縣域政治生態(tài)現(xiàn)狀、問題及對策建議
——基于對四川省都江堰市的個案分析

邢永亮

(中共都江堰市委黨校，四川成都 611830)

政治生態(tài)學(xué)研究起源于西方，自美國學(xué)者高斯將生態(tài)學(xué)的觀點和方法運用到政治學(xué)研究至今[1]，關(guān)于政治生態(tài)的研究經(jīng)久不衰而又歷久彌新，英國學(xué)者韋農(nóng)·波格丹諾在其經(jīng)典著作《布萊克維爾政治制度百科全書》中將政治生態(tài)(Political ecology)概括為“主要被用來描述環(huán)境對政治行為的影響”。這一表述同馬克思主義及其中國化有關(guān)政治生態(tài)的研究和實踐邏輯較為符合，同習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想關(guān)于黨的建設(shè)的重大判斷和論述較為符合。習(xí)近平總書記在2014年6月中共中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)會上首次提出政治生態(tài)一詞，之后在多個場合對政治生態(tài)發(fā)表系列論斷[2]，自黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨成效卓越，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善，營造良好的政治生態(tài)已達成黨內(nèi)外共識，新時代黨的建設(shè)總要求為堅定不移全面從嚴(yán)治黨進一步指明了方向，十九大黨章首次將“營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)”納入黨的建設(shè)必須實現(xiàn)的五項基本要求，2019年中共中央《關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》進一步強調(diào)“加強黨的政治建設(shè)，必須把營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)作為基礎(chǔ)性、經(jīng)常性工作”。中國共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢在于組織優(yōu)勢，政治生態(tài)的基石在縣域，然聚焦縣域?qū)嶋H，存在地方小、人口少、熟人多的客觀現(xiàn)實，加之血緣、姻緣、業(yè)緣等重疊交織使得基層政治生態(tài)治理與塑造更為復(fù)雜。以都江堰市為例，僅2014年至2015年就出現(xiàn)多名市級領(lǐng)導(dǎo)干部(包括市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo))因嚴(yán)重違紀(jì)被成都市紀(jì)委立案查處，“塌方式”腐敗在群眾中廣為流傳，政治生態(tài)遭到了嚴(yán)重破壞。

一、基本資料分析

課題組就“都江堰市縣域政治生態(tài)狀況”面向19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及5個大口市級部門，通過無記名抽樣方式發(fā)放包括“基本信息” “總體評價” “指標(biāo)評價”等三大類共計23項的專題調(diào)研問卷(以下簡稱“問卷”)，以期為最大限度探究選題的真實性，厘清問題的根源性，形成對策的科學(xué)性提供第一手素材。其數(shù)據(jù)特點如下：

一是問卷對象身份體現(xiàn)基層性。對政治生態(tài)的評價需要多維視角，進而才能有效避免對象單一導(dǎo)致的結(jié)論單一問題?！皢柧怼苯y(tǒng)計信息顯示調(diào)查重點為村、社區(qū)干部群眾，共占60%(其中村(社區(qū))書記/主任63人。占24%；村(社區(qū))一般干部36人，占14%)，此外單位一般干部59人，占23%；單位中層干部53人，占20%；單位副職領(lǐng)導(dǎo)33人，占13%；單位正職領(lǐng)導(dǎo)9人，占比3%；其他人員9人，占3%。(圖1)

圖1 人員身份

二是問卷對象年齡體系均衡性。對“問卷”信息選擇有獨立判斷能力，是形成數(shù)據(jù)，建立分析，搭建框架的前提?！皢柧怼苯y(tǒng)計顯示35歲以下90人，占比33%；36至45歲97人，占比34%；45歲以上90人，占比33%。(圖2)

圖2 年齡結(jié)構(gòu)

三是問卷對象文化程度較高。政治生態(tài)內(nèi)容豐富，維度多樣，不同于一般意義上的問卷，對“縣域政治生態(tài)”的調(diào)查既需要有真實的客觀感知，更需要有一定理解能力?！皢柧怼苯y(tǒng)計顯示高中及以下50人，占比19%；大專125人，占比46%；本科89人，占比34%；研究生及以上3人，占比1%。(圖3)

圖3 文化程度

二、主要做法與成效

從上述圖1至圖3可以看出“問卷”數(shù)據(jù)對于研究本課題具有代表性和參考性，加之近年來都江堰市在營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)上做出了積極的探索與實踐，取得了初步成效，為進一步研究完善縣域政治生態(tài)提供了實踐藍本。

(一)突出“首位”，打造了政治生態(tài)認(rèn)識載體?！氨仨毎腰h的思想政治建設(shè)擺在首位，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)”[3]，不難看出政治生態(tài)理應(yīng)包括思想政治建設(shè)，“問卷”顯示“您認(rèn)為政治生態(tài)應(yīng)當(dāng)包括”選項中“思想認(rèn)識”選擇占比約為90%。具體來看，近年來都江堰市認(rèn)真落實中央、省委、成都市委部署要求，高質(zhì)量開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴(yán)三實”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，創(chuàng)造性開展“七點課堂”等學(xué)習(xí)活動，不斷加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活(1)“問卷”顯示對“當(dāng)前黨內(nèi)政治生活開展總體評價”選擇“比較好”、“好”的共占比約為94%。，持續(xù)深化“四項教育”特別是警示教育，牢固樹立“四個意識”。從“問卷”來看對“思想認(rèn)識”總體評價“比較好”、“好”的共占比約為93%。

