中外合作辦學(xué)市場準(zhǔn)入問題與對策探析

【摘 要】 本文以我國中外合作辦學(xué)市場準(zhǔn)入理論與實(shí)踐的法律問題為研究對象，圍繞準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)的具體問題，分析制度現(xiàn)狀、剖析問題成因，并提出解決對策建議：明確準(zhǔn)入與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)堅(jiān)持準(zhǔn)入與監(jiān)管適用相同標(biāo)準(zhǔn)，對中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)制定與項(xiàng)目類似的資源引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，建議在《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法中》增加對外方專任教師任課的要求;加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)，改進(jìn)評估工作方法，繼續(xù)落實(shí)年度報(bào)告制度，增加監(jiān)管深度，堅(jiān)持信息公開原則，發(fā)揮社會監(jiān)督力量。

【關(guān)鍵詞】 中外合作辦學(xué);教育服務(wù)貿(mào)易;市場準(zhǔn)入

中外合作辦學(xué)是我國加入世界貿(mào)易組織時，在教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域以商業(yè)存在形式承諾開放的唯一方式，是一個特有的法律概念，是教育主權(quán)讓渡、中外教育資源交會、意識形態(tài)碰撞、運(yùn)營理念融合等因素復(fù)雜交織的敏感陣地。經(jīng)過十余年的探索與實(shí)踐，中外合作辦學(xué)法律制度基本確立，但內(nèi)涵建設(shè)不完善，仍有相當(dāng)一部分問題一直沒有解決。在市場準(zhǔn)入層面，目前暴露出資源引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體制機(jī)制不明確不健全等問題，對教育行政管理者與中外合作辦學(xué)者帶來一定困擾，應(yīng)予以解決。

一、中外合作辦學(xué)市場準(zhǔn)入體制機(jī)制不健全

我國中外合作辦學(xué)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)散見于《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法和國務(wù)院教育行政部門發(fā)布的指導(dǎo)性文件中，歸結(jié)起來，除了上文闡述的主體資格、主體資質(zhì)外，最重要的就是境外優(yōu)質(zhì)教育資源引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。

筆者認(rèn)為，優(yōu)質(zhì)資源引進(jìn)主要分為教學(xué)課程資源與教師資源兩部分。對于前者，《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法未提出有關(guān)具體標(biāo)準(zhǔn)，《教育部關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》（教外綜〔2006〕5號）明確提出了中外合作辦學(xué)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)達(dá)到 “四個三分之一”以上（見表1）的門檻標(biāo)準(zhǔn)。對于后者，《中外合作辦學(xué)條例》第二十七條規(guī)定外籍教師應(yīng)具有學(xué)士以上學(xué)位證書和相應(yīng)的職業(yè)證書，并具有2年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。同時，要求外方合作辦學(xué)者應(yīng)從本教育機(jī)構(gòu)中選派一定數(shù)量的教師到中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中任教?！督逃筷P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》（教外辦學(xué)〔2013〕91號）要求在國際上招聘的教師職業(yè)資格與學(xué)術(shù)水平不低于外方合作辦學(xué)者的教師標(biāo)準(zhǔn)，并獲得雙方認(rèn)可。

基于立法現(xiàn)狀，中外合作辦學(xué)市場準(zhǔn)入領(lǐng)域暴露出的具體問題在于：

首先，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的資源引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)均沒有在中外合作辦學(xué)法規(guī)規(guī)章層級得以體現(xiàn)。作為法律規(guī)范，《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法，具有權(quán)威性、普遍性和穩(wěn)定性等法的基本屬性，其效力不能被行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)性文件代替;同時，作為教育服務(wù)貿(mào)易專門性立法，市場準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以法律條文形式予以確立。

