我國(guó)城市群突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同機(jī)制研究

趙金龍，黃 弘，朱紅青，蘇伯尼，邱 峰

(1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京) 應(yīng)急管理與安全工程學(xué)院，北京 100083；2.清華大學(xué) 公共安全研究院，北京 100084；3.電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院, 北京 100120；4.廣東惠州市大亞灣消防大隊(duì) ，廣東 惠州 516082)

城市群是指以一個(gè)或者兩個(gè)超大或者特大城市作為核心，通過(guò)各類管網(wǎng)和路網(wǎng)系統(tǒng)向周圍輻射構(gòu)成的多個(gè)城市的集合體[1-2]。從《國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要》[3]首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，迄今，國(guó)務(wù)院共先后批復(fù)了8個(gè)國(guó)家級(jí)城市群，例如京津冀城市群、長(zhǎng)江三角洲城市群等[4]。城市群以不到1 /10的土地面積，承載了全國(guó)1/3 以上的人口，創(chuàng)造了全國(guó)1/2 以上的GDP[5-6]。城市群的提出，改變了“以鄰為壑”、“單打獨(dú)斗”的“單體式”城市發(fā)展理念和模式[6]。同時(shí)相對(duì)單體城市，城市群內(nèi)部應(yīng)急物資種類相對(duì)完備、數(shù)量相對(duì)充足，救援隊(duì)伍相對(duì)專業(yè)。但是，由于城市群發(fā)展尚處在起步階段，在突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同方面相對(duì)薄弱[7]。一方面，隨著城市群內(nèi)部不同城市間的依賴程度逐漸增強(qiáng)，某一城市發(fā)生事故后，城市群內(nèi)部其他城市很容易受到影響，形成跨界事故[8]。另一方面，城市群整體規(guī)模相對(duì)單體城市更加復(fù)雜，突發(fā)事件的種類較多，災(zāi)情更加復(fù)雜，需要不同部門協(xié)同處置[9]。因此，充分協(xié)調(diào)、調(diào)度城市群內(nèi)部不同救災(zāi)部門及救援物資，對(duì)提高應(yīng)急救援效率具有重要意義。

對(duì)于城市群防災(zāi)減災(zāi)方面，吳超等人針對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，對(duì)城市群應(yīng)急物資進(jìn)行了初步分類，確定了影響城市群資源共享的因素，并提出了城市群應(yīng)急資源共享模型[10]。同時(shí)，以城市群內(nèi)部醫(yī)院床位作為分析對(duì)象，運(yùn)用Multi-Hub 理論，建立應(yīng)急醫(yī)療床位在城市群集中的優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)模型，采用基于層次分析的線性回歸方法研究了不同救援情況下醫(yī)療床位的優(yōu)化配置[11]。在城市群應(yīng)急協(xié)同方面，趙林度等人指出了當(dāng)前城際應(yīng)急體系的建設(shè)現(xiàn)狀以及存在的主要問(wèn)題，并針對(duì)應(yīng)急協(xié)同方面存在的問(wèn)題，從管理學(xué)角度上提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施[12-14]。隨后，利用Multi-agent理論建立了城際間不同應(yīng)急機(jī)構(gòu)的Agent模型，提出了不同應(yīng)急資源協(xié)同分配機(jī)制，提高了城際災(zāi)害的應(yīng)急管理水平[14]。顧朝林等人基于應(yīng)急做智能體(Multi-agent)，結(jié)合地理信息系統(tǒng)(GIS)模擬了城市內(nèi)部突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程，為應(yīng)急協(xié)同的量化提供了基礎(chǔ)[15]。伍洪杏以長(zhǎng)株潭城市群為分析對(duì)象，具體說(shuō)明應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意義以及具體的構(gòu)建方法[16]。以上研究主要是從原理或者定性角度上論述了城市群突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同的意義，為城市群應(yīng)急協(xié)同的研究奠定了基礎(chǔ)。但以上研究并沒(méi)有論述我國(guó)當(dāng)前單個(gè)城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基本機(jī)制以及現(xiàn)有機(jī)制在應(yīng)對(duì)城市群突發(fā)事件方面的不足，同時(shí)缺少定量的分析。因此，開展城市群突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的相關(guān)研究，并建立定量評(píng)估指標(biāo)十分必要。

