改變億萬農(nóng)民命運(yùn)的“國(guó)家試驗(yàn)”

金小明　叢峰　侯大偉

9年前，成都平原上，一場(chǎng)改變600萬農(nóng)民命運(yùn)的巨大變革——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展悄然拉開序幕。

2007年6月，成都被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，“自下而上”的地方探索上升為“國(guó)家試驗(yàn)”。

9年來，這場(chǎng)仍在堅(jiān)定前行的“國(guó)家試驗(yàn)”取得了重大成果，一個(gè)同發(fā)展共繁榮的新型城鄉(xiāng)形態(tài)如山花爛漫在天府之國(guó)大地上綻放。

“自下而上”的新探索點(diǎn)燃改革星星之火

規(guī)模浩大、影響深遠(yuǎn)的成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，最初始于一種“無奈”。

本世紀(jì)初，歷史上曾經(jīng)人煙稀少卻美麗富足的“天府之國(guó)”——成都，由于人丁興旺，土地不堪重負(fù)，面臨窘境：全市人均耕地已不足0.6畝。

渴望發(fā)展、渴望富裕的成都人，被逼到了工業(yè)企業(yè)建設(shè)“無地可用”、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)“無地可尋”的境地。與此同時(shí)，長(zhǎng)期“二元結(jié)構(gòu)”形成的城鄉(xiāng)差距不斷衍生出一系列的社會(huì)矛盾和問題。

如何走上一條科學(xué)發(fā)展之路，成為擺在成都市1100萬人民面前，也是擺在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)發(fā)展?jié)L滾車輪前的一道“必答題”。

改革的“初體驗(yàn)”就在這樣被動(dòng)中“自下而上”地發(fā)生了。緊鄰成都市主城區(qū)的近郊雙流縣，既是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，又是成都工業(yè)發(fā)展的重要基地，建設(shè)用地非常緊張。為統(tǒng)籌解決多方問題，2003年，雙流縣第一個(gè)“吃螃蟹”，推出了后來被作為整個(gè)改革“基本手段”的“三個(gè)集中”。

“三個(gè)集中”即為：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走集約、集群發(fā)展道路，帶動(dòng)城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供條件；農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，聚集人氣和創(chuàng)造商機(jī)，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件；土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

“三個(gè)集中”拉開了成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的大幕，貫穿了改革的全過程。這一自下而上點(diǎn)燃的星星之火，迅速在成都市1.2萬平方公里的土地上熊熊燃燒。

如今，走在成都平原上，一切都顯得井井有條，一切都盡在規(guī)劃之中。你再也見不到“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的大辦企業(yè)亂象了，取而代之的是規(guī)模齊整的工業(yè)園區(qū)，漂亮得可與城市別墅媲美的川西民居，以及繁榮興旺的新型城鎮(zhèn)和農(nóng)民集中居住區(qū)。

戶戶青瓦房，家家大宅院；門前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里面……短短幾年時(shí)間，曾因貧困而遠(yuǎn)近聞名的新津縣袁山村，就依靠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)生了歷史性嬗變。

“國(guó)家試驗(yàn)”推動(dòng)改革邁向核心“深水區(qū)”

經(jīng)過3年多的自主探索后，2007年6月9日，成都市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革迎來了歷史上的重要一天。這一天，成都市與重慶市一起被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

成為“國(guó)家級(jí)”試驗(yàn)區(qū)，成都市的改革開始向“深水區(qū)”邁進(jìn)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成為自此之后整個(gè)改革的“核心”。

2008年年初，成都開始啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

它的出發(fā)點(diǎn)，是為了切實(shí)保障城市化加速條件下的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和耕地資源，并以此為前提確立與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)村土地和房屋的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)。成都改革者所“瞄準(zhǔn)”的，是當(dāng)今中國(guó)無法回避的城市化發(fā)展與土地保護(hù)的時(shí)代性難題，并努力成為破解這道難題的“應(yīng)試者”和“探路者”。

他們首開先河，以地方財(cái)力建立全市范圍的“耕?；稹保瑸槌袚?dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶提供養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼。這為城市化和農(nóng)村資源的大規(guī)模流轉(zhuǎn)設(shè)立了一道保護(hù)耕地的“防火墻”。

之后，成都在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都市已實(shí)施完成土地整理面積近370萬畝，新增耕地40萬畝。

農(nóng)村的土地節(jié)約出來了，又如何合理轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展空間2006年，成都被國(guó)土資源部確定為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)市，變過去對(duì)土地的“位置控制”為“總量控制”。

