上海生活垃圾分類治理模式探索

■ 羅 楠

鑒于垃圾治理綜合施策的條件已逐步成熟，筆者認(rèn)為上海應(yīng)分別從政府推出垃圾隨“貼紙”收費、社區(qū)構(gòu)建相關(guān)者利益共享機制、企業(yè)參與末端治理等角度切入，破局垃圾分類困境，探索出一條具有上海特色的垃圾治理模式。

一、生活垃圾分類發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

（一）政府垃圾分類投入大，但治理效果存在提升空間

上海垃圾分類的正式提出始于上世紀(jì)90年代中期，歷經(jīng)“試點、推廣、調(diào)整、實施”等多個階段，目前已初步建成了垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的全鏈條管理制度。通過20多年的努力，上海在垃圾分類制度建設(shè)方面成績斐然。

一是上海生活垃圾分類起步早。早在上世紀(jì)90年代，上海即開始推廣垃圾分類，開始單獨收集廢玻璃和廢電池；2000年上海成為首批8個垃圾分類試點城市之一，正式提出“垃圾分類”的概念，將垃圾分為有機垃圾、無機垃圾、有害垃圾和可回收垃圾四種。

二是上海垃圾治理投入多?！笆濉逼陂g，上海市容環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)累計固定資產(chǎn)投資額達83億元，在城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資完成額中占比4%。盡管城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)于全國平均水平，但上海的市容環(huán)境設(shè)施固投占比仍然高于全國3%的平均水平。2011年，上海以“百萬家庭低碳行，垃圾分類我先行”工程為載體，開始推行干濕垃圾分類試點；截止到2016年底，上海市生活垃圾分類覆蓋500萬戶，約2500噸/日濕垃圾被分類利用。

三是上海分類政策設(shè)計較完善。2010年，上海以世博會為契機，垃圾治理工作進入了“快車道”，相繼出臺了《關(guān)于進一步加強本市生活垃圾管理的若干意見》《關(guān)于推進本市生活垃圾分類促進源頭減量實施意見》《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》等政策，形成了以環(huán)境補償制度、減量補貼、綠色賬戶為核心的激勵政策體系和以聯(lián)席會議制度為核心的生活垃圾分類減量推進機制。2019年，《上海市生活垃圾管理條例》出臺，至此，上海垃圾分類已形成了從國家基本法、綜合法律、行政法規(guī)到地方法規(guī)的完善法律體系框架。

但相比治理目標(biāo)，減量效果存在一定的提升空間，如：2016年起上海超過北京，位居“全國城市生活垃圾產(chǎn)生量”榜首；上海住宅小區(qū)的生活垃圾分類覆蓋面雖然已達到60%以上，但距離“生活垃圾分類全覆蓋”的目標(biāo)仍有一定空間；全市約2500噸/日濕垃圾被分類利用，按照濕垃圾55%的占比估算，濕垃圾利用率僅約6%，以分類促進減量的效果有限。

（二）居民主觀分類意愿高，但實際參與率低

上海居民分類意愿高、具備分類能力，推進居民垃圾分類有基礎(chǔ)。在分類意愿方面，垃圾分類具備民意基礎(chǔ)，絕大多數(shù)居民已經(jīng)形成了垃圾分類的意識，91%的受訪者愿意參與垃圾分類。在分類能力方面，居民具備垃圾分類的常識基礎(chǔ)，78%的受訪居民在垃圾分類測試中及格；但分類知識的準(zhǔn)確性有待提高，僅有3.1%的受訪者在分類測試中取得滿分。

但實踐中，居民垃圾分類的參與率和分類質(zhì)量都有待提升。分類參與率上，僅有11%的受訪者每次都會分類投放垃圾；高頻和低頻參與者呈“三七開”，34%的受訪者每次大多會對垃圾進行分類投放，而偶爾或從來不參與分類的受訪者則占66%。分類質(zhì)量上，僅有0.3%的受訪者表示小區(qū)垃圾分類不存在任何問題。分類準(zhǔn)確度低是問卷調(diào)查反映的首要問題，21%的受訪者表示各類垃圾投放混亂、分類質(zhì)量低；從數(shù)據(jù)上來看，濕垃圾雖然在生活垃圾產(chǎn)生量中實際占比約55%，但實際分出的比例僅為20% ～ 25%，突出反映了前端分類質(zhì)量低的問題。此外，受訪者反映的其他問題還包括：分類投放后混裝混收、隨地亂扔垃圾現(xiàn)象增加、收運不及時導(dǎo)致惡臭和滲濾液影響小區(qū)環(huán)境等。