本文主要調(diào)研了我國(guó)現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)框架，同時(shí)結(jié)合城市群特征及可能存在的應(yīng)急協(xié)同方式，提出了四類城市群內(nèi)部不同城市間協(xié)同機(jī)制，并初步分析了不同協(xié)同機(jī)制下的優(yōu)缺點(diǎn)，為應(yīng)急協(xié)同評(píng)估的量化奠定基礎(chǔ)。

1 城市應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[17]和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[18]，目前突發(fā)事件一般分為四個(gè)級(jí)別：特別重大、重大、較大和一般。在日常管理和應(yīng)對(duì)方面，采用分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。這決定了不同級(jí)別的突發(fā)事件，會(huì)啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的政府負(fù)責(zé)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，救災(zāi)。結(jié)合我國(guó)應(yīng)急管理體制和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)流程，同時(shí)采訪了6名來(lái)自不同地區(qū)的消防指戰(zhàn)員，總結(jié)得出了目前我國(guó)突發(fā)事件響應(yīng)的指揮框架以及信息上報(bào)的流程(圖1)。

圖1 突發(fā)事件響應(yīng)過(guò)程(實(shí)線)和應(yīng)急信息上報(bào)過(guò)程(虛線)

本文以“4·6”漳州古雷火災(zāi)爆炸事故作為案例對(duì)流程進(jìn)行具體分析[19]。事故發(fā)生后，漳州市消防指揮中心接到警報(bào)后，立刻派出消防車，同時(shí)由于涉及到化工園區(qū)，第一時(shí)間上報(bào)至市應(yīng)急指揮中心。市應(yīng)急指揮中心統(tǒng)一安排市安監(jiān)局、市環(huán)保局等多個(gè)協(xié)助部門參與救援，并在現(xiàn)場(chǎng)成立應(yīng)急指揮小組。由于事故后果嚴(yán)重，影響范圍較大，市指揮中心上報(bào)福建省應(yīng)急指揮中心。根據(jù)事故分類原則，最后整個(gè)救災(zāi)工作是在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)下完成。其中主要應(yīng)急部門涉及到了福建省消防、廣東省消防、江西省消防；協(xié)助部門主要涉及到了公安干警、邊防官兵、防化部隊(duì)、海防官兵、民兵預(yù)備役等[19]。

目前的城市應(yīng)急響應(yīng)體制保證了政府能夠應(yīng)對(duì)不同級(jí)別的突發(fā)事件，但對(duì)一些跨界或者特殊的突發(fā)事件的處理存在一定的不足。例如，針對(duì)一些事件等級(jí)較低，但是影響范圍較廣的突發(fā)事件，由于啟動(dòng)的救援力量局限可造成事件的進(jìn)一步升級(jí)。同時(shí)，由于當(dāng)前應(yīng)急機(jī)制下，不同城市間的應(yīng)急缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)和演練，造成重大及以上事故發(fā)生后，應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)。

