慶陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)扶貧模式的探索與實(shí)踐

習(xí)近平總書記指出，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。黨的十九大對(duì)堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提出明確要求，動(dòng)員全黨全國(guó)全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

產(chǎn)業(yè)扶貧是我國(guó)長(zhǎng)期扶貧開發(fā)實(shí)踐中逐步形成的專項(xiàng)扶貧開發(fā)模式之一，2001年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的中國(guó)農(nóng)村扶貧綱要（2001-2010）提出了產(chǎn)業(yè)扶貧，確定了一體兩翼的戰(zhàn)略（整村推進(jìn)、貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)和扶貧產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)）。2011年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的中國(guó)農(nóng)村扶貧綱要（2011-2020），正式把產(chǎn)業(yè)扶貧作為專項(xiàng)扶貧的一個(gè)重要方面單列，提出要培植壯大特色支柱產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)貧困戶增收，通過龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和互助資金組織，帶動(dòng)和幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)。2014年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，將特色產(chǎn)業(yè)增收工作列為扶貧開發(fā)10項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。2016年農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦等九部門聯(lián)合印發(fā)的《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》，明確提出了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的具體內(nèi)容和發(fā)展目標(biāo)。2018年下發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，是今后三年脫貧攻堅(jiān)工作的綱領(lǐng)性文件，明確了各項(xiàng)工作的時(shí)間表和路線圖，提出要加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度。省委、省政府也非常重視產(chǎn)業(yè)扶貧，2018年從到戶產(chǎn)業(yè)扶持、貧困村農(nóng)民合作社全覆蓋、龍頭企業(yè)培育壯大、貧困村果蔬保鮮庫(kù)建設(shè)、科技人員駐村扶貧、農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村“三變”改革、畜牧良種補(bǔ)貼與結(jié)構(gòu)調(diào)整、動(dòng)物疫病防控、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)及質(zhì)量安全等方面出臺(tái)了一系列支持產(chǎn)業(yè)扶貧的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，加快了我省產(chǎn)業(yè)扶貧的有效推進(jìn)。

產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)質(zhì)上是以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以特色產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、增加貧困群眾收入的一種模式。產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧開發(fā)工作從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變的重要舉措，其本質(zhì)就是為了解決“小農(nóng)戶與大市場(chǎng)”的對(duì)接問題，主要從兩個(gè)方面解決：一是從市場(chǎng)主體的改造入手，通過發(fā)展和培育農(nóng)民專業(yè)合作社，建辦引進(jìn)龍頭企業(yè)等方式，提升農(nóng)民組織化程度，提升市場(chǎng)議價(jià)能力。二是從市場(chǎng)交易人手，通過構(gòu)建利益分擔(dān)機(jī)制，完善市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，降低農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。目前，政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，針對(duì)貧困戶主要采取了三種做法。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)：重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。這種方式主要是通過貸款貼息財(cái)政補(bǔ)助和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式支持龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社發(fā)展，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而助力貧困人口脫貧。在這種模式下，如果不注重利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的構(gòu)建，貧困戶受自身能力的限制，很難參與到產(chǎn)業(yè)鏈中去，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧變成產(chǎn)業(yè)發(fā)展，扶貧功能被弱化。

2.獎(jiǎng)補(bǔ)資金到戶發(fā)展：直接利用扶貧資金以獎(jiǎng)代補(bǔ)支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。一般是按照貧困戶的特色農(nóng)產(chǎn)品種植面積或畜產(chǎn)品養(yǎng)殖數(shù)量給予財(cái)政補(bǔ)助，或者直接購(gòu)買種苗等發(fā)放給農(nóng)戶，目的是增加農(nóng)戶的生產(chǎn)性收入。這種做法，所體現(xiàn)的正是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的思路，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶的增收及貧困戶的發(fā)展能力很好地銜接起來(lái)。在這種模式下，要求貧困戶具備基本的勞動(dòng)能力與勞動(dòng)技能，否則無(wú)法實(shí)施有效幫扶，同時(shí)如果不能實(shí)現(xiàn)龍頭企業(yè)和合作社的有效帶動(dòng)和聯(lián)結(jié)，小農(nóng)模式難以應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