（三）缺乏有效抓手和機制是根本原因

垃圾治理服務(wù)屬于準(zhǔn)公共品，本應(yīng)將“有形的手”和“無形的手”結(jié)合起來。但長期以來，上海垃圾處理依賴于政府兜底，過度使用垃圾填埋場和焚燒廠，不僅使政府面臨末端處理產(chǎn)能缺口的治理危機，還導(dǎo)致固廢處理行業(yè)市場空間有限，形成了垃圾沒出處、出處不賺錢的負(fù)反饋循環(huán)和固廢處理企業(yè)“無米下炊”、末端處理壓力大的“雙輸”困境。

另外，政府長期以來倚重以綠色賬戶為核心的激勵制度，約束制度缺位，強制性措施缺乏監(jiān)管抓手，基層主體沒有執(zhí)法權(quán)，強制分類、行政處罰等約束措施難以落實到個人，無法對居民“搭便車”形成約束。而且政府只分類投放、卻混收混運，沒有建立完善的垃圾治理生態(tài)，無法激發(fā)居民垃圾分類的積極性，形成政府“熱”推動、居民“冷”參與的矛盾局面。

此外，全流程設(shè)施體系缺位，是當(dāng)前垃圾治理困境的直接原因。第一，分類運輸體系尚未建立，混裝混運打消了居民參與垃圾分類的積極性，36%的受訪者由于垃圾設(shè)施不合理而較少參與垃圾分類。第二，分類收集體系尚未建立，混收模式直接導(dǎo)致了低資源回收利用率，形成了資源回收企業(yè)“無米之炊”的局面。第三，混收模式下，填埋場成為兜底角色，政府在前端分類和后端填埋上均面臨較大壓力。

（四）四類政策工具各有分工，經(jīng)濟約束型政策空間較大

面向居民端解決垃圾分類困境的政策工具主要有4種：命令控制型、經(jīng)濟激勵型、經(jīng)濟約束型和社會參與型?！袄宦涞亍薄岸〞r定點”“投放人管理制度”是典型命令控制型工具，命令控制型工具以政府強制力為后盾，以法律、法規(guī)、規(guī)章等為基礎(chǔ)，可以對其他3類工具形成支撐。經(jīng)濟激勵型工具則包括綠色賬戶、環(huán)保金等，是垃圾分類推廣初期各地普遍使用的引導(dǎo)手段。垃圾收費、行政處罰都屬于經(jīng)濟約束型工具，既可以倒逼居民參與垃圾分類，又可以為垃圾處理提供資金支持。社會參與型工具主要是動員居民、社會組織、居民自治組織等參與垃圾分類，措施包括教育宣傳、組織志愿者隊伍、建立社區(qū)回饋機制等，社會參與型工具不依賴于強制措施和利益分配，是構(gòu)建垃圾分類長效機制的必要補充。就上海而言，4類政策工具各有職責(zé)，下面重點就4類具體政策展開必要性和可行性分析。

經(jīng)濟約束型工具有潛力、有基礎(chǔ)，是推動垃圾分類的有力杠桿。國內(nèi)外實踐經(jīng)驗已證明，缺乏約束的激勵機制對生活垃圾分類的促進作用有限，激勵下的參與率一般不超過50%，推進生活垃圾強制分類需要約束與激勵相結(jié)合。目前，上海垃圾分類工作已進入“最后一公里”，但政策工具仍以綠色賬戶等激勵手段為主導(dǎo)。未來上海應(yīng)著力在經(jīng)濟“硬約束”上“補短板”。以垃圾收費為例，美國環(huán)保局研究發(fā)現(xiàn)，按量收費可以減少生活垃圾25%～45%，可以提高垃圾分類參與率（參與回收利用報紙、玻璃、金屬瓶和塑料的居民占比）20%，提高垃圾循環(huán)利用量50%；同時在已實施PAYT（垃圾按量收費）的社區(qū)垃圾收費支持率達到90%，2/3的社區(qū)沒有因為垃圾收費而增加預(yù)算支出。