2 城市群應(yīng)急協(xié)同機(jī)制

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市群內(nèi)部的聯(lián)系不斷緊密，逐漸成為相互依存的共同體。同時(shí)城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，各類事故時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，易影響到其他城市。結(jié)合城市群的以上特征以及突發(fā)事件的基本情況，本文將城市群突發(fā)事件主要分為三類：①突發(fā)事件所在地城市沒(méi)有足夠能力開展有效的救援；②突發(fā)事件發(fā)生地在空間方面明顯靠近另一個(gè)城市相應(yīng)的救援部門；③突發(fā)事件發(fā)生在邊界或者發(fā)展事態(tài)可影響到其他城市，即可能涉及到多個(gè)城市。城市突發(fā)事件發(fā)生后，城市應(yīng)急指揮中心起到核心作用，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，指導(dǎo)應(yīng)急救災(zāi)。城市群內(nèi)城市間應(yīng)急指揮中心的合作，有利于實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域應(yīng)急力量的統(tǒng)一調(diào)配與儲(chǔ)存，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的高效利用。目前很多城市群內(nèi)部已經(jīng)存在部分協(xié)調(diào)機(jī)制，例如：京津冀城市群制定的《京津冀冰雪災(zāi)害天氣交通保障應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案》[20]和《京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難工作實(shí)施方案》[21]。城市群應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的建立，有利于充分調(diào)度城市群內(nèi)部的各類應(yīng)急資源，共同面對(duì)突發(fā)事件，提升城市群整體的應(yīng)急救災(zāi)能力。

本文針對(duì)三類城市群突發(fā)事件，考慮到我國(guó)當(dāng)前的應(yīng)急管理體制，本文提出了基于城市群內(nèi)部不同城市間的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制(圖2)。

圖2 城市群應(yīng)急響應(yīng)框架(實(shí)線)及應(yīng)急信息傳遞過(guò)程(虛線)

根據(jù)城市群應(yīng)急指揮中心合作模式及現(xiàn)有的合作方式，城市群突發(fā)事件協(xié)同機(jī)制可分為四類：請(qǐng)求型協(xié)同機(jī)制、預(yù)案型協(xié)同機(jī)制、共享型協(xié)同機(jī)制和任務(wù)型協(xié)同機(jī)制。

2.1 請(qǐng)求型協(xié)同機(jī)制

請(qǐng)求型協(xié)同機(jī)制是指城市群內(nèi)部非屬地的主管部門收到突發(fā)事件求援的請(qǐng)求指令時(shí)，會(huì)立即響應(yīng)救災(zāi)。非屬地城市應(yīng)急指揮中心接到事發(fā)地中心求助時(shí)，直接調(diào)度相關(guān)部門參與救災(zāi)(圖3)。例如，北京周邊高速發(fā)生一起小型車禍?zhǔn)鹿?，考慮到事故后高速單向堵車等影響，必要時(shí)可請(qǐng)求河北附近消防支隊(duì)參與救援，即可縮短救援時(shí)間，最大程度保障人員生命安全。另外，當(dāng)特定突發(fā)事件發(fā)生后，由于自身救援條件的限制，可直接請(qǐng)求城市群內(nèi)部相應(yīng)的特殊救援機(jī)構(gòu)。

圖3 請(qǐng)求型協(xié)同機(jī)制過(guò)程框架

請(qǐng)求機(jī)制在建立過(guò)程中，需要城市群內(nèi)部提前商定可能涉及到共同處理的區(qū)域以及突發(fā)事件協(xié)同的種類，并建立相應(yīng)的請(qǐng)求機(jī)制，在上級(jí)部門備案。該機(jī)制目前應(yīng)用相對(duì)廣泛，尤其是在一些重大活動(dòng)或者邊界突發(fā)事件處理上。

2.2 預(yù)案型協(xié)同機(jī)制

預(yù)案型協(xié)同機(jī)制主要是指城市群內(nèi)部應(yīng)急部門通過(guò)分析、協(xié)商，共同制定應(yīng)對(duì)某些特定突發(fā)事件的預(yù)案(圖4)。當(dāng)前隨著城市群的內(nèi)部聯(lián)系的增加，突發(fā)事件易產(chǎn)生跨界影響。例如，當(dāng)前很多城市群都制定了共同應(yīng)對(duì)重污染天氣的預(yù)案以及重大事故協(xié)同應(yīng)急的預(yù)案[20]。因此，城市群突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定，有利于綜合利用城市群內(nèi)部的應(yīng)急資源，共同應(yīng)對(duì)一些特定的突發(fā)事件。

