東北山區(qū)小城市發(fā)展策略

劉文 沈祖光

摘 要：通化縣地處東北多山地區(qū)，是我國(guó)重要的醫(yī)藥生產(chǎn)基地，近年來(lái)面臨著建設(shè)用地存量不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、城區(qū)自身定位模糊等多方面的問(wèn)題。為了合理開(kāi)發(fā)和利用通化山地資源及其優(yōu)勢(shì)，并探尋山地資源合理利用的途徑和模式，運(yùn)用定性與定量相結(jié)合的方法以及模糊評(píng)判分析法，提出以區(qū)域視角破解發(fā)展困境，保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境，塑造城市山水特色的總體策略。

關(guān)鍵詞：小城市；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；生態(tài)保護(hù)；山水特色

一、引言

山地城市與平原城市相比，其最大的不同就是城市的拓展取決于哪里地勢(shì)比較平坦，能夠以比較低廉的成本進(jìn)行建設(shè)。山地河谷帶狀城市的可建設(shè)用地往往都集中在河流沖積出來(lái)的平原地區(qū)上，這種平原地區(qū)一般在河流和山脈相夾的區(qū)域范圍內(nèi)。

通化縣即為典型的山地河谷帶狀城市。其位于長(zhǎng)白山南麓，自然特征可概括為“八山半水分半田”，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)取得較快的發(fā)展，已形成以醫(yī)藥、食品加工等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系?？h域包圍著通化市區(qū)，縣城駐地快大茂鎮(zhèn)緊臨市區(qū)，是國(guó)家級(jí)園林縣城和全國(guó)文明縣城。

二、深入展開(kāi)現(xiàn)狀研究，明確項(xiàng)目重點(diǎn)與難點(diǎn)

（一）城市發(fā)展如何定位

通化縣城區(qū)緊鄰?fù)ɑ袇^(qū)，距通化市屬藍(lán)島工業(yè)區(qū)更是僅有一河之隔，經(jīng)多年發(fā)展，市區(qū)的建設(shè)用地存量幾近枯竭，市縣一體化發(fā)展迫在眉睫，一體化發(fā)展的趨勢(shì)要求通化縣城區(qū)承擔(dān)更大的區(qū)域職能，分擔(dān)通化市區(qū)的空間壓力。

（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)間的矛盾如何協(xié)調(diào)

通化位于長(zhǎng)白山區(qū)，具有良好的自然山水條件，生態(tài)環(huán)境良好，縣域內(nèi)森林覆蓋率近80%。良好的生態(tài)環(huán)境固然為通化縣提供了得天獨(dú)厚的發(fā)展條件，但也在客觀上造成了建設(shè)用地存量不足、產(chǎn)業(yè)部類(lèi)選擇受限等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）邊遠(yuǎn)多山地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何推動(dòng)

由于山地自然地形的限制，通化適宜的建設(shè)用地較少。通化縣城區(qū)、周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及通化市區(qū)雖然已經(jīng)初步形成了城鎮(zhèn)密集發(fā)展的態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)分工、一體化發(fā)展的局面正在逐漸形成，但同時(shí)也存在著城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢且非均衡發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小等問(wèn)題。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何升級(jí)

醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)已初步形成產(chǎn)業(yè)集群，是未來(lái)通化縣發(fā)展的一大優(yōu)勢(shì)，但由于在資源稟賦以及政策引導(dǎo)等方面存在不足，周邊區(qū)域在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上呈現(xiàn)一定同質(zhì)化態(tài)勢(shì)。未來(lái)如何從中突圍，形成更具競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)體系是需要面對(duì)的另一問(wèn)題。

（五）城市特色如何體現(xiàn)

通化城區(qū)所在地，環(huán)境優(yōu)美，周邊有山地丘陵圍繞，蝲蛄河自城區(qū)南側(cè)穿過(guò)，空間布局和城市特色是歷版規(guī)劃重點(diǎn)研究的核心問(wèn)題，但近年來(lái)隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，用地呈現(xiàn)一定無(wú)序擴(kuò)張的勢(shì)頭。如何實(shí)現(xiàn)用地的集約利用，如何體現(xiàn)背山面水的自然特色，是在進(jìn)行城區(qū)規(guī)劃時(shí)需重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

