新時代旅游制度創(chuàng)新的場景與方略

張言慶 寇敏

Doi：10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.03.006

一、旅游制度創(chuàng)新的理論內(nèi)涵

制度是一個社會的博弈規(guī)則，是人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的正式或非正式約束（諾思，1990）。制度創(chuàng)新一般是指制度主體通過建立新的制度以獲得更多收益的活動。從內(nèi)容看，制度創(chuàng)新既包括根本制度的變革，也包括具體運(yùn)行體制和模式的轉(zhuǎn)換。從模式看，制度創(chuàng)新分為強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和誘致性制度創(chuàng)新，前者是由政府命令和法律引入實行的自上而下的制度安排調(diào)整，后者則是追求利益最大化的行為主體在給定的約束條件下，謀求確立預(yù)期對自己最為有利的制度安排和權(quán)利界定（林毅夫，1989）。從驅(qū)動因素看，市場規(guī)模的變化、生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，以及由此引起的一定社會集團(tuán)或個人對自己收入預(yù)期的變化是引起制度創(chuàng)新的主要力量。

依據(jù)上述對制度創(chuàng)新的一般理解，可以將旅游制度界定為約束旅游社會中生產(chǎn)和交換活動的利益相關(guān)方互動關(guān)系的正式或非正式約束，是一個旅游社會的游戲規(guī)則，它由旅游消費(fèi)者、生產(chǎn)者和政府共同構(gòu)建形成，其功能主要在于降低旅游交易費(fèi)用、形成旅游秩序和實現(xiàn)旅游領(lǐng)域的社會公正，核心是效率和公正（馬波，2018）。一個社會的旅游制度既植根于該社會一般性的政治經(jīng)濟(jì)制度，又體現(xiàn)出該社會旅游發(fā)展的階段性和發(fā)展模式。在現(xiàn)存旅游制度下，當(dāng)出現(xiàn)旅游市場規(guī)模擴(kuò)大、旅游生產(chǎn)技術(shù)顯著提升以及利益相關(guān)者對自身成本和收益預(yù)期發(fā)生變化且潛在利潤大于克服現(xiàn)有制度安排成本時，旅游制度創(chuàng)新便會產(chǎn)生。

二、新時代旅游制度創(chuàng)新的現(xiàn)實場景

1.中國旅游邁向創(chuàng)新發(fā)展新階段

經(jīng)過改革開放后40年的快速成長，中國旅游已經(jīng)發(fā)展為一個擁有50億國內(nèi)游客、1.4億入境游客、1.4億出境游客的巨型市場;一個擁有法人企業(yè)和景區(qū)點10萬多家、直接和間接就業(yè)人口8000萬、綜合貢獻(xiàn)近9萬億元、國民經(jīng)濟(jì)綜合貢獻(xiàn)率達(dá)11.04%的超大產(chǎn)業(yè)。在我國總體經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的大背景下，旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，無論從國家宏觀發(fā)展要求，還是從自身發(fā)展需要，都到了從高速增長轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)發(fā)展、從粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型發(fā)展、從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展新階段。在新的發(fā)展階段，旅游領(lǐng)域的需求將更加多變、多樣和品質(zhì)化，技術(shù)將加快迭代，資本會更加多元，產(chǎn)業(yè)融合將變得更加深入與廣泛，新的業(yè)態(tài)與商業(yè)模式將加速涌現(xiàn)，旅游制度創(chuàng)新需求將更加旺盛。

2.旅游制度創(chuàng)新進(jìn)入深水區(qū)

鄧小平同志曾說，中國的改革是摸著石頭過河，河邊水淺，石頭好摸，進(jìn)入深水區(qū)，石頭就不好摸了。種種跡象表明，我國旅游業(yè)改革逐步進(jìn)入深水區(qū)。一方面，旅游領(lǐng)域內(nèi)利益主體越來越多，一些重大改革涉及部門間和各主體間切實的利益調(diào)整，往往牽一發(fā)而動全身，部分改革還涉及國家層面的頂層設(shè)計，旅游制度創(chuàng)新會日益變得敏感和艱難。另一方面，旅游改革也逐漸從帕累托改進(jìn)轉(zhuǎn)向卡爾多改進(jìn)。“帕累托改進(jìn)”絕大多數(shù)人能從改革中受益，變革容易進(jìn)行;而“卡爾多改進(jìn)”，既有人受益，也有人受損，利益增進(jìn)和利益調(diào)整并存，變革難度加大。面對上述挑戰(zhàn)，旅游制度創(chuàng)新更顯必要和緊迫，需要通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛米兏锸找嫜a(bǔ)償潛在受損群體，以達(dá)到激勵相容。

3.旅游制度創(chuàng)新力量多元化

長期以來，我國旅游制度創(chuàng)新的力量主要來自中央政府，且以相關(guān)法規(guī)和政策文件的制定為主。近年來，隨著旅游市場力量的不斷壯大和行政權(quán)力下放，地方政府、企業(yè)和相關(guān)社會組織在旅游制度創(chuàng)新中的主動性和能動性不斷提升，旅游制度創(chuàng)新的形式和內(nèi)容也日益豐富。如地方政府在旅游行政管理方面形成的“1+3+N”旅游綜合治理體制，在旅游用地方面開展的“點狀供地”“坡地村鎮(zhèn)”等理念與實踐創(chuàng)新;在支持民宿等新業(yè)態(tài)發(fā)展方面不遺余力的標(biāo)準(zhǔn)制定、部門協(xié)調(diào)等行動;在旅游資源管理體制改革方面進(jìn)行的景區(qū)管理權(quán)、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離探索。同時，相關(guān)企業(yè)圍繞釋放市場消費(fèi)潛力、激發(fā)人力潛能、提升旅游體驗質(zhì)量等目標(biāo)，借助新技術(shù)開展了諸多領(lǐng)域的制度創(chuàng)新?？梢灶A(yù)見，隨著國家“放管服”改革的深入和旅游業(yè)制度創(chuàng)新紅利的凸顯，地方政府、企業(yè)和相關(guān)社會組織與團(tuán)體在旅游制度創(chuàng)新中的主體地位和作用將進(jìn)一步提升。