其次，中外合作辦學(xué)項(xiàng)目資源引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的適用現(xiàn)狀，對中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，沒有明確規(guī)定資源引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，工作實(shí)踐中比照適用關(guān)于“項(xiàng)目”的“四個三分之一”，不能反映辦學(xué)實(shí)際需要。機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目在教育教學(xué)和運(yùn)行管理上存在差異性，前者不是后者的簡單疊加，對外方教育機(jī)構(gòu)的參與程度要求不可等同比擬，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的資源引進(jìn)程度應(yīng)該明顯大于項(xiàng)目的門檻指標(biāo)。在實(shí)地調(diào)研中，多省市行政、辦學(xué)代表也反應(yīng)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)在專業(yè)課程方面資源引進(jìn)量可以遠(yuǎn)超過“四個三分之一”，甚至可以達(dá)到“二分之一”以上;但由于各機(jī)構(gòu)內(nèi)部學(xué)科及其課程設(shè)置、培養(yǎng)方案差異性較大，導(dǎo)致“四個三分之一”指標(biāo)中“全部課程”的范圍也出現(xiàn)較大差異，測算合格率時機(jī)構(gòu)內(nèi)的各專業(yè)分別計(jì)算取平均值，所以事實(shí)上個別通識課程設(shè)置較多的專業(yè)計(jì)算分母變大，拉低了比率平均值，但不直接說明資源引進(jìn)不足。因此，現(xiàn)有對項(xiàng)目的“四個三分之一”的要求既不能反映機(jī)構(gòu)引進(jìn)資源的需求，也不能客觀真實(shí)衡量不同專業(yè)的引進(jìn)實(shí)情，為了加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)并提升機(jī)構(gòu)的辦學(xué)水平，相關(guān)門檻要求應(yīng)該調(diào)整。

再次，“四個三分之一”標(biāo)準(zhǔn)中的各指標(biāo)含義界定存在灰色地帶，個別辦學(xué)者打擦邊球。實(shí)踐中，有的辦學(xué)者為了達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將一門課拆解成幾門課，增加了分子數(shù)量，人為提高比例指數(shù);也有辦學(xué)者為了達(dá)到第一項(xiàng)“三分之一”指標(biāo)，在外語語言課程引進(jìn)大量外教教學(xué)，沒有聚焦在專業(yè)課程引進(jìn)資源的重點(diǎn)，也增加了辦學(xué)成本與學(xué)校負(fù)擔(dān)。

第四，教師引進(jìn)只有“一定數(shù)量”的定性規(guī)定，沒有操作性，中外合作辦學(xué)者無所適從，審批與監(jiān)管無依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于沒有定量標(biāo)準(zhǔn)，很多中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目外方合作辦學(xué)者派出的專任教師總數(shù)非常有限，出現(xiàn)了一名外方教師同時承擔(dān)三門以上專業(yè)課程、教師集中授課、赴多個辦學(xué)機(jī)構(gòu)巡演式教學(xué)等現(xiàn)象。教師不能穩(wěn)定專注地進(jìn)行教育教學(xué)，對教育質(zhì)量具有威脅;學(xué)生在短時間內(nèi)被填鴨式教學(xué)，缺少消化吸收過程，與教師交流不充分，不符合教育教學(xué)規(guī)律，極大地影響了教學(xué)質(zhì)量，最終損害學(xué)生權(quán)益。實(shí)踐中，也有以臨時聘用教師充當(dāng)外方機(jī)構(gòu)專任教師等突出問題。而以上問題目前缺乏有效治理措施。