三、針對(duì)性提出規(guī)劃策略，體現(xiàn)地區(qū)特色與技術(shù)創(chuàng)新

（一）以區(qū)域視角破解發(fā)展困境，明確城市定位

通化縣城區(qū)受行政劃分的限制和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為破解城市發(fā)展困境的根本出路。

從通化市層面分析，通化縣縣域包圍通化市區(qū)，縣城駐地緊鄰市區(qū)。這一方面成就了通化縣有別于通化市域其他縣市的區(qū)位絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但另一方面，在客觀上也決定了通化縣處于被動(dòng)接受市區(qū)外溢的現(xiàn)實(shí)。通化縣必須利用這一優(yōu)勢(shì)，吸收來(lái)自不同區(qū)域的輻射與帶動(dòng)，突出自身特色，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。

培育內(nèi)部增長(zhǎng)極。提高“中心性”和“輻射力”是首要任務(wù)，因此依托現(xiàn)有城區(qū)的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的同時(shí)，建立多元化、多層次的產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)“科研—生產(chǎn)—貿(mào)易”的一體化發(fā)展，拉動(dòng)并極化城區(qū)的發(fā)展，培育區(qū)域增長(zhǎng)極是首要任務(wù)。

發(fā)揮區(qū)域交通優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)造區(qū)域支撐載體城市空間拓展方向和空間地域聯(lián)系在很大程度上取決于地域的空間可達(dá)性，而交通基礎(chǔ)設(shè)施起著主要的引導(dǎo)作用。通化縣是市區(qū)對(duì)外協(xié)調(diào)的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，承擔(dān)著市區(qū)對(duì)外實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的窗口作用，因此，區(qū)域交通體系的適度超前建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城市外圍區(qū)域協(xié)調(diào)的重要保證。

因此規(guī)劃提升城區(qū)定位為通化市都市區(qū)的次中心，以健康產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的生產(chǎn)、服務(wù)基地，山水宜居城市，并整合縣域空間結(jié)構(gòu)為“一心、一軸、兩帶”，來(lái)引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。

（二）開(kāi)展用地適宜性分析，保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境

1.分析方法與目標(biāo)

生態(tài)適宜性分析是運(yùn)用生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地學(xué)、農(nóng)學(xué)及其他相關(guān)學(xué)科的知識(shí)和方法，立足于GIS和RS技術(shù)，根據(jù)對(duì)生態(tài)景觀自身的性質(zhì)、其所處的空間位置所具有的一些服務(wù)功能（如水源涵養(yǎng)、土壤侵蝕防護(hù)等）以及該生態(tài)景觀與其它生態(tài)景觀之間的空間位置關(guān)系等方面信息的解讀，選取有代表性的指標(biāo)因子（如高程、坡度、坡向、植被、生態(tài)敏感區(qū)等）組成生態(tài)適宜性分析的指標(biāo)體系，通過(guò)對(duì)指標(biāo)數(shù)據(jù)的加權(quán)疊加分析和計(jì)算，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)。

2.用地適宜性分析

綜合地形地貌（高程、坡度、坡向）、地被植物、生態(tài)敏感區(qū)（重要水域、生態(tài)保護(hù)區(qū)）、建設(shè)用地（現(xiàn)狀、規(guī)劃）因子，采用專(zhuān)家打分法賦值權(quán)重。

應(yīng)用GIS空間疊置方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，將規(guī)劃區(qū)土地按適宜性分為四個(gè)等級(jí)，即不適宜建設(shè)區(qū)、臨界適宜建設(shè)區(qū)、基本適宜建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)。適宜建設(shè)區(qū)分布于地勢(shì)低平、植被稀疏、不涵蓋水源保護(hù)區(qū)的區(qū)域，面積為49.23公頃，占總用地的2.03%；基本適宜建設(shè)區(qū)分布于地勢(shì)平緩、植被覆蓋度較低的區(qū)域，面積為214.83公頃，占總用地的8.84%。