3.資產(chǎn)收益扶貧：利用產(chǎn)業(yè)扶貧資金折股量化入股企業(yè)或合作社，通過收益返還提高貧困戶的收入水平。這種做法簡(jiǎn)單易行、短期效益明顯，可將資金集中起來(lái)支持龍頭企業(yè)發(fā)展，同時(shí)可以在短時(shí)間內(nèi)使貧困戶的名義收入得到較大提高。但由于不注重貧困戶的產(chǎn)業(yè)參與性，只注重貧困戶的資金收益性，貧困戶就相當(dāng)于獲得了一筆穩(wěn)定的救濟(jì)性收入，這樣就偏離了通過支持貧困人口參與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提升貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力的初衷，而且隱含了一定的資金風(fēng)險(xiǎn)。

一、慶陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)扶貧的主要模式

自2013年起，慶陽(yáng)市就把金融扶貧作為扶貧攻堅(jiān)的主要抓手，積極探索如何將金融資源、金融手段注入產(chǎn)業(yè)扶貧的全過程，創(chuàng)新金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的有效方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策、扶貧政策、財(cái)政資金、信貸資金的無(wú)縫對(duì)接，取得了一定成效。推進(jìn)過程中，主要形成了以下三種模式。

（一）國(guó)開行金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧模式。2013年3月，慶陽(yáng)市與國(guó)家開發(fā)銀行甘肅省分行合作，在寧縣、鎮(zhèn)原、華池3個(gè)縣開展金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧試點(diǎn)工作，探索破解農(nóng)民特別是貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金短缺難題的途徑，進(jìn)一步提高財(cái)政扶貧資金使用效率，創(chuàng)新財(cái)政資金與金融資金融合支持農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的機(jī)制，加快貧困戶脫貧致富的進(jìn)程。探索形成了以“一體系”（資金借貸體系）和“四保障”（保障組織管理、制度建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)督服務(wù)）為支撐的金融持產(chǎn)業(yè)扶貧的資金到戶模式。依托這一模式，國(guó)開行為4個(gè)縣區(qū)152個(gè)村4910戶農(nóng)戶投放貸款1.1億元，戶均2.24萬(wàn)元。

優(yōu)勢(shì)：①降低了貸款門檻，實(shí)現(xiàn)了扶貧資金到戶，解決了部分貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺資金的難題。②創(chuàng)新了貧困戶貸款的新機(jī)制，破解了農(nóng)戶貸款的擔(dān)保問題，農(nóng)民貸款時(shí)只需找到互保戶即可，不需提供抵質(zhì)押物，真正使困難農(nóng)戶“貸得上”。③擴(kuò)大了扶貧資金規(guī)模和扶持范圍，解決了財(cái)政扶貧資金量少、覆蓋面較小的問題，起到了“四兩撥千斤”的作用。

劣勢(shì)：①單筆貸款額度小，期限較短，利息較高，難以滿足部分群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需求。②由于資金到戶，貸款的用途難以控制，且投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的又很少，無(wú)法從根本上解決脫貧問題。③由于互保模式下需要農(nóng)戶共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較大，如果遇到較大的自然災(zāi)害，投入得不到產(chǎn)出，就像企業(yè)的互保模式一樣，一家資金鏈斷裂，就會(huì)有連續(xù)的幾家資金斷裂，形成多米諾骨牌效應(yīng)。

（二）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資金合作社模式。2015年，慶陽(yáng)市立足激活農(nóng)村資金活力，拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展資金保障新路子，探索創(chuàng)新了金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式。在全市1261個(gè)行政村建立“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金合作社”，蘭州銀行慶陽(yáng)分行給予每個(gè)社100-200萬(wàn)元“金橋工程”信貸額度，地方財(cái)政為合作社社員貸款提供1.5億元政府擔(dān)保，額度15億元，采取“政府+銀行+合作社+農(nóng)戶”的模式，將扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與金融精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，為農(nóng)戶和新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供資金保障。截至2017年末，累計(jì)為14.4萬(wàn)農(nóng)戶發(fā)放各類貸款48.22億元。