另外，辦學(xué)過程監(jiān)管與市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)。中外合作辦學(xué)的各類政策和評估監(jiān)管文件基本沒有提及具體的教學(xué)過程，辦學(xué)過程監(jiān)管措施不夠周嚴(yán)。事實(shí)上，這些文件更加看重的是外方資源的引進(jìn)，并未關(guān)注引進(jìn)之后的資源在具體實(shí)施中可能產(chǎn)生什么樣的變異和困境。工作中發(fā)現(xiàn)，教育行政機(jī)構(gòu)對辦學(xué)實(shí)踐與準(zhǔn)入申請材料間差距的監(jiān)管不到位，難以監(jiān)督外方投入課程資源、師資資源的義務(wù)及其履行效果。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目獲批后，辦學(xué)過程中決策機(jī)關(guān)成員組成、課程安排、培養(yǎng)計(jì)劃、師資任教可能因?qū)嶋H情況發(fā)生變化，甚至有的機(jī)構(gòu)按需修改機(jī)構(gòu)協(xié)議、章程，重新分配中外雙方資源投入與引進(jìn)的比例。雖然《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法對重大辦學(xué)事項(xiàng)的變更要求舉辦者有義務(wù)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)進(jìn)行備案，[1]但因?yàn)闆]有具有操作性的監(jiān)管措施，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定形同虛設(shè)，真正報(bào)來培養(yǎng)計(jì)劃和協(xié)議、章程變更備案的機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目寥寥;即使法律意識較強(qiáng)的辦學(xué)者報(bào)來備案材料，審批機(jī)關(guān)也苦于沒有具體工作機(jī)制做指導(dǎo)，對備案無從下手。因此，監(jiān)管與準(zhǔn)入的脫節(jié)是阻礙資源引進(jìn)切實(shí)有效地作用于中外合作辦學(xué)實(shí)際教學(xué)環(huán)節(jié)的巨大隱患。長遠(yuǎn)來看，不利于準(zhǔn)入制度的健全與切實(shí)實(shí)施。

二、加強(qiáng)資源引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，建全監(jiān)管制度

從立法進(jìn)程開啟至今，教育行政部門與立法專家已經(jīng)花大力氣設(shè)計(jì)準(zhǔn)入門檻，將多年來審批、辦學(xué)實(shí)踐中的新問題逐一轉(zhuǎn)化為法律語言或政策指導(dǎo)性文件。相對而言，過程監(jiān)管建設(shè)較為薄弱，現(xiàn)有法律制度與具體法規(guī)規(guī)定中，關(guān)于辦學(xué)過程外方參與程度、保障外方教育質(zhì)量、強(qiáng)化外方辦學(xué)責(zé)任及其法律責(zé)任、規(guī)范外方在華辦學(xué)行為及其法律責(zé)任等著墨尚少。以中國香港、新加坡和馬來西亞為代表的教育服務(wù)貿(mào)易輸入國家（地區(qū)），較早地意識到監(jiān)管的重要性，并從規(guī)范教育服務(wù)提供者辦學(xué)行為、質(zhì)量保障、學(xué)位認(rèn)證等方面建立相應(yīng)監(jiān)管制度。相較之下，我國應(yīng)完善與鞏固市場準(zhǔn)入制度架構(gòu)，并著力加強(qiáng)中外合作辦學(xué)的監(jiān)管制度建設(shè)。

1、明確準(zhǔn)入與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

為了保障并提升中外合作辦學(xué)的教學(xué)質(zhì)量，通過切實(shí)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源提升學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量，服務(wù)教育現(xiàn)代化和教育對外開放大局，針對問題，《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法必須明確辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全質(zhì)量保障體系，細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，將準(zhǔn)入與監(jiān)管工作打通成一套完整的工作鏈條。

第一，應(yīng)堅(jiān)持準(zhǔn)入與監(jiān)管適用相同標(biāo)準(zhǔn)，并建議在《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》中明確規(guī)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將準(zhǔn)入條件上升為規(guī)范性法律文件，體現(xiàn)透明度原則和法的正式性。