成都市國(guó)土局副局長(zhǎng)黃曉蘭說，我們利用這個(gè)政策，使土地在城鄉(xiāng)之間“飛”了起來。低價(jià)值的建設(shè)用地指標(biāo)，可以“飛”到高價(jià)值的地區(qū)。既解決了城市化發(fā)展需要，又使邊遠(yuǎn)農(nóng)村獲得較高的土地收益，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村共享改革成果。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年至今，成都市通過土地整治投入和帶動(dòng)資金共計(jì)150多億元。實(shí)施了“飛地”政策的農(nóng)村，平均每個(gè)農(nóng)民從城市化土地增值中收益3.2萬元。曾經(jīng)沉浸無聲的土地，開始為農(nóng)民帶來真金白銀。

“靜悄悄的變革”啟示改革前行方向

成都“動(dòng)房子動(dòng)地”的改革，攸關(guān)五六百萬農(nóng)民的“身家性命”，曾讓很多人擔(dān)憂不已。然而，9年過去了，從整體來看，這場(chǎng)變革基本實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)進(jìn)行，沒有出現(xiàn)較大的社會(huì)波動(dòng)。

雖然靜水深流、困難重重，成都的改革卻一步一個(gè)腳印地堅(jiān)定前行。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革這些年，無疑是成都民生改善幅度最大、人民群眾得實(shí)惠最多的歷史時(shí)期。農(nóng)民人均純收入從2003年的3655元，增長(zhǎng)到2011年的9895元；城鄉(xiāng)居民收入差距由266∶1下降到242∶1。

一系列數(shù)字和事實(shí)的背后，是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展，尊重民意、維護(hù)民利、順應(yīng)民心宗旨的體現(xiàn)。

是否遷入新型社區(qū)集中居住——農(nóng)民自愿；土地是否參加流轉(zhuǎn)——農(nóng)民自愿；村級(jí)公共服務(wù)資金使用——村民自主……讓每一個(gè)農(nóng)民都成為改革的參與者、推動(dòng)者、監(jiān)督者和受益者的民主管理方式，保障了成都改革“不走樣”。

2008年年初，成都率先實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。這是關(guān)系農(nóng)民切身利益的大事。成都平原的農(nóng)民又像30年前一樣，滿腔熱情又認(rèn)真挑剔地參與到改革中來。

成都市常務(wù)副市長(zhǎng)孫平說：“多年累積的陳芝麻爛谷子等矛盾，一下子全冒出來了。清官難斷家務(wù)事，交給上面的干部處理，難保公平，群眾也不一定買賬。沒想到，交給群眾自己搞起來的村民議事會(huì)，所有矛盾迎刃而解?！倍冀呤形瘯泟⒖×终f，“人民群眾”作為一個(gè)整體，集體智慧是無窮的。清華大學(xué)教授胡鞍鋼說：“成都的改革試驗(yàn)，恰恰是把權(quán)利重新還給了農(nóng)民?！?/p>

如果說，管理民主為改革撐起了“底氣”，成都始終堅(jiān)持的社會(huì)公平原則，則為改革做好了“兜底”的準(zhǔn)備。

成都市市長(zhǎng)葛紅林說，改革的一個(gè)重要思路，就是從民生最迫切的教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等領(lǐng)域“破冰”，促進(jìn)城鄉(xiāng)公平化，防范和化解改革中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，成都市不斷探索并初步建立了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)、戶籍等制度和覆蓋城鄉(xiāng)的文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)體系。在被稱為“最徹底”的戶籍改革方案中，農(nóng)民不以犧牲農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)益為進(jìn)城條件，不需要放棄農(nóng)村宅基地?fù)Q取住房，不需要放棄土地承包權(quán)換取社保，扎扎實(shí)實(shí)地體現(xiàn)了“公平”二字。

成都的改革者認(rèn)識(shí)到，要改變的不僅是城鄉(xiāng)“硬件”差異，更重要的是從“軟件”上建立“一體化”的體制機(jī)制。9年來，成都市委、市政府、市人大先后出臺(tái)了100多個(gè)文件和法規(guī)，從財(cái)政、教育、社保到土地、產(chǎn)權(quán)、戶籍等，從政治、經(jīng)濟(jì)到社會(huì)、文化，文件摞起來有1尺多厚。正是這些“軟件”，促進(jìn)了成都城鄉(xiāng)間深刻的“化學(xué)融合”。

回眸這場(chǎng)改革進(jìn)程，1000多萬人的利益調(diào)整波瀾不驚，1000多萬城鄉(xiāng)居民命運(yùn)靜悄悄改變，成都的啟示為更大范圍的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革照亮了方向。

如今，從成都平原到秦巴山區(qū)，從大小涼山到雪域高原，四川省已經(jīng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的理念，將成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成果成功地復(fù)制到了7000多個(gè)新農(nóng)村建設(shè)之中?！案母镏狻闭谡樟猎絹碓蕉喑錆M希望的土地。