表1 美國各地采用PAYT后，促進垃圾減量和再利用的效果明顯

經(jīng)濟激勵型政策空間有限，但存在優(yōu)化空間。以綠色賬戶為例，目前上海綠色賬戶的滲透率（綠色賬戶滲透率=綠色賬戶覆蓋戶數(shù)/戶數(shù)總和）已達58%，僅有55%的受訪者表示會為了綠色賬戶積分而參與分類，綠色賬戶能夠動員的群體比例與滲透率持平，能夠繼續(xù)動員的居民數(shù)量有限，未來潛力不足、天花板明顯。在實踐中，綠色賬戶的“后勁不足”已顯現(xiàn)，從不使用或幾乎不用的綠色賬戶持有者占比達47%，積分沉淀和賬戶活躍程度下降的現(xiàn)象比較突出，激勵手段的邊際效應(yīng)遞減顯現(xiàn)。

綠色賬戶的實際用戶和潛在用戶比例持平

社會參與型政策是垃圾管理的長效工具，應(yīng)作為長期抓手逐漸鋪開。對上海而言，上海目前垃圾分類的采用率約為11%，正處于推廣垃圾分類的關(guān)鍵階段，是推廣垃圾分類的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點。在這一階段，垃圾分類的早期參與者是突破轉(zhuǎn)折點的關(guān)鍵群體，充分發(fā)動早期參與者參與動員工作和以社區(qū)為軸心的宣傳教育是促進分類意愿和參與率收斂的核心途徑。從問卷結(jié)果來看，受訪居民中，學(xué)歷為?？萍耙陨?、職業(yè)為家庭婦女的居民每次都會分類投放垃圾的比例最高，退休人員每次都會和大多情況下會參與垃圾分類的比例最高，可以重點發(fā)動專科及以上學(xué)歷群體、家庭婦女和退休人員參與垃圾分類動員工作，利用熟人社會網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)工作，入戶動員居民參與垃圾分類。

命令控制型工具是其他措施的基礎(chǔ)，目前已初具雛形。《上海市生活垃圾管理條例》已于2019年2月19日發(fā)布，條例明確了處罰標(biāo)準(zhǔn)、各社會主體參與的途徑，提出要逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度，為經(jīng)濟約束型政策、經(jīng)濟激勵型政策、社會參與型政策的落地提供了法律依據(jù)。至此，上海市垃圾分類的頂層設(shè)計已經(jīng)形成了從基本法、綜合法律、行政法規(guī)到地方法規(guī)的完整架構(gòu)。

二、再造垃圾治理的上海模式

（一）建立垃圾治理閉環(huán)生態(tài)

垃圾治理應(yīng)以三方各司其職、四個環(huán)節(jié)有效銜接的治理生態(tài)為導(dǎo)向，率先明確濕垃圾生化處理、可回收垃圾資源化利用、干垃圾焚燒處理的末端治理路線，并依此構(gòu)建政府、居民、企業(yè)各司其職的閉環(huán)生態(tài)。

1.破局多頭管理，強化政府牽頭部門的協(xié)調(diào)和處置能力

增強牽頭部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，使其在全流程閉環(huán)管理中居主導(dǎo)地位，不僅可以有效消除監(jiān)管盲區(qū)，還可以避免重復(fù)建設(shè)，促進兩網(wǎng)融合。