(二)強化“責(zé)任”，搭建了政治生態(tài)制度框架?！皢柧怼憋@示“您認(rèn)為政治生態(tài)應(yīng)當(dāng)包括”選項中“管黨治黨責(zé)任落實”選擇占比約為81%。都江堰市制定出臺《關(guān)于貫徹落實中央、省委、成都市委堅持思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合精神全面推進從嚴(yán)治黨的決定》《關(guān)于落實黨風(fēng)廉政建設(shè)黨(工)委(黨組)主體責(zé)任和紀(jì)(工)委、派駐紀(jì)檢組監(jiān)督責(zé)任的實施意見(試行)》等制度文件，剛性落實“兩個責(zé)任”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員“一崗雙責(zé)”，緊緊抓住定責(zé)、履責(zé)、督責(zé)、追責(zé)等“責(zé)任鏈”，強力打出責(zé)任清單、提醒約談、述責(zé)述廉、檢查考核、社會評價等“組合拳”。細化主體責(zé)任，制定《當(dāng)好“領(lǐng)頭雁” 耕好“責(zé)任田” 都江堰市領(lǐng)導(dǎo)干部落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任記實手冊》，細化領(lǐng)導(dǎo)班子、主要負責(zé)同志、領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員等三大角色，分別對基礎(chǔ)和創(chuàng)新等兩大部分實行清單制。“問卷”顯示對“管黨治黨責(zé)任落實”總體評價“比較好”、“好”的共占比約為95%。

(三)明確“導(dǎo)向”，引領(lǐng)了政治生態(tài)用人機制?！皢柧怼憋@示“您認(rèn)為政治生態(tài)應(yīng)當(dāng)包括”選項中“選人用人”選擇占比約為85%。都江堰市從嚴(yán)堅持“好干部”標(biāo)準(zhǔn)、“三重”導(dǎo)向和成都市委“政治強、懂城市、會經(jīng)濟、善管理”干部隊伍建設(shè)要求，建立“多層次研判” “多維度識人” “數(shù)據(jù)化‘伯樂’”等三大機制，用科學(xué)的方法代替過去識人憑經(jīng)驗、用人憑印象的做法，不斷推動干部工作由“感性化”向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)變；強力推進“能上能下”，抓實干部日常監(jiān)管，制定《都江堰市推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下實施細則(試行)》，及時調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部109人，因問責(zé)被免職3人。2016年換屆以來，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層、項目一線、商務(wù)投促、發(fā)展改革、綜治維穩(wěn)、環(huán)境保護等方面提拔重用表現(xiàn)突出干部228名；把分類培養(yǎng)和戰(zhàn)略儲備作為干部培養(yǎng)的重要方式，把重大項目和重點工作作為年輕干部歷練本領(lǐng)的實踐舞臺，不斷拓寬實踐提能渠道?！皢柧怼憋@示對“選人用人”總體評價“比較好”、“好”的共占比約為96%。

(四)扎牢“籠子”，構(gòu)筑了政治生態(tài)懲防體系。突出建章立制，源頭治理，制定《都江堰市建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系暨建設(shè)廉潔都江堰2013-2017年實施意見》《都江堰市黨風(fēng)廉政建設(shè)“一案雙查”暨主體責(zé)任追究辦法(試行)》《都江堰市黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任約談制度實施辦法(試行)》等規(guī)范性文件或制度32項，針對財經(jīng)管理等腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域，制定配套管理辦法79項，推進黨政主要負責(zé)同志“五不直管”監(jiān)督試點等工作，切實扎緊制度籠子，“不敢腐、不能腐、不想腐”的良性長效常態(tài)機制已基本形成；黨的十八大以來，全市立案查處黨員干部違紀(jì)違法案件646件681人。2016年，都江堰市率先在全省開展基層黨風(fēng)廉政建設(shè)專項巡察，2017年5月，啟動新一屆市委常規(guī)巡察，深入開展“三項整改”回頭看，常態(tài)開展“走基層”活動，著力化解民生信訪積案，2016年受理群眾來信來訪較2015年下降24%。“問卷”顯示“對當(dāng)前都江堰市反腐倡廉工作的總體評價”中“比較好”、“好”的共占比約為96%。

三、問題與難點

凈化政治生態(tài)，永葆清正廉潔的政治本色是目的，其問題與難點在于如何實現(xiàn)“永葆”的思想認(rèn)知、制度設(shè)計及操作路徑，如何把“治當(dāng)下”和“葆長遠”實現(xiàn)有機結(jié)合[4]。

