從歷史與本土法律文化視角考察古代行政法之有無(wú)

宋禹蒙

自20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)古代有無(wú)行政法備受學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議。很多學(xué)者認(rèn)為中國(guó)古代不存在行政法，因?yàn)楣糯姓?quán)不屬于獨(dú)立公權(quán)，古代具有的行政性法律只是一種規(guī)定或制度，而部分學(xué)者認(rèn)為中國(guó)古代存在行政法，是在清末民初時(shí)期行政法學(xué)的法學(xué)屬性確立之后產(chǎn)生的。探究古代行政法存在與否的問題，實(shí)質(zhì)上是對(duì)中國(guó)行政法起源的追溯，因?yàn)槿魏窝芯慷茧x不開歷史現(xiàn)象，只有從歷史的角度考察問題的產(chǎn)生和發(fā)展，才能認(rèn)識(shí)事物的本質(zhì)。因此，不僅要立足本土法律文化視角來探究中國(guó)古代行政法是否存在，還要追溯其產(chǎn)生的源頭，了解其基本概念與歷史發(fā)展過程，同時(shí)結(jié)合古代法律實(shí)踐，才能明確中國(guó)古代行政法是否存在。

一、學(xué)界關(guān)于“中國(guó)古代有無(wú)行政法”的三種觀點(diǎn)

(一)肯定論

肯定論者認(rèn)為我國(guó)古代存在行政法，并在行政法的基礎(chǔ)定義上提出了對(duì)行政法的廣義理解：行政法是關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍、組織體系及活動(dòng)準(zhǔn)則的各項(xiàng)法律規(guī)定[1]?？隙ㄕ撜哒J(rèn)為，古代為了規(guī)范行政行為監(jiān)督、調(diào)整行政管理活動(dòng)、明確行政管理制度，都必須以制定專門的法律規(guī)定為前提，主張從調(diào)整行政管理活動(dòng)的法規(guī)形式特點(diǎn)視角來進(jìn)行研究。

一方面，肯定論者認(rèn)為，行政法與行政權(quán)密不可分，兩者相伴而生、相互依存。梁?jiǎn)⒊J(rèn)為“其最浩博之行政法，惟我現(xiàn)行之《大清會(huì)典》”，張晉藩認(rèn)為“中國(guó)古代的行政法，無(wú)論規(guī)范的詳密，特點(diǎn)的鮮明，涉獵的廣泛，法典化的程度，均為世界法制歷史所少見”。這些觀點(diǎn)均提出古代有行政法。在我國(guó)古代，私有制的產(chǎn)生使得各階級(jí)矛盾激化，在很長(zhǎng)一段時(shí)間中，階級(jí)矛盾不斷分化、調(diào)和，國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生，國(guó)家權(quán)力行使機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行管理和調(diào)整，這就是最初的行政。在早期的行政管理工作中，社會(huì)成員也要對(duì)國(guó)家行政權(quán)力的執(zhí)行起引導(dǎo)和監(jiān)督作用，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)成員之間相互監(jiān)督、相互制約，形成一套國(guó)家行政體系，而行政體系中必須制定相應(yīng)的法規(guī)來規(guī)范權(quán)力的行使，這些法規(guī)就是指行政法。

另一方面，肯定論者認(rèn)為，行政法不是資本主義社會(huì)獨(dú)有的。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是在三權(quán)分立體制之行政權(quán)獨(dú)立背景下產(chǎn)生的[2]。而肯定論者認(rèn)為，三權(quán)分立體制下雖然實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)的獨(dú)立，但并未對(duì)行政權(quán)作出更改，這種模式既適用于國(guó)家政治，也適用于行政法。此外，并非各個(gè)國(guó)家的政治體系均采用三權(quán)分立制，在社會(huì)主義國(guó)家，行政法與行政權(quán)同時(shí)存在。如果使用近現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)對(duì)古代是否存在行政法進(jìn)行評(píng)判，就會(huì)顯得過于狹窄，如上文已說明，梁?jiǎn)⒊J(rèn)為《大清法典》具有行政法的性質(zhì)，張晉藩認(rèn)為《唐六典》具有行政法的性質(zhì)[3]。