（三）加強(qiáng)重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)，以“觸媒”效應(yīng)推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

通化縣作為邊遠(yuǎn)多山地區(qū)的小城市，全面推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)以促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在很大的難度。規(guī)劃從現(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)模、成長(zhǎng)潛力、交通通達(dá)條件、產(chǎn)業(yè)相關(guān)性等多個(gè)角度對(duì)通化縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展條件進(jìn)行分析，對(duì)城鎮(zhèn)進(jìn)行等級(jí)劃分，將發(fā)展條件較好的城鎮(zhèn)作為重點(diǎn)城鎮(zhèn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承接由于城區(qū)的區(qū)域地位提升導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)外溢，形成區(qū)域發(fā)展“觸媒”，作為區(qū)域的次級(jí)增長(zhǎng)極，帶動(dòng)整體發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

一級(jí)城鎮(zhèn)：具備較好的成長(zhǎng)潛力和發(fā)展基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的輻射能力，能夠?qū)λ趨^(qū)域內(nèi)大部分城鎮(zhèn)點(diǎn)的發(fā)展起到直接或間接的帶動(dòng)作用。在產(chǎn)業(yè)上具備較好的綜合發(fā)展基礎(chǔ)，能夠提供或發(fā)展為比較齊備的生產(chǎn)服務(wù)體系，是區(qū)域發(fā)展的核心增長(zhǎng)極。二級(jí)城鎮(zhèn)：具備一定的發(fā)展基礎(chǔ)和較好的成長(zhǎng)潛力，能夠輻射帶動(dòng)本區(qū)域或周邊城鎮(zhèn)點(diǎn)的發(fā)展，是區(qū)域成長(zhǎng)的次一級(jí)中心。

（四）強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的特色發(fā)展，搭建平臺(tái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

1.完善產(chǎn)業(yè)鏈條

規(guī)劃在深入分析現(xiàn)狀四大支柱產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，提出建立“一強(qiáng)主導(dǎo)、兩鏈貫穿、支柱補(bǔ)充”的產(chǎn)業(yè)升級(jí)方向，實(shí)現(xiàn)一產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、二產(chǎn)優(yōu)勢(shì)化發(fā)展、三產(chǎn)特色化發(fā)展。

“一強(qiáng)主導(dǎo)”：做強(qiáng)醫(yī)藥研發(fā)、制造產(chǎn)業(yè)，將其作為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

“兩鏈貫穿”：延伸兩大產(chǎn)業(yè)鏈條，貫穿三類(lèi)產(chǎn)業(yè)。以流通渠道為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)鏈條：中草藥、綠色食品的規(guī)模種植及加工，醫(yī)藥制品及綠色食品的會(huì)展、貿(mào)易、物流。以保健旅游為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)鏈條：綠色食品農(nóng)家樂(lè)、康體理療、休閑療養(yǎng)、戶(hù)外運(yùn)動(dòng)。

“支柱補(bǔ)充”：以礦產(chǎn)加工、化工建材為補(bǔ)充，提高工藝水平。

2.產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鎮(zhèn)功能相協(xié)調(diào)

調(diào)整部分城鎮(zhèn)建成區(qū)用地結(jié)構(gòu)，減少城區(qū)工業(yè)企業(yè)用地比重，增加生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地。這是提高土地利用效益、完善城鎮(zhèn)功能、改善居民生活環(huán)境的重要措施，也是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要任務(wù)。因此，在城鎮(zhèn)建成區(qū)，要將與中心區(qū)功能不相符的、與城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展相矛盾以及不能體現(xiàn)級(jí)差地租要求的產(chǎn)業(yè)逐步外遷，騰出用地，改善城鎮(zhèn)環(huán)境和城鎮(zhèn)功能。