第二，對中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)制定與項(xiàng)目類似的資源引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，基于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與調(diào)研實(shí)踐，將指標(biāo)比例適當(dāng)提高，體現(xiàn)提質(zhì)增效和切實(shí)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源的基本原則。工作中，筆者與參與工作的專家專項(xiàng)調(diào)研了幾個具有代表性省（市），如，北京、上海、江蘇、浙江、廣東、重慶、湖北、河北、陜西等，對當(dāng)?shù)刂型夂献鬓k學(xué)機(jī)構(gòu)辦學(xué)資源引進(jìn)情況進(jìn)行具體研究。大部分地區(qū)運(yùn)行較為順暢的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)資源引進(jìn)量保持在二分之一左右，外方教育機(jī)構(gòu)指派專任教師規(guī)?？梢赃_(dá)到所有外籍教師50%左右，但沒有解決相當(dāng)一部分外方教師擔(dān)任語言教學(xué)的問題?；诮ㄔO(shè)高水平中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的政策指向，有專家提出可以嘗試為中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)制定高于“四個三分之一”的標(biāo)準(zhǔn)，同時利用指標(biāo)引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教育資源向?qū)I(yè)課程傾斜。

第三，建議在《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法中》增加對外方專任教師任課的要求，引進(jìn)的外方專業(yè)課程，應(yīng)當(dāng)由外國教育機(jī)構(gòu)專任教師講授。單純從數(shù)量或比例上約束外方教育機(jī)構(gòu)選派專任教師來中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目任教過于僵硬，也不易于監(jiān)管。要求引進(jìn)的專業(yè)課程由外方專任教師既能約束資源引進(jìn)中師資投入的義務(wù)，又能實(shí)現(xiàn)外方課程原汁原味呈現(xiàn)在中國講堂，有利于保障學(xué)生權(quán)益，提高教學(xué)質(zhì)量。當(dāng)然，筆者同樣認(rèn)為此建議可以限定在辦學(xué)初期的一至兩個辦學(xué)周期內(nèi)，即舉辦中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目最初的一至兩個辦學(xué)周期內(nèi)，要求外方專業(yè)課程必須由外方專任教師任教，期間外方有義務(wù)參與培養(yǎng)中方師資隊(duì)伍。隨著中外雙方師資隊(duì)伍的融合和中方教師國際化任教水平的提高，兩個辦學(xué)周期后，相關(guān)專業(yè)課程可以由中外雙方教師或部分中方教師任教。總而言之，相關(guān)制度設(shè)計(jì)的目的是將外方本校教師的引進(jìn)集中在專業(yè)課程教學(xué)，提高資源引進(jìn)的質(zhì)量與效益。

2、加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)

首先，改進(jìn)評估工作方法。在評估與準(zhǔn)入適用統(tǒng)一指標(biāo)與定量評審方法基礎(chǔ)上，通過設(shè)計(jì)更加細(xì)致的考查指標(biāo)，對中外合作辦學(xué)內(nèi)部治理架構(gòu)、決策過程、財(cái)務(wù)制度、教師任課情況、教師學(xué)生群體體驗(yàn)、信息公開等進(jìn)行專家評分制考查、量化評價，對重要性不同的辦學(xué)指標(biāo)分配不同的權(quán)重分?jǐn)?shù)，增加評價的合理性，將辦學(xué)優(yōu)劣更為客觀地呈現(xiàn)出來，改變目前專家定性評價的工作方法。

第二，繼續(xù)落實(shí)年度報(bào)告制度，增加監(jiān)管深度。建議將年報(bào)系統(tǒng)的填報(bào)內(nèi)容擴(kuò)大到機(jī)構(gòu)章程、教學(xué)計(jì)劃、理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會組成人員名單、開設(shè)的課程和引進(jìn)的教材、教師實(shí)際任課清單、外方合作辦學(xué)者派出教師來華任教時間記錄、學(xué)籍管理制度、經(jīng)費(fèi)使用和管理情況、經(jīng)社會審計(jì)機(jī)構(gòu)對其年度財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告的審計(jì)結(jié)果等。其中，對章程與財(cái)務(wù)事項(xiàng)的公開應(yīng)特別重視。中外合作辦學(xué)章程是指導(dǎo)學(xué)校各項(xiàng)工作的根本大法，是指導(dǎo)合作辦學(xué)者教育教學(xué)活動的依據(jù)與效力來源。教育部于2012年1月1日正式頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定了制定、審核和實(shí)施章程等問題。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)參照適用該《暫行辦法》規(guī)范辦學(xué)章程一方面，對章程的主動公開意味著將合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理機(jī)制放在陽光下接受師生、家長及社會的監(jiān)督，有助于推動加強(qiáng)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度建設(shè)。另一方面，辦學(xué)章程是機(jī)構(gòu)設(shè)立時合作辦學(xué)者應(yīng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交的法定必要材料，當(dāng)合作辦學(xué)者在辦學(xué)過程中因故或因需修改章程，辦學(xué)者應(yīng)有義務(wù)將變更后的章程向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)報(bào)告。