(二)中立論

持中立觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)古代只能說確實(shí)存在行政法律規(guī)范，但并不存在現(xiàn)代意義上的行政法。中立論者認(rèn)為現(xiàn)代行政法中的“行政”是在三權(quán)分立體制下確定的，嚴(yán)格來說，“行政法”產(chǎn)生于資產(chǎn)階級(jí)治理國(guó)家的過程之中，發(fā)展于憲政背景之下。因此，在古代君主專制時(shí)代下，并不存在現(xiàn)代意義上的“行政法”，古代行政法實(shí)際上只是一種管理辦法。這實(shí)際上與肯定論者的觀點(diǎn)有一定程度上的重合，可以說是一種對(duì)肯定論的保守肯定?？隙ㄕ撜哒J(rèn)為：“即使是中國(guó)古代的法學(xué)經(jīng)典《唐六典》《明會(huì)典》等，充其量也只是當(dāng)時(shí)的官府進(jìn)行的相關(guān)規(guī)定，屬于行政法規(guī)范的范疇。盡管它們?cè)趦?nèi)容上也有關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置及管理范圍等的相關(guān)規(guī)定，但與近代以控權(quán)為主的‘治官之法’相比仍存在本質(zhì)上的區(qū)別。將古代的這種‘治官之法’與行政法意義上的‘控權(quán)之法’混為一談的觀點(diǎn)是明顯不當(dāng)?shù)?。”[4]另外，陳寅恪先生也認(rèn)為我國(guó)古代的諸多行政典章并不屬于近現(xiàn)代意義上的行政法，最多只算是官職法，我國(guó)古代不存在行政法[5]。

(三)否定論

否定論者主張行政是政府機(jī)關(guān)通過行使權(quán)力來管理各項(xiàng)行政事務(wù)，在權(quán)力行使過程中便產(chǎn)生了形式意義上的行政法，該觀點(diǎn)是基于行政法產(chǎn)生的原因和價(jià)值而提出的。如張樹義認(rèn)為“現(xiàn)代意義的行政法直到民國(guó)時(shí)期才開始萌芽”，姜明安也認(rèn)為“我國(guó)不曾有過現(xiàn)代西方國(guó)家資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的行政法和行政法制度”。否定論者認(rèn)為我國(guó)古代沒有行政法的原因在于以下兩點(diǎn)：

一方面，我國(guó)古代思想解放程度較低，難以產(chǎn)生行政法。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，在幾千年的悠久歷史中，農(nóng)民始終是我國(guó)發(fā)展的主力軍，政府為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定社會(huì)秩序，因而嚴(yán)格把控農(nóng)民的思想意識(shí)形態(tài)，甚至連主流的儒家思想也宣揚(yáng)重農(nóng)抑商，嚴(yán)重限制了農(nóng)民的思想發(fā)展，使得政府機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)社會(huì)成員的監(jiān)督權(quán)受到制約，更不用說依靠法律制度來監(jiān)督或制約行政權(quán)力的行使。因此，我國(guó)古代單向的國(guó)家公權(quán)行使并不屬于行政權(quán)，不可能形成具有近現(xiàn)代意義上的行政法。

另一方面，行政法的立法原則不符合我國(guó)特殊的國(guó)家性質(zhì)。中國(guó)古代實(shí)行以君王為核心的專制集權(quán)體制，國(guó)家權(quán)力掌握在帝王手中，且地方管理并不掌握行政管理權(quán)，只能遵照君主命令行使權(quán)力。在專制集權(quán)體制下，即使出臺(tái)了幾部法律，也仍未形成一套完整的法律體系，這些法律法規(guī)只是一些政策規(guī)定，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。另外，專制集權(quán)的政治體制下，國(guó)家難以形成完善的行政體系，行政權(quán)與其他權(quán)利混合在一起共同構(gòu)成國(guó)家權(quán)力。而行政法的產(chǎn)生與憲法有著密切聯(lián)系，在封建社會(huì)中君主專制集權(quán)體制不會(huì)伴隨行政權(quán)獨(dú)立存在，我國(guó)古代不可能存在行政法。