預(yù)案建立過(guò)程中，城市群內(nèi)部參與單位應(yīng)充分調(diào)研自身城市的危險(xiǎn)源、突發(fā)事件種類、自身應(yīng)對(duì)能力，確定自身城市的應(yīng)急優(yōu)勢(shì)以及無(wú)法高效應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件類型。相比請(qǐng)求型協(xié)同，預(yù)案型協(xié)同的規(guī)劃性、系統(tǒng)性更強(qiáng)，突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)對(duì)效率明顯增強(qiáng)。但制定預(yù)案后，應(yīng)定期演練，并需要相應(yīng)負(fù)責(zé)人參與尤其是相關(guān)決策者的參與，保證演練設(shè)定的各類情況盡可能的接近實(shí)戰(zhàn)效果。

圖4 預(yù)案型協(xié)同機(jī)制過(guò)程框架

2.3 共享型協(xié)同機(jī)制

共享型協(xié)同機(jī)制主要是指城市群內(nèi)部的應(yīng)急資源共享，緊急情況下，由城市群突發(fā)事件屬地應(yīng)急中心統(tǒng)一調(diào)度(圖5)。該種協(xié)同模式是今后發(fā)展的一個(gè)方向，符合我國(guó)應(yīng)急救援中以人為本的理念。該種模式通常適合行政區(qū)劃在同一省內(nèi)的城市，如石家莊、廊坊和保定同屬于河北省內(nèi)行政單位。在針對(duì)一些特定突發(fā)事件，也可成立統(tǒng)一的應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)整個(gè)城市群內(nèi)部的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

圖5 共享型協(xié)同機(jī)制過(guò)程框架

共享型機(jī)制建立過(guò)程中，需要全面考慮城市群內(nèi)部可能發(fā)生的突發(fā)事件，儲(chǔ)備相應(yīng)的救援物資，避免突發(fā)事件發(fā)生后缺少相應(yīng)的應(yīng)急措施。相比預(yù)案型協(xié)同機(jī)制，共享型協(xié)同機(jī)制涵蓋范圍更加廣泛，同時(shí)可集中地調(diào)度城市群內(nèi)部的應(yīng)急力量，做到響應(yīng)及時(shí)，應(yīng)對(duì)有效[14]。同時(shí)，考慮到城市群內(nèi)部地理空間相距較近，該協(xié)同機(jī)制有利于集中建立大型的應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，避免多地建設(shè)，造成救援物資浪費(fèi)。

2.4 任務(wù)型協(xié)同機(jī)制

任務(wù)型協(xié)同機(jī)制主要是指城市群內(nèi)部應(yīng)急資源統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的協(xié)同機(jī)制(圖6)。任務(wù)型協(xié)同機(jī)制是一種理想條件下的協(xié)同機(jī)制，直接打破了行政壁壘，做到了區(qū)域應(yīng)急統(tǒng)一應(yīng)對(duì)。例如，在最初應(yīng)急站點(diǎn)、消防站、各類救援隊(duì)伍的規(guī)劃都是綜合考慮城市群內(nèi)部的各個(gè)城市。

任務(wù)型協(xié)同機(jī)制涉及很多方面因素。在建立過(guò)程中，需要綜合考慮類突發(fā)事件的主管部門和分管部門，明確職責(zé)劃分，避免出現(xiàn)部門間互相推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，任務(wù)型協(xié)同機(jī)制，從最初的規(guī)劃到后期的應(yīng)急救援都是經(jīng)過(guò)系統(tǒng)、統(tǒng)一的分析。因此，在救援物資的調(diào)度、使用以及救災(zāi)物資的補(bǔ)償方面可保證救災(zāi)效率的最優(yōu)化。但鑒于目前城市群還處于發(fā)展階段，任務(wù)型協(xié)同機(jī)制的具體建立方法需要進(jìn)一步嘗試和探索。

