需要其監(jiān)護(hù)人代領(lǐng)、代管。然而，因家庭貧困、法律意識(shí)淡薄等種種原因，監(jiān)護(hù)人很大程度將救助金用于全家的生活或是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不能實(shí)現(xiàn)救助金的?？顚Ｓ谩z察機(jī)關(guān)受限于工作性質(zhì)和模式，不能真正做到長(zhǎng)期對(duì)救助金的每筆使用均予以監(jiān)管，缺乏有效監(jiān)管手段。

（二）對(duì)資金的發(fā)放缺乏監(jiān)督機(jī)制

有效的監(jiān)督機(jī)制可以確保工作的順利進(jìn)行，但由于缺乏資金保障，司法救助工作能否及時(shí)地發(fā)放到未成年當(dāng)事人手中，缺乏有效監(jiān)督。國(guó)家要求每年年初向同級(jí)政法委備案，救助金的發(fā)放受同級(jí)政法委監(jiān)督。但是這種模式既不能及時(shí)監(jiān)督， 也無法對(duì)個(gè)案進(jìn)行全面監(jiān)督、防止弄虛作假。當(dāng)前我國(guó)未成年人司法救助監(jiān)督機(jī)制缺位，對(duì)救助效率低下、救助不及時(shí)、救助資金發(fā)放不到位、甚至是弄虛作假等問題無法監(jiān)督，不利于未成年人司法救助工作順利進(jìn)行。

三、完善未成年人國(guó)家司法救助制度的設(shè)想

未成年人是祖國(guó)的未來，未成年人的健康成長(zhǎng)直接關(guān)系到億萬(wàn)家庭對(duì)美好生活的向往，關(guān)系到國(guó)家的富強(qiáng)和民族的復(fù)興，關(guān)系到新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的全面建成。保護(hù)未成年人，既是全社會(huì)的共同責(zé)任，也是檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。近年來，對(duì)未成年人的司法保護(hù)得到長(zhǎng)足進(jìn)展，但是未成年人及其家庭因案返貧致困的情形依然存在，甚至在某些個(gè)案中出現(xiàn)生活沒著落、因貧退學(xué)等問題，嚴(yán)重?fù)p害未成年人的合法權(quán)益，妨害未成年的健康成長(zhǎng)。因此，檢察機(jī)關(guān)要積極開展國(guó)家司法救助工作，及時(shí)幫扶因案致困的未成年人。然而，當(dāng)前未成年人司法救助尚未形成制度體系，嚴(yán)重制約檢察機(jī)關(guān)開展此項(xiàng)工作。為更好的保障未成年人權(quán)利，筆者結(jié)合實(shí)務(wù)中遇到的問題，汲取相關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善未成年人國(guó)家司法救助制度提出如下建議：

（一）健全國(guó)家未成年人救助制度

1.在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一立法，建立未成年人國(guó)家司法救助制度。我國(guó)對(duì)未成年人司法救助，尚未有立法，僅為法院、檢察院等部門的工作意見，或者僅僅以中央各部頒布實(shí)施意見，地方根據(jù)中央的意見制定的實(shí)施細(xì)則，司法救助制度還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定位，在實(shí)施中困難重重，不僅效力層次較低，對(duì)外也無約束力。為適應(yīng)我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步保障未成年人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)盡快在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一立法，確立未成年人司法救助制度，明確統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)與刑事附帶民事訴訟制度的立法銜接。將未成年人司法救助上升到法律層面，確定該制度的性質(zhì)及地位，制定統(tǒng)一的立法，將會(huì)增強(qiáng)未成年人司法救助的社會(huì)效果。

2.拓寬資金來源、豐富救助形式?！段闯赡耆司戎庖姟分袕?qiáng)調(diào)要積極調(diào)動(dòng)各方力量，構(gòu)建外部合作機(jī)制。因此，針對(duì)資金來源單一、得不到充足保障以及救助形式單一的問題，應(yīng)該在堅(jiān)持黨委政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)公檢法與司法行政部門的銜接，大力爭(zhēng)取教育、民政、財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障等部門的支持，對(duì)接共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委等群團(tuán)組織和學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)等相關(guān)單位，引導(dǎo)社會(huì)組織尤其是未成年人保護(hù)組織、公益慈善組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者隊(duì)伍等社會(huì)力量，共同搭建形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、各有關(guān)方面積極主動(dòng)參與的未成年人國(guó)家司法救助支持體系。同時(shí)，應(yīng)充分運(yùn)用相關(guān)公益項(xiàng)目和公共志愿服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮此類項(xiàng)目和平臺(tái)形式多樣、方法靈活、資源豐富的特點(diǎn)，進(jìn)一步拓寬未成年人司法救助的深度和廣度。

3.構(gòu)建與刑事附帶民事訴訟程序的銜接機(jī)制。立法中可規(guī)定對(duì)在報(bào)捕或?qū)彶槠鹪V階段生活面臨急迫困難、缺乏生存能力的未成年人予以救助保護(hù)，探索墊付相關(guān)費(fèi)用、后期追回或其他形式的救助。

（二）完善資金發(fā)放監(jiān)督機(jī)制

目前，未成年人司法救助缺乏監(jiān)督機(jī)制，救助金有沒有及時(shí)發(fā)放到位、應(yīng)該采取的其他救助方式有沒有及時(shí)采取都無法有效監(jiān)督。應(yīng)增加內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制。一是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。救助金的審批、發(fā)放需要經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)刑檢、控申、計(jì)財(cái)?shù)榷鄠€(gè)部門的共同努力，因此建議由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)未成年人司法救助工作全程進(jìn)行監(jiān)督，防止徇私舞弊，促使?？顚Ｓ?，達(dá)到有效的內(nèi)部監(jiān)督作用。二是探索主動(dòng)向社會(huì)公開、邀請(qǐng)其他部門介入監(jiān)督等方式，強(qiáng)化外部監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化救助金使用監(jiān)督，納入城鄉(xiāng)多元治理化體系

未成年人獲得的救助金應(yīng)嚴(yán)格遵循用于未成年人身上的發(fā)放目的，其監(jiān)護(hù)人不得擅自改變用途。因此，檢察機(jī)關(guān)需要強(qiáng)化對(duì)救助金的監(jiān)管。受實(shí)務(wù)局限，檢察機(jī)關(guān)不能完全局限于自身對(duì)救助金的使用進(jìn)行監(jiān)督，而應(yīng)聯(lián)合未成年人所在的村委會(huì)、居委會(huì)等基層群眾自治組織和學(xué)校等單位，將對(duì)救助金使用的監(jiān)督納入新時(shí)代城鄉(xiāng)多元治理化體系，在不侵犯未成年人隱私、不泄露案情的前提下發(fā)動(dòng)更多的人在日常生活中關(guān)心未成年人的生活、監(jiān)督監(jiān)護(hù)人對(duì)救助金的代管，一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人有侵害未成年人權(quán)益的行為，及時(shí)聯(lián)系檢察機(jī)關(guān)予以糾正，若情節(jié)嚴(yán)重，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向有關(guān)部門建議更換監(jiān)護(hù)人，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵害。

同時(shí)探索救助金發(fā)放機(jī)制，既可以由檢察機(jī)關(guān)分期發(fā)放，也可以委托當(dāng)?shù)孛裾炔块T代管，完善救助金發(fā)放形式多元化機(jī)制，確保救助金用在未成年人身上，保護(hù)未成年人健康成長(zhǎng)。