綜合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為各觀點(diǎn)并無(wú)對(duì)錯(cuò)。對(duì)于否定論觀點(diǎn)，其主要依據(jù)是我國(guó)古代不存在近現(xiàn)代意義上的行政法，將現(xiàn)代行政法作為論證的標(biāo)準(zhǔn)。即是說，否定論者以資本主義社會(huì)為起點(diǎn)來探究行政法的起源。肯定論者則將行政法的功能作為論證標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)行政法的主體內(nèi)容和調(diào)整對(duì)象來判斷古代有無(wú)行政法，但沒有給出具體的定義，且缺乏完善的邏輯體系，從而使得其觀點(diǎn)難以被認(rèn)同。中立論雖然綜合了肯定論與否定論的觀點(diǎn)，但實(shí)質(zhì)上是通過歷史實(shí)踐來驗(yàn)證否定論的不合理性，屬于肯定論的一種。但就行政法的定義來說，學(xué)界較為認(rèn)可的觀點(diǎn)是，行政法是調(diào)整行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力過程中所產(chǎn)生社會(huì)關(guān)系的法規(guī)。結(jié)合這一定義，本文認(rèn)為中國(guó)古代行政法確實(shí)存在。

二、對(duì)中國(guó)古代有無(wú)行政法的考察

通過前文論述，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“中國(guó)古代有行政法”，但下定該結(jié)論仍面臨一些障礙。

首先，中國(guó)古代不存在獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，國(guó)家職能混同，無(wú)法明確界定哪些法律法規(guī)屬于行政范疇。古代中國(guó)社會(huì)關(guān)系沒有當(dāng)前復(fù)雜，一個(gè)部門可能身兼多種職能，當(dāng)國(guó)家事務(wù)隨社會(huì)不斷發(fā)展而增多時(shí)才會(huì)逐漸出現(xiàn)國(guó)家職能分離。古代中國(guó)的行政機(jī)構(gòu)是為國(guó)家事務(wù)的管理而設(shè)立的，同時(shí)還擁有其他職能，純粹的行政部門是任何時(shí)期任何國(guó)家都未出現(xiàn)過的。因此，非獨(dú)立性不能成為否定我國(guó)古代行政法存在的理由。

其次，我國(guó)古代實(shí)行君王專制制度，君主權(quán)力至高無(wú)上，各級(jí)官員只能遵照君主旨意行事，但君王權(quán)力也并非沒有限制。從法治角度來看，君王祭祖、立太子都必須遵循祖制禮儀，官僚機(jī)構(gòu)也是有分工與協(xié)作的，只是古代行政程序目的在于維護(hù)行政管理秩序，而現(xiàn)代行政程序目的在于維護(hù)公民權(quán)益。

再次，我國(guó)古代與行政相關(guān)的法律規(guī)定只能算作官職法，并非完全意義上的行政法。徭賦和官吏是古代國(guó)家權(quán)力的重要支撐，國(guó)家對(duì)官吏管理、機(jī)關(guān)編制管理尤為重視，因此古代行政活動(dòng)以徭賦和官吏的管理為主，這使得古代行政法律形成以官制為綱、職官制度為主的特征。中央與地方行政、科舉、監(jiān)察都離不開官吏，以官吏為綱能夠?qū)⑦@些行為組織在一起，從而維護(hù)國(guó)家行政管理秩序[6]。

上述分析對(duì)于“中國(guó)古代存在行政法”這一觀點(diǎn)有所裨益，但隨著當(dāng)前法學(xué)研究成果和科學(xué)分析方法的不斷涌現(xiàn)，否定該觀點(diǎn)的理由仍會(huì)出現(xiàn)，因此該問題仍值得進(jìn)一步探討和深研。