圖6 任務(wù)型協(xié)同機(jī)制框架

3 應(yīng)急協(xié)同效率評(píng)估

突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急響應(yīng)的快慢直接決定了突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)效率[23]。事件發(fā)生后，接警中心接警后，會(huì)第一時(shí)間派出救援力量，然后開展相應(yīng)的救援工作。通過(guò)分析整個(gè)應(yīng)急救災(zāi)過(guò)程，結(jié)合實(shí)際的救災(zāi)案例，可得出以下關(guān)鍵救災(zāi)時(shí)間節(jié)點(diǎn)(圖7)：報(bào)警時(shí)間(t1)、救援到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間(t2)、突發(fā)事件詳細(xì)信息搜集時(shí)間(t3)救災(zāi)力量到位時(shí)間(t4)和突發(fā)事件得到控制時(shí)間(t5)。

圖7 應(yīng)急處置中的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)

突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，高效的救援機(jī)制能夠保證足夠的救援力量以最短時(shí)間到達(dá)突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)。目前，由于城市群相對(duì)復(fù)雜，突發(fā)事件形式多樣。突發(fā)事件發(fā)生后，救援力量第一時(shí)間達(dá)到現(xiàn)場(chǎng)后，并不能夠開展高效的救災(zāi)，只能夠控制事故發(fā)展事態(tài)，需要等待后續(xù)的救援力量到位。通過(guò)大量案例分析可得出，在應(yīng)急力量全部到位的情況，可近似認(rèn)為突發(fā)事件能夠得到控制[24]。對(duì)于應(yīng)急處置中接到報(bào)警時(shí)間(t1)、突發(fā)事件控制時(shí)間(t5)和救災(zāi)結(jié)束時(shí)間(t6)都與具體的突發(fā)事件種類相關(guān)，很難直接定量的分析。

因此，本文采用救援到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間(t2)和救災(zāi)力量到位時(shí)間(t4)作為評(píng)估應(yīng)急救援效率以及應(yīng)急協(xié)同的量化指標(biāo)。在實(shí)際計(jì)算中，可根據(jù)突發(fā)事件種類、發(fā)生位置、應(yīng)急物資需求量、實(shí)時(shí)路況信息等參數(shù)進(jìn)行求解。

4 結(jié) 語(yǔ)

隨著我國(guó)城市的進(jìn)一步發(fā)展，城市群建設(shè)逐漸成為我國(guó)城市發(fā)展的重要方向。本文結(jié)合我國(guó)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程，通過(guò)對(duì)不同地區(qū)消防員開展訪談工作，確定了我國(guó)城市應(yīng)急響應(yīng)的基本框架。隨后結(jié)合城市群自身的特征，參考城市應(yīng)急響應(yīng)的基本流程，建立了城市群應(yīng)急協(xié)同的框架。根據(jù)城市群內(nèi)城市間應(yīng)急中心協(xié)同的程度大小，本文將應(yīng)急協(xié)同機(jī)制分為四類：請(qǐng)求型協(xié)同機(jī)制、預(yù)案型協(xié)同機(jī)制、共享型協(xié)同機(jī)制和任務(wù)型協(xié)同機(jī)制，并具體解釋了不同協(xié)同機(jī)制的各自特征。

為了定量說(shuō)明不同協(xié)同機(jī)制下的應(yīng)急救援效率，本文分析了突發(fā)事件的救援過(guò)程的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，采用了以最初救援到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間(t2)和救災(zāi)力量到位時(shí)間(t4)作為關(guān)鍵參數(shù)，評(píng)估應(yīng)急協(xié)同效率。整個(gè)協(xié)同框架以實(shí)際突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展和實(shí)際救援過(guò)程為依據(jù)，具有可行性，同時(shí)提出了切實(shí)可行的指標(biāo)作為評(píng)估的依據(jù)，為應(yīng)急協(xié)同的定量研究奠定了基礎(chǔ)。