三、新時代旅游制度創(chuàng)新方略

1.明確以發(fā)揮旅游業(yè)綜合功能為目標(biāo)的制度創(chuàng)新方向

人民日益增長的美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分之間的基本矛盾，決定了中國旅游業(yè)需要更加注重滿足民生需求、實現(xiàn)社會和諧、促進(jìn)文化發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提升國家形象等非經(jīng)濟(jì)功能，這意味著旅游制度創(chuàng)新要在堅持聚焦降低旅游市場交易成本的同時，更加關(guān)注維護(hù)旅游秩序和社會公正。諸如：進(jìn)一步厘清旅游領(lǐng)域政府與市場的關(guān)系，建構(gòu)政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的總體制度格局;高度重視民間力量參與旅游生產(chǎn)的制度創(chuàng)新;降低旅游公共服務(wù)價格，保障國民旅游權(quán)利，逐步建立面向低收入群體和特殊困難群體的社會旅游援助制度;優(yōu)化《旅游法》的內(nèi)容，開展旅游吸引物權(quán)立法工作等。

2.構(gòu)建高效的旅游制度創(chuàng)新體系

首先，要進(jìn)行旅游制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計，形成國家旅游制度創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、建立國家級旅游制度創(chuàng)新平臺和高層次創(chuàng)新決策咨詢機(jī)制，研究制定中國旅游制度創(chuàng)新戰(zhàn)略。其次，通過實施創(chuàng)新容錯免責(zé)機(jī)制、旅游制度創(chuàng)新獎勵機(jī)制、旅游制度創(chuàng)新試點示范機(jī)制等，形成有利于激發(fā)和保障地方政府、旅游企業(yè)、社會組織和團(tuán)體等各主體參與旅游制度創(chuàng)新的環(huán)境和氛圍。再次，要加大旅游制度創(chuàng)新的研究和推廣力度。通過設(shè)立基地、課題立項、專項委托、評優(yōu)評獎等方式和手段，加強(qiáng)旅游制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)理論研究，深化對旅游制度創(chuàng)新基礎(chǔ)性問題和重大問題的認(rèn)識和分析。同時，應(yīng)及時梳理、總結(jié)旅游實踐領(lǐng)域的制度創(chuàng)新實踐和典型案例，并予以傳播推廣，充分發(fā)揮起示范和帶動作用。

3.加大供給側(cè)旅游制度創(chuàng)新力度

應(yīng)著重從旅游空間生產(chǎn)、市場主體培育、業(yè)態(tài)與商業(yè)模式創(chuàng)新、旅游公共服務(wù)提供、旅游人才培養(yǎng)等方面加大制度創(chuàng)新，以優(yōu)化旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)。（1）突破觀光旅游理念下以景區(qū)為主導(dǎo)的旅游空間形態(tài)思維和管理體制，構(gòu)建起以景區(qū)、休閑區(qū)、度假區(qū)、旅游街區(qū)、露營地、研學(xué)基地、旅游小鎮(zhèn)、旅游風(fēng)景道等多元化旅游功能區(qū)為架構(gòu)的旅游目的地空間體系，并強(qiáng)化區(qū)域合作與分工;（2）促進(jìn)旅游市場主體成長壯大，優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，有效扭轉(zhuǎn)旅游企業(yè)“散、小、弱、差”的不利局面，培育更多具有全球競爭力的世界級旅游企業(yè);（3）破解制約新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)和新模式成長與發(fā)展的障礙，形成有利于旅游業(yè)吸納資本、技術(shù)、人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間;（4）提高旅游公共服務(wù)設(shè)施投資力度和服務(wù)水平，形成主客共享、便捷高效的旅游公共服務(wù)體系;（5）改變旅游行業(yè)就業(yè)崗位吸引力不高、旅游學(xué)科專業(yè)社會認(rèn)可度低，創(chuàng)新型旅游高級人才供應(yīng)不足的局面。

4.強(qiáng)化旅游領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度創(chuàng)新

旅游業(yè)屬于勞動密集的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)運(yùn)行依托自然資源、公共資產(chǎn)和無形知識，因而產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)尤為重要。近年來，旅游領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)糾紛和侵權(quán)事件頻發(fā)，影響到了企業(yè)創(chuàng)新積極性和行業(yè)活力。我國旅游業(yè)已開始進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動階段，大量創(chuàng)新成果對產(chǎn)權(quán)保護(hù)也提出了更高要求。未來，應(yīng)依托國家整體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，借助信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)等手段，結(jié)合旅游行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的自身特點，加大旅游產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度創(chuàng)新，以激發(fā)旅游市場主體的創(chuàng)新活力，為實現(xiàn)旅游高質(zhì)量發(fā)展提供內(nèi)生動力。