三、對(duì)我國(guó)古代有無(wú)行政法的再思考

眾多學(xué)者認(rèn)為，歷史為行政法提供了誕生的條件，且賦予了行政法的原理與特征。因此，要想了解行政法的發(fā)展規(guī)律、考察古代行政法是否存在，必須回歸歷史對(duì)“行政”概念的認(rèn)識(shí)，基于歷史唯物主義視角來判斷古代法律規(guī)范是否符合當(dāng)時(shí)的行政法標(biāo)準(zhǔn)，而不是以現(xiàn)代行政法的標(biāo)準(zhǔn)去審視。

關(guān)于“行政”一詞的含義，東西方國(guó)家在理解上存在較大差異。我國(guó)行政一詞最早出自《史記·周本紀(jì)》：“召公、周公二相行政，號(hào)曰共和。”這里的“行政”就是指管理國(guó)家事務(wù)。而西方學(xué)者認(rèn)為行政僅限于公共行政范圍內(nèi)。上述觀點(diǎn)體現(xiàn)了東西方國(guó)家在文化上的差異，而這種差異在法律領(lǐng)域中折射為西方國(guó)家側(cè)重于公共與私人行政活動(dòng)的區(qū)分，與我國(guó)“普天之下，莫非王土”的傳統(tǒng)文化觀念大相徑庭。因此，東西方文化上的差異也是導(dǎo)致近現(xiàn)代學(xué)者用西方標(biāo)準(zhǔn)定義我國(guó)行政法的重要原因。

在我國(guó)歷史長(zhǎng)河中，中華法系一直有著自身獨(dú)特的發(fā)展模式，但自清末民初，西方思想不斷涌入，中華法系由于受西方文化思潮的影響而逐漸發(fā)生變化，主要體現(xiàn)在國(guó)家立法與制度建設(shè)兩個(gè)層面。大多數(shù)現(xiàn)代學(xué)者都存在用西方標(biāo)準(zhǔn)來審視我國(guó)古代法律的傾向，這一現(xiàn)象在“中國(guó)古代是否存在行政法”的爭(zhēng)議上表現(xiàn)尤為突出。對(duì)比現(xiàn)代西方法律體系，中國(guó)古代法律體系截然不同，兩者存在本質(zhì)上的區(qū)別，因此使用西方法律模式來解釋中國(guó)古代法律模式本身就是不合邏輯的。與所有法律法規(guī)一樣，行政法也是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，歷史為行政法理論的發(fā)展創(chuàng)造了條件，要想正確掌握行政法的發(fā)展規(guī)律，考察中國(guó)古代行政法之有無(wú)，必須從歷史的角度出發(fā)對(duì)古代行政法進(jìn)行考察。盡管考察中難免要包含現(xiàn)代的和中西對(duì)比的視角，但對(duì)比的目的是有助于今天我們的社會(huì)主義行政法的借鑒。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)古代雖然沒有明確的行政法概念，但涉及行政法的處罰制度、判例制度、監(jiān)督體系及基本原則較為完善，形成了獨(dú)具特色的、較為成熟的行政規(guī)范體系和制度模式，無(wú)論是從歷史視角還是法律文化視角來看，我國(guó)古代行政法都是客觀存在的、較為完善的。而“我國(guó)古代有無(wú)行政法”這一問題引發(fā)眾多學(xué)者的爭(zhēng)論，其主要原因在于兩點(diǎn)：一是不同學(xué)派研究的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)不同；二是古代行政法體系與現(xiàn)代資本主義社會(huì)行政體系存在較大差異。要想正確認(rèn)識(shí)我國(guó)古代行政法體系，就必須掌握行政法的產(chǎn)生與發(fā)展規(guī)律，從歷史的角度來考察行政法的存立問題。只有這樣，才能深入理解我國(guó)法律文化，豐富法理學(xué)相關(guān)知識(shí)，開展切實(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)家性質(zhì)和文化背景的法學(xué)研究，為現(xiàn)代行政法的完善提供參考。