相比國(guó)開行的模式，其優(yōu)勢(shì)有：①資金供給方增加。通過“銀行扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)貸款+財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助+社員入股資金（公司、農(nóng)戶、個(gè)體工商戶）+社會(huì)捐助+資金使用占用費(fèi)結(jié)余”，聚合了銀行、財(cái)政、農(nóng)戶、社會(huì)四方面的資金，體量和規(guī)模更大，能夠較好解決資金短缺難題。②抵押物得到拓展，貸（借）款人可以用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)等向本村合作社提供擔(dān)保，或由擔(dān)保人（可單戶擔(dān)保也可聯(lián)保）擔(dān)保，在抵押物上實(shí)現(xiàn)了新突破。但由于農(nóng)村改革的推進(jìn)較慢，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押未得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。③貸款時(shí)間得到延長(zhǎng)。鑒于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益較低、回報(bào)周期較長(zhǎng)的實(shí)際，貸款使用周期最長(zhǎng)定為三年，有效緩解了農(nóng)戶發(fā)展過程中貸款短期難以還款的問題。④金融風(fēng)險(xiǎn)得到防范，設(shè)立農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金，主要用于擔(dān)保金不能覆蓋不良貸款擔(dān)保額度時(shí)補(bǔ)償不良貸款，確保了銀行信貸資金安全。

劣勢(shì)：這種模式應(yīng)該主要有兩種方式，一是“戶貸戶用”創(chuàng)業(yè)發(fā)展脫貧模式;另一種就是“扶貧小額貸款+固定收益”“戶貸企用”脫貧模式，這種模式不利于增強(qiáng)貧困戶自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，也容易將企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給貧困戶。

（三）肉羊“331+”產(chǎn)業(yè)扶貧模式。第一個(gè)“3”即創(chuàng)新農(nóng)業(yè)組織形式與經(jīng)營(yíng)機(jī)制，組建“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”的三方產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體。第二個(gè)“3”即創(chuàng)新資源配置和經(jīng)營(yíng)方式，推進(jìn)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革。“1”即創(chuàng)新扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，建立統(tǒng)一科學(xué)的品牌化質(zhì)量管理體系?！?”即“+黨建”“+村集體經(jīng)濟(jì)”的基礎(chǔ)上，“+金融”“+保險(xiǎn)”等。

相比產(chǎn)業(yè)資金合作社模式的優(yōu)勢(shì)：①實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，由中盛農(nóng)牧公司這樣的全產(chǎn)業(yè)鏈公司去做，可以最大幅度地帶動(dòng)貧困戶種草、養(yǎng)羊、就業(yè)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。②打造了產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體。小規(guī)模特色種植和養(yǎng)殖的問題在于，單一農(nóng)戶很少能與產(chǎn)業(yè)鏈的上下游進(jìn)行事先議價(jià)和簽約，而只能依據(jù)事后的價(jià)格信號(hào)來(lái)做決策，這就難以避免傳統(tǒng)種植和養(yǎng)殖業(yè)中常見的蛛網(wǎng)式價(jià)格波動(dòng)（每次短缺造成價(jià)格上漲都會(huì)刺激農(nóng)戶大量增產(chǎn)，導(dǎo)致下一年的過剩和跌價(jià)，于是農(nóng)戶又減產(chǎn)并導(dǎo)致第三年的短缺和漲價(jià)），“谷賤傷農(nóng)”的死循環(huán)周而復(fù)始。推行“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”三方合作，構(gòu)建契約化的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，有效發(fā)揮企業(yè)、合作社、農(nóng)戶三方的“對(duì)比優(yōu)勢(shì)”，以龍頭企業(yè)帶動(dòng)引領(lǐng)，合作社組織經(jīng)營(yíng)、貧困戶廣泛參與，推動(dòng)三方在物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本等方面的有效對(duì)接、聚集融合、協(xié)同互補(bǔ)、效益疊加，可以實(shí)現(xiàn)“帶動(dòng)”農(nóng)民而不是“代替”農(nóng)民、“融入”農(nóng)民而不是“擠出”農(nóng)民。③激活了農(nóng)村各種資源要素，采取土地“活化”入股、扶貧資金“量化”入股、貧困戶“貸款”入股的方式，配置這些資源到經(jīng)濟(jì)效益顯著、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)和帶動(dòng)能力的新型經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各類資源資產(chǎn)的市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)體、股權(quán)聯(lián)心，讓貧困戶分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利。④降低了金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)，通過以農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體為核心的信貸制度設(shè)計(jì)，以產(chǎn)業(yè)鏈的角度進(jìn)行資金配置，有利于提高信貸資金的效益，有利于降低金融扶貧資金的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

劣勢(shì)：這種模式運(yùn)營(yíng)良好的前提和基礎(chǔ)是要有產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)來(lái)引領(lǐng)，但慶陽(yáng)市這種全產(chǎn)業(yè)鏈或者占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈頂層的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化企業(yè)很少，因此影響其推廣的范圍和成效。