（五）同期開(kāi)展總體城市設(shè)計(jì)，塑造宜居城市

城區(qū)沿山谷發(fā)育，一直以來(lái)城市用地均為沿蝲蛄河軸向拓展，具有典型的帶狀城市結(jié)構(gòu)特征，各類(lèi)設(shè)施沿團(tuán)結(jié)路及長(zhǎng)征路分布。針對(duì)其獨(dú)特的自然環(huán)境特征以及發(fā)展基礎(chǔ)，為體現(xiàn)山水特色，在總體規(guī)劃的同時(shí)展開(kāi)了城市設(shè)計(jì)工作，全面把握城市形態(tài)，借助城市設(shè)計(jì)的直觀表達(dá)效果來(lái)傳達(dá)總體規(guī)劃中的關(guān)于性質(zhì)、職能、規(guī)模等較為抽象的宏觀發(fā)展概念。通過(guò)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的手段，不斷校核，來(lái)解決城市在發(fā)展建設(shè)過(guò)程中所面臨的宏觀戰(zhàn)略性問(wèn)題和微觀實(shí)施操作問(wèn)題。

四、總結(jié)與反思

（一）總體城市設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃的融合

總規(guī)具有法律效力，而總體城市設(shè)計(jì)不能作為法定層面的規(guī)劃，缺乏實(shí)施依據(jù)，因此總規(guī)可以作為總體城市設(shè)計(jì)的法定平臺(tái)，通過(guò)對(duì)具體景觀控制對(duì)象進(jìn)行城市風(fēng)貌定位和設(shè)計(jì)，確定城市特色。總規(guī)編制中加入城市設(shè)計(jì)內(nèi)容，一方面可以指導(dǎo)下層面相關(guān)地區(qū)的規(guī)劃，另一方面也可以引導(dǎo)城市空間要素的具體實(shí)施和管理。

城市設(shè)計(jì)融入總規(guī)當(dāng)中，通過(guò)強(qiáng)制性條款來(lái)控制建筑高度分區(qū)、重點(diǎn)特色空間和主要開(kāi)敞空間的定位、定量規(guī)劃和定性規(guī)定，用來(lái)確定土地用地性質(zhì)、面積以及使用原則，并對(duì)主要景觀界面的建筑風(fēng)格及色彩等需要深入研究的內(nèi)容進(jìn)行原則性的確定，同時(shí)需要下層面控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行深化。

（二）用地適宜性評(píng)價(jià)中的指標(biāo)選取

本次規(guī)劃中選取了高程、坡度、坡向、植被、生態(tài)敏感區(qū)、土地利用規(guī)劃等作為評(píng)價(jià)用地適宜性的因子，但項(xiàng)目組也深知影響適宜性的還遠(yuǎn)不止這六個(gè)因子，還有諸如土地開(kāi)發(fā)政策、市政設(shè)施水平、交通條件等很多可以引入的內(nèi)容，但基于現(xiàn)狀資料的收集難度較大，同時(shí)項(xiàng)目組還處于適宜性評(píng)價(jià)的理論體系研究階段，更多因子、更準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)工作留待以后完善。

（三）邊遠(yuǎn)地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃一般都強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模等級(jí)與職能分工，規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展研究不足；所做的“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”的研究深度對(duì)于城市重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)來(lái)說(shuō)略顯不足；同時(shí)基于中心地的等級(jí)層次結(jié)構(gòu)模式和“行政區(qū)門(mén)檻”之間也存在矛盾。規(guī)劃中雖嘗試進(jìn)行創(chuàng)新，但仍未脫離這一體系，在未來(lái)的課題研究以及項(xiàng)目中將作深入探討。

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作者簡(jiǎn)介：

劉文，天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)規(guī)劃師。研究方向：規(guī)劃設(shè)計(jì)及研究。

沈祖光，天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)規(guī)劃師。研究方向：規(guī)劃設(shè)計(jì)及研究。