2.有抓有放，激發(fā)社會資本在后端處理領(lǐng)域的活力

一方面，要發(fā)揮政府在收運設(shè)施建設(shè)、運營上的主導(dǎo)作用和綜合利用中的輔助角色，使后端處理主體可以共享收運設(shè)施，并彌補市場機制在低價值可回收物利用上的失效。另一方面，在監(jiān)管規(guī)則、價格機制充分捋順的基礎(chǔ)上，試點特許經(jīng)營模式，建立資源回收價格與企業(yè)盈利的聯(lián)動關(guān)系，對低價值可回收物形成制度化補貼，培育專業(yè)化企業(yè)。

3.夯實基層執(zhí)法權(quán)，構(gòu)建多主體共治機制

探索引導(dǎo)社會自治，明確街道、社區(qū)居委會、物業(yè)等各方在垃圾分類中的責(zé)權(quán)利，框定街道、社區(qū)居委會、物業(yè)職責(zé)安排和基于成果的考核獎勵機制制度，建立管理人與執(zhí)法部門的聯(lián)動機制，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一；明確對相關(guān)責(zé)任人混裝、混運、混處的處罰標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法主體，保障垃圾管理的執(zhí)法“剛性”。

4.做好宣傳工作，打造利益相關(guān)者生態(tài)圈

推廣前期宣傳工作中的可復(fù)制經(jīng)驗，擴大“綠主婦”隊伍，借鑒杭州“虎媽”經(jīng)驗，充分發(fā)揮家庭主婦、退休人員等的余熱，利用熟人社交圈，增強宣傳教育的效果。多種渠道搭建社區(qū)利益分享機制，如就地利用濕垃圾作為社區(qū)綠植的肥料，建設(shè)小區(qū)內(nèi)部“花園”；集中出售可回收物，形成“分類基金”獎勵池，按每戶分類效果返還給居民等。

（二）補齊分類設(shè)施不足短板

通過優(yōu)化末端處理設(shè)施，倒逼中游轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)能力提升和前端有效分類，進一步促進兩網(wǎng)融合。

1.末端加快推動濕垃圾處理設(shè)施落地

濕垃圾處理設(shè)施具有分布廣、貼近小區(qū)等特點，為防止“鄰避效應(yīng)”，可主動公開信息、建立回饋機制、搭建監(jiān)督平臺等手段，通過為周邊小區(qū)提供綠肥、供熱等方式與居民共享環(huán)境收益，增強居民的參與感和獲得感。

2.中前端完善從投放到收運的分類設(shè)施

統(tǒng)一小區(qū)垃圾箱房、運輸工具、中轉(zhuǎn)站等設(shè)施的類別和標(biāo)識。借助智能化設(shè)備，強化垃圾分類設(shè)施的計量、記錄和追溯功能，為監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。

（三）引逼結(jié)合提升治理能級

1.開拓思路，出臺強制性管理措施

76%的受訪者表示強制措施會促使其更好參與垃圾分類，上海出臺垃圾分類強制性措施具備一定的民意基礎(chǔ)。由此，建議先行先試將垃圾分類參與情況與物業(yè)星級、居委考核、個人信用分?jǐn)?shù)等掛鉤，對接城市網(wǎng)格化管理平臺，夯實垃圾分類監(jiān)管的抓手。建議城管部門設(shè)置環(huán)境警察，執(zhí)法力量可根據(jù)實際違規(guī)率動態(tài)調(diào)節(jié)，對隨意丟棄垃圾、故意不分類和亂投放等行為加大處罰力度。

2.分三步走，逐漸推廣垃圾隨“貼紙”收費

為了提高收費體系前垃圾收運系統(tǒng)的兼容性，建議上海打造隨袋收費“升級版”——隨“貼紙”收費，居民可以將發(fā)放或購買的貼紙粘在任一符合要求的自有容器中。垃圾袋專用貼紙應(yīng)具有以下要素：防偽標(biāo)志、用戶信息條形碼、容器體積和顏色（不同顏色的貼紙對應(yīng)不同類別的垃圾）。如此，既可減少政府投放塑料袋的壓力，也可以提高其他渠道產(chǎn)生的塑料袋、紙盒、紙箱的利用率，避免增加白色垃圾。