第三，堅(jiān)持信息公開原則，發(fā)揮社會監(jiān)督力量。應(yīng)依法落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》修正案第五項(xiàng)、第六項(xiàng)與《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》第五十二條關(guān)于信息公開的規(guī)定，向公眾完全開放中外合作辦學(xué)信息查詢功能，充分發(fā)揮社會對合作辦學(xué)的監(jiān)督作用。建議在制度建設(shè)上打通最后一公里，將義務(wù)與責(zé)任間建立有效聯(lián)系，進(jìn)行完整的制度安排，才能體現(xiàn)信息公開作為社會監(jiān)督手段的意義。

三、結(jié)論

中外合作辦學(xué)作為我國涉外辦學(xué)的重要形式之一，在國際層面上，兌現(xiàn)中國“入世”承諾，允許其他成員進(jìn)入我國教育服務(wù)貿(mào)易市場參與競爭。在國內(nèi)層面上，幫助中國學(xué)生實(shí)現(xiàn)“不出國留學(xué)”，獲取國際經(jīng)驗(yàn)、拓展國際視野，對培養(yǎng)現(xiàn)代化建設(shè)急需的短缺學(xué)科、急需人才發(fā)揮了積極作用;幫助中國學(xué)校近便地接觸國際教育資源、教育理念，成建制、成體系地學(xué)習(xí)借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，為我所用;可以成為國內(nèi)院校同國外優(yōu)質(zhì)教育資源聯(lián)系的紐帶和橋梁，從而促進(jìn)國內(nèi)院校內(nèi)部的改革，最終辦出人民滿意的教育。加入世界貿(mào)易組織之初，我們對外國教育服務(wù)提供者進(jìn)入中國教育領(lǐng)域既歡迎又謹(jǐn)慎，并做了大量的準(zhǔn)入制度設(shè)計(jì)，指導(dǎo)辦學(xué)與審批實(shí)踐。積累的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，隨著“提質(zhì)增效”成為中外合作辦學(xué)制度建設(shè)的工作中心，引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育資源的要求在不斷提高，并且要求優(yōu)質(zhì)資源在中外合作辦學(xué)全過程辦學(xué)活動中始終發(fā)揮效能。建設(shè)完善的中外合作辦學(xué)市場準(zhǔn)入制度，離不開對境外優(yōu)質(zhì)資源引進(jìn)、消化、吸收、融合、創(chuàng)新的艱苦過程。通過優(yōu)化準(zhǔn)入、加強(qiáng)監(jiān)管等制度設(shè)計(jì)，將境外優(yōu)質(zhì)教育資源為我所用，反哺中國學(xué)校自身能力建設(shè)，輻射中國教育，提升辦學(xué)與科研水平，才是立足中國大地舉辦中外合作辦學(xué)的初衷。

【注 釋】

[1] 如：《中外合作辦學(xué)條例》第二十二條第二款規(guī)定中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會組成人員名單應(yīng)當(dāng)報(bào)審批機(jī)關(guān)備案.

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【作者簡介】

王婧瑤（1983—）女，北京人，清華大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法、教育法、教育服務(wù)貿(mào)易法律制度研究.