二、慶陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的困難

從財(cái)政收入看：慶陽(yáng)市作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小，普遍沒有像樣的工業(yè)支撐，8縣區(qū)財(cái)政自給率低，財(cái)政收支矛盾異常突出，債務(wù)包袱十分沉重，繁重的脫貧任務(wù)與有限的縣區(qū)財(cái)力矛盾十分突出。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展看：慶陽(yáng)屬于典型的旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)總體上仍是靠天吃飯的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。而精準(zhǔn)脫貧的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍以農(nóng)業(yè)為主，主要是肉羊、蘋果、苗林、蔬菜四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，很容易受到自然災(zāi)害、市場(chǎng)價(jià)格等因素影響，并成為制約銀行發(fā)放扶貧貸款的重要因素。目前僅在肉羊和蘋果產(chǎn)業(yè)各有1家領(lǐng)頭的大型企業(yè)，其中僅有中盛農(nóng)牧是一家全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)。特色農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)附加值不高，產(chǎn)品議價(jià)能力較低的問題直接影響到產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，進(jìn)而影響到貧困戶的持續(xù)增收。

從信用環(huán)境看：隨著金融扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧的推進(jìn)，大多數(shù)的貧困戶得到了金融機(jī)構(gòu)的信貸支持，但由于信用體系建設(shè)滯后，部分貧困戶缺乏誠(chéng)信意識(shí)和還貸意識(shí)，有的甚至將金融扶貧信貸資金看作政府的救助款，有一戶賴賬，就有其他農(nóng)戶跟風(fēng)現(xiàn)象，加之由于懲罰機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的空缺，這樣就形成了貧困戶借錢不還貸，銀行有錢不愿貸的死結(jié)。從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，造成這種現(xiàn)象，是基于貧困戶在資金、信息、能力、機(jī)會(huì)上的匱乏，思維長(zhǎng)期處于“稀缺心態(tài)”，視野上處于“管窺狀態(tài)”，行動(dòng)上出現(xiàn)“短視行為”，只專注于解決當(dāng)前的“缺錢難題”，貸款不考慮償還能力，從而貸款還款之日無(wú)錢可還。

從風(fēng)險(xiǎn)防范看：由于注重信貸扶貧，而忽略了保險(xiǎn)扶貧，保險(xiǎn)對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧跟進(jìn)不足，產(chǎn)業(yè)抵御市場(chǎng)、自然風(fēng)險(xiǎn)能力弱，導(dǎo)致投入的扶貧資金風(fēng)險(xiǎn)較大。

三、推進(jìn)慶陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)扶貧的思考

“331+”模式是慶陽(yáng)市在產(chǎn)業(yè)扶貧上的一次創(chuàng)新，這一模式抓住了破解產(chǎn)業(yè)扶貧難題的關(guān)鍵點(diǎn)，整合了各方優(yōu)勢(shì)，聚合了多方資源，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、貧困戶的三方共贏。在推進(jìn)中，要著重把握好以下五個(gè)方面。

（一）把握好市場(chǎng)與政府的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)質(zhì)上是以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以特色產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、增加貧困群眾收入的一種模式。具體有政府主導(dǎo)和企業(yè)主導(dǎo)的兩種方式。政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧，通過產(chǎn)業(yè)扶貧資金扶持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)脫貧。企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧，通過資本投入，聚合土地資金勞動(dòng)力，大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成“公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。從行為組織學(xué)角度分析，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性，持續(xù)三至五年才能形成產(chǎn)業(yè)，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈需要的時(shí)間更長(zhǎng)（比如我市的蘋果產(chǎn)業(yè)，發(fā)展了很多年，產(chǎn)加銷一體化的產(chǎn)業(yè)鏈還未真正形成），在推進(jìn)過程中，政府基于脫貧壓力和政績(jī)的考慮，往往會(huì)選擇容易出政績(jī)、盡快實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)扶貧的持續(xù)性不強(qiáng)，往往達(dá)不到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)扶貧的目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，一個(gè)地區(qū)產(chǎn)品的生產(chǎn)不僅依賴于資源的占有程度，而且決定于與產(chǎn)品生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)要素的組織程度，生產(chǎn)要素的組織水平?jīng)Q定產(chǎn)業(yè)開發(fā)程度，產(chǎn)業(yè)開發(fā)程度越深，產(chǎn)品的品種會(huì)越多，質(zhì)量會(huì)越高，市場(chǎng)的邊界和需求會(huì)越大，競(jìng)爭(zhēng)能力就會(huì)越強(qiáng)。而生產(chǎn)要素的組織水平和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的開發(fā)，更多的還是要靠企業(yè)，而不是靠政府。從資源配置的角度分析，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧目的是為了貧困戶的脫貧，因此關(guān)注點(diǎn)著重點(diǎn)是貧困戶，一系列的產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金到戶，由于貧困戶行動(dòng)上的“短視行為”，只專注于解決當(dāng)前的“缺錢難題”，導(dǎo)致資金用途的難以監(jiān)管（這幾年的精準(zhǔn)扶貧貸款就是例證），難以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)的產(chǎn)業(yè)脫貧。由龍頭企業(yè)帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)扶貧則更多的是一種市場(chǎng)行為，企業(yè)通過流轉(zhuǎn)土地，貧困戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓換取租金收入;通過“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的帶動(dòng)模式，一方面經(jīng)過龍頭企業(yè)的培訓(xùn)，貧困戶的生產(chǎn)技能可以得到有效提升，隨著經(jīng)驗(yàn)和資本的積累，最后貧困戶可以實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展獲得產(chǎn)業(yè)收入;另一方面也可以通過交換自己的勞動(dòng)力來(lái)獲取工資收入。