具體操作層面，垃圾隨“貼紙”收費可借鑒排放權(quán)交易制度，分“三步走”。一是免費發(fā)放，居民可在便利店、物業(yè)或居委會免費獲得分類貼紙，第一階段的重點是培養(yǎng)居民分類習(xí)慣。二是免費配額+超額付費，按照減量目標(biāo)，測算人均垃圾袋用量作為基準(zhǔn)配額，配額內(nèi)的垃圾貼紙免費發(fā)放，超出配額部分，僅干垃圾袋專用貼紙計量收費，其他三類貼紙仍免費發(fā)放，第二階段的重點是培養(yǎng)居民垃圾收費意識。三是全面付費?；鶞?zhǔn)配額內(nèi)以政府補貼為主，有償發(fā)放垃圾袋專用貼紙。超出配額部分，購買垃圾袋專用貼紙采用超額累進價格，第三階段的重點是引導(dǎo)居民減少垃圾排放。在推行垃圾收費“三步走”的過程中，要配合監(jiān)管措施，并充分利用“貼紙”條碼的追溯功能，防止產(chǎn)生非法傾倒或者假冒垃圾“貼紙”的現(xiàn)象。

3.獎懲結(jié)合，建立菜單式的垃圾分類獎懲價目表

為了最大限度地引導(dǎo)本市居民參加垃圾分類，避免矛盾沖突，提高垃圾治理的精細化水平，筆者建議在垃圾收費“三步走”的過程中，要因地制宜、獎懲結(jié)合、逐漸推廣垃圾收費，穩(wěn)扎穩(wěn)打，探索出一條最接上海“地氣”的垃圾收費路線。按照《上海市生活垃圾管理條例》中“逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度”的要求，建議在試點區(qū)域率先推進垃圾分類計價價目表。筆者認(rèn)為垃圾收費的價格水平與垃圾分類的必要性負(fù)相關(guān)，越有必要分類的垃圾，收費水平越低；而垃圾分類的必要性與其資源化價值、環(huán)境風(fēng)險正相關(guān)，也就是回收利用價值越高、對環(huán)境破壞力越大的垃圾，越有必要對其進行分類。按此邏輯設(shè)計，建議干垃圾的收費價格最高，可回收物和有害垃圾次之，濕垃圾價格最低。

表2 試點探索菜單式的垃圾分類獎懲價目表

4.有的放矢，精準(zhǔn)優(yōu)化激勵措施

垃圾分類僅憑經(jīng)濟激勵是行不通的，但經(jīng)濟激勵作為約束機制的輔助手段，在打通分類推廣的“最后一公里”上至關(guān)重要。根據(jù)問卷調(diào)查，物質(zhì)激勵手段更受居民歡迎，53%較少參與垃圾分類的受訪居民表示，如果采用物質(zhì)激勵措施，愿意參與垃圾分類，優(yōu)化以綠色賬戶為代表的物質(zhì)激勵措施仍有一定的意義。未來，可從宣傳教育、硬件配套和獎勵機制三個方面重點切入，精準(zhǔn)挖掘綠色賬戶的潛力。首先，宣傳教育可以有效釋放具備申請意愿的居民需求。在沒有或較少使用綠色賬戶的受訪居民中，28%表示不知道該如何辦理。具體而言，60歲以下的受訪居民由于不知道辦理方法而沒有綠色賬戶的占比較高，這個年齡段群體是重點攻堅對象，應(yīng)重點加強線下推廣工作，如入戶宣傳、實地培訓(xùn)等。其次，要完善相關(guān)硬件配套，提高綠色賬戶覆蓋率的物理基礎(chǔ)。在沒有或較少使用綠色賬戶的受訪居民中，29%表示小區(qū)沒有相關(guān)硬件配套。在具備使用綠色賬戶條件的小區(qū)里，建議盡快配套設(shè)施，包括綠色賬戶積分設(shè)備、自動兌換機、掃碼支架等。最后，建議未來適當(dāng)加大對綠色賬戶的資金支持力度，擴大可兌換物品的種類。問卷顯示，居民最希望納入的兌換物品包括交通充值卡、話費卡、流量卡等。

受訪居民希望納入綠色積分兌換的物品