因此，政府作為產(chǎn)業(yè)扶貧的主導(dǎo)者和資金的供給者，要把“市場(chǎng)”交給市場(chǎng)，通過資金政策措施搭建一個(gè)脫貧攻堅(jiān)的合作平臺(tái)，推動(dòng)各類主體有序有效有力地參與產(chǎn)業(yè)扶貧。首先，要把政策落實(shí)好。對(duì)于企業(yè)和合作社要及時(shí)兌現(xiàn)各項(xiàng)扶持政策和各類獎(jiǎng)補(bǔ)資金，幫助爭(zhēng)取特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款，支持做大做強(qiáng)，不斷提升帶貧能力。同時(shí)，也要制定相應(yīng)的監(jiān)管措施，對(duì)騙取產(chǎn)業(yè)扶貧資金的企業(yè)、合作社和貧困戶要收回獎(jiǎng)補(bǔ)資金，堅(jiān)決消除產(chǎn)業(yè)扶貧的“投機(jī)”行為。其次，要把優(yōu)勢(shì)資源宣傳好，通過各種方式加大慶陽(yáng)特色農(nóng)產(chǎn)品和旅游資源的推介宣傳，使貧困地區(qū)所擁有的資源讓市場(chǎng)知曉，吸引更多的市場(chǎng)主體充分參與資源開發(fā)。第三，要把交易平臺(tái)搭建好。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，是解決確權(quán)的農(nóng)村資產(chǎn)“有價(jià)可依”、提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率的關(guān)鍵之舉。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推動(dòng)各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)賦權(quán)活權(quán)工作，建立專業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)作的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)鑒證、產(chǎn)權(quán)抵押貸款鑒證、農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估、擔(dān)保、法律咨詢等“一條龍”服務(wù)，確保農(nóng)村資產(chǎn)可流通、可抵押，激活更多的農(nóng)村農(nóng)業(yè)資產(chǎn)。第四，要把配套設(shè)施建設(shè)好。重點(diǎn)加快貧困鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路、資源路、旅游路建設(shè)，加大農(nóng)村勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)，全力做好相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)人員的配備工作，確保產(chǎn)業(yè)扶貧的持續(xù)推進(jìn)。第五，要把聯(lián)建機(jī)制構(gòu)建好。鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶和貧困戶以土地、勞務(wù)、資金等入股合作社，合作社集中資源入股企業(yè)，支持企業(yè)以資金、技術(shù)、品牌等入股專業(yè)合作社，推廣“保底價(jià)訂單收購(gòu)”“土地入股保底分紅”“產(chǎn)業(yè)到戶資金入股保底分紅”“村集體和財(cái)政投入項(xiàng)目折股量化分紅”“貧困戶到企業(yè)合作社務(wù)工”“貧困戶生產(chǎn)資料托管”等模式，實(shí)現(xiàn)貧困戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，平緩貧困戶“單打獨(dú)斗”的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）把握好產(chǎn)業(yè)扶貧推進(jìn)的力度。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、東部和西部發(fā)展的不平衡，造就了年輕人在城市打工獲取經(jīng)濟(jì)收入，孩子教育、老人贍養(yǎng)則靠農(nóng)村完成的這種不合理的形態(tài)。特別是在貧困地區(qū)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普遍是五六十歲以上的農(nóng)民，他們相對(duì)來(lái)說文化水平較低、缺乏市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)不愿接受。對(duì)他們來(lái)說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)首先是一種維持正常生計(jì)的手段，也就意味著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)仍然承擔(dān)著重要的社會(huì)保障功能。比如我們對(duì)鎮(zhèn)原縣郭原村的入戶調(diào)查，就充分說明了這一情況。郭原村的青壯年勞動(dòng)力大多外出務(wù)工，在家務(wù)農(nóng)的80%都是老弱病殘，平均年齡都在55歲以上，僅滿足于種小麥、玉米等傳統(tǒng)農(nóng)作物，解決溫飽、維持生活。因此，我們?cè)谕七M(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的同時(shí)，不能采用一刀切、行政命令等方式，要尊重群眾意愿，采取典型引路的方式搞好產(chǎn)業(yè)扶貧，盡可能先通過土地入股、勞力入股的方式，逐步推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。同時(shí)，要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)攬，制定和出臺(tái)新的吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的利好政策，吸引要素資源向農(nóng)村集聚，吸引適量外出青壯年勞動(dòng)力向鄉(xiāng)村回流，參與“三變”改革，投身產(chǎn)業(yè)培育，為促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)增添新動(dòng)能。

（三）把握好精準(zhǔn)扶貧貸款資金的投放。在小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的對(duì)接沒有得到有效解決的情況下，貧困戶利用政府提供的產(chǎn)業(yè)扶貧資金和小額信貸資金用以發(fā)展家庭產(chǎn)業(yè)仍然面臨各類風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、疫情風(fēng)險(xiǎn)使這部分力圖通過家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧的貧困戶往往難以脫貧、貸款難以歸還。根據(jù)我們對(duì)鎮(zhèn)原縣郭原村的入戶調(diào)查，2015、2016年發(fā)放的精準(zhǔn)扶貧貸款，僅37%的貧困戶用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大多貧困戶將貸款用于建房、還款、看病、上學(xué)、婚喪嫁娶等方面，而且大多數(shù)覺得自己沒有能力還款。過去大水漫灌、不落一戶式的精準(zhǔn)扶貧貸款投放，其實(shí)是對(duì)扶貧資源的一種“錯(cuò)配”，沒有真正達(dá)到產(chǎn)業(yè)扶貧的目的。產(chǎn)業(yè)扶貧的本質(zhì)是能力扶貧，即通過支持貧困人口參與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提升貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力。因此，在產(chǎn)業(yè)扶貧推進(jìn)過程中，對(duì)于到戶的精準(zhǔn)扶貧貸款，應(yīng)該瞄準(zhǔn)的是有勞動(dòng)能力，而且最好的是由龍頭企業(yè)帶動(dòng)和合作社聯(lián)結(jié)的貧困戶，這樣才能保證精準(zhǔn)扶貧貸款資金的安全以及效益的發(fā)揮。對(duì)于沒有勞動(dòng)力、兜底脫貧的貧困戶，采用折股量化入股分紅這一模式與對(duì)貧困農(nóng)戶直接進(jìn)行的現(xiàn)金補(bǔ)貼無(wú)異，它完全沒有建立起貧困戶與企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及市場(chǎng)間的聯(lián)系，無(wú)助于貧困群眾可持續(xù)發(fā)展能力的提高，無(wú)法體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的初衷。對(duì)于產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，應(yīng)該是建檔立卡戶戶與戶之間應(yīng)該一樣，未脫貧戶戶與戶之間應(yīng)該一樣，減少不公平感，避免引發(fā)新的農(nóng)村社會(huì)矛盾。

（四）把握好扶貧產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，明確提出將產(chǎn)業(yè)扶貧納入貧困縣扶貧成效考核和黨政一把手離任審計(jì)，引導(dǎo)各地發(fā)展長(zhǎng)期穩(wěn)定的脫貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。這充分說明了國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧持續(xù)性和穩(wěn)定性的更加注重。產(chǎn)業(yè)鏈條是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，完善的產(chǎn)業(yè)鏈條可以降低企業(yè)成本，提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效，同時(shí)也能夠帶動(dòng)社會(huì)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，從而提高扶貧資金的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。當(dāng)前，我們正在推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)扶貧，采用的是“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”的帶貧機(jī)制，大多數(shù)是財(cái)政資金折股量化入股，再加上政府貼息扶貧貸款入股，政府設(shè)定相應(yīng)的分紅利率，確保扶貧資金的有效增值和貧困戶的收入增加。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的前提是，企業(yè)或者合作社可以取得高于或者等于分紅率這樣的凈利潤(rùn)率，如果企業(yè)無(wú)法達(dá)到，那就需要政府在政策或者資金上以補(bǔ)貼的形式激勵(lì)企業(yè)去帶貧。三年之后，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成，貸款到期，政府投入資金減少或者收回，如果產(chǎn)業(yè)沒有培育起來(lái)，農(nóng)民生產(chǎn)技能沒有得到提升，那么產(chǎn)業(yè)扶貧的持續(xù)性和穩(wěn)定性就沒有保障。因此，要樹立發(fā)展長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧產(chǎn)業(yè)、打造完整產(chǎn)業(yè)鏈的理念，不能局限于生產(chǎn)端，而應(yīng)致力于做強(qiáng)做大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)加工銷售縱向一體化。要圍繞肉羊、蘋果、瓜菜產(chǎn)業(yè)，充分運(yùn)用產(chǎn)業(yè)扶貧資金培育和發(fā)展一批上連農(nóng)戶下連市場(chǎng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，培育招引一批全產(chǎn)業(yè)鏈或者占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈頂層的龍頭企業(yè)，采取“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”的方式最大限度地發(fā)揮龍頭企業(yè)的輻射帶動(dòng)作用，把貧困群眾拉到生產(chǎn)中來(lái)，通過企業(yè)對(duì)貧困戶生產(chǎn)技能的培訓(xùn)掌握生產(chǎn)技能實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，帶動(dòng)廣大貧困戶摘貧帽、奔小康。

（五）把握好產(chǎn)業(yè)扶貧的風(fēng)險(xiǎn)防范。要加強(qiáng)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范，通過保費(fèi)補(bǔ)貼、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金等方式引導(dǎo)保險(xiǎn)公司嵌入產(chǎn)業(yè)扶貧，支持保險(xiǎn)公司在肉羊、生豬、肉牛養(yǎng)殖和蘋果、蔬菜產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域開發(fā)自然災(zāi)害、疫情風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)產(chǎn)品，確保貧困戶主要產(chǎn)業(yè)應(yīng)保盡保，有效分擔(dān)產(chǎn)業(yè)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。要加強(qiáng)扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)防范，探索開發(fā)“信貸+保險(xiǎn)”金融服務(wù)新產(chǎn)品，開展扶貧小額貸款保證保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，防止出現(xiàn)因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧沖擊扶貧貸款安全性;要建立農(nóng)村信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化正向激勵(lì)，對(duì)信用良好的貧困戶，通過獎(jiǎng)勵(lì)和貸款優(yōu)惠，以榜樣效應(yīng)帶動(dòng)貧困戶樹立契約意識(shí)和信用意識(shí)。要加強(qiáng)疫病風(fēng)險(xiǎn)防范，指導(dǎo)貧困戶做好畜禽防疫工作，認(rèn)真落實(shí)調(diào)入動(dòng)物落地監(jiān)管規(guī)范，推行分片包干、集中免疫、整村推進(jìn)強(qiáng)制動(dòng)物免疫模式，切實(shí)做好畜禽防疫防控，切實(shí)防范疫病和養(yǎng)殖技術(shù)服務(wù)不到位帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。要加強(qiáng)銷售風(fēng)險(xiǎn)防范，面對(duì)不確定的市場(chǎng)外部風(fēng)險(xiǎn)，保底收購(gòu)價(jià)的訂單農(nóng)業(yè)模式在企業(yè)履約的情況下把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)，如果市場(chǎng)價(jià)長(zhǎng)期大幅低于收購(gòu)價(jià)的時(shí)候，要么政府補(bǔ)貼企業(yè)，要么企業(yè)不再履約。因此，要加強(qiáng)產(chǎn)銷對(duì)接，強(qiáng)化品牌建設(shè)，在淘寶、京東等網(wǎng)站打造知名店鋪，加快果蔬保鮮庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品錯(cuò)峰交易，多渠道銷售，確保農(nóng)民持續(xù)增收。

（作者單位：慶陽(yáng)市政府研究室）