(一)認(rèn)識還差“一公里”，主體責(zé)任完全做實還較困難。黨的十八大以來，我市先后有8個單位、43名領(lǐng)導(dǎo)干部因主體責(zé)任落實不到位被問責(zé)，說明部分單位領(lǐng)導(dǎo)干部對全面從嚴(yán)治黨的重要性、必要性認(rèn)識不到位，還存在重業(yè)務(wù)輕黨建問題，沒有將主體責(zé)任與中心工作齊抓共管、同步推進。具體來看，“問卷”顯示“如果您認(rèn)為‘思想認(rèn)識’導(dǎo)致都江堰市政治生態(tài)存在問題(可多選)”，主要體現(xiàn)在“思想認(rèn)識不到位” “思想學(xué)習(xí)不跟進” “自我感覺良好” “其他”等四個選項的約占比分別為47%、36%、38%、7%。

(二)意識還有“一縫隙”，政治紀(jì)律規(guī)矩執(zhí)行還有距離。僅2016年一年，都江堰市就有200余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在“不如實填報個人有關(guān)事項”問題，既有個人及家庭資產(chǎn)漏報等不熟悉紀(jì)律規(guī)則的情況，亦有瞞報家庭出現(xiàn)重大變故甚至違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)或持有非上市公司股份等欺騙、對抗組織的情況，片面的以“個人隱私”認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)，忘卻群眾監(jiān)督之于持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)的重要作用，而想讓群眾監(jiān)督落實的前提便是讓群眾知情[5]，其根源在于個別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部紀(jì)律規(guī)矩意識還不強，落實不夠、執(zhí)行不力，不習(xí)慣在受監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作生活，這一點同“問卷” (圖4)反饋基本一致，在此不贅。

圖4 紀(jì)律意識存在問題的主要體現(xiàn)方面

(三)思想還有“一僥幸”，拒腐防變風(fēng)險能力還較薄弱。2016年至2017年8月，全市查處發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題148件161人，占案件查辦總數(shù)的50.8%以上。其中，自今年5月開展專項治理“微腐敗”工作以來，我市已累計立案查處“微腐敗”案件58件67人，基層“微腐敗”問題比較突出，基層干部拒腐防變能力還比較差，究其根源在于“四風(fēng)”問題，其中“形式主義”和“官僚主義”尤為突出，分別占比77%和30%(圖5)，其新表現(xiàn)可以概括為“浮”“假”“貪”“滿”“驕”“空”“懶”，嚴(yán)重破壞黨的政治生態(tài)，進而嚴(yán)重影響黨的形象和公信力[6]。

圖5 干部作風(fēng)存在問題的主要體現(xiàn)方面

(四)行為還有“一膽怯”，權(quán)力運行監(jiān)督體系還較乏力。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)(機構(gòu))對同級黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子及成員還存在不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的現(xiàn)象，未充分履行好黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)職責(zé)；部分單位黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部對黨內(nèi)監(jiān)督的認(rèn)識不足，其監(jiān)督作用發(fā)揮不夠；基層群眾參與監(jiān)督的面不廣、效果還不夠明顯(2)“問卷”顯示“都江堰市政治生態(tài)建設(shè)存在的其他問題”中“普通群眾難以參與或不愿參與”、“紀(jì)檢干部自身素質(zhì)不強，業(yè)務(wù)水平不高”、“黨風(fēng)、政風(fēng)、民風(fēng)建設(shè)彼此割裂”等分別占比68%、19%、18%。。這說明黨內(nèi)外監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)，尚未形成強大的合力，其根本在于管黨治黨責(zé)任落實有待進一步強化，192人問卷回答中認(rèn)為“主體責(zé)任履行不力”、“監(jiān)督責(zé)任履行不力”、“缺乏有效的權(quán)利運行和監(jiān)督體系”、“問責(zé)機制難以發(fā)揮作用，流于形式”等四個方面導(dǎo)致“管黨治黨責(zé)任落實”有待加強，其中“缺乏有效的權(quán)力運行和監(jiān)督體系”占比最高，達44%。

四、思考與建議

“政治生態(tài)治理與重構(gòu)是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的治本問題”[7]，但政治生態(tài)的治理與重構(gòu)顯然是一項系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，需要從多方面、多角度、多層次加以治理完善。

(一)“以點帶面”，啟動政治生態(tài)營造縣域試點。立“明規(guī)矩”同時破“潛規(guī)則”，通過體制機制改革和制度創(chuàng)新進而促進政治生態(tài)不斷完善[8]?？h域政治生態(tài)是“細胞”，國家政治生態(tài)是“肌體”，二者互為作用，然政治生態(tài)之于縣域較之經(jīng)濟發(fā)展之于縣域稍顯被動，鑒于此突出頂層設(shè)計對治理和重構(gòu)縣域政治生態(tài)至關(guān)重要。黨的十八大以來，一方面突出對既有黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，一方面與時俱進制定和完善了黨內(nèi)法規(guī)，這不僅對有效維護黨內(nèi)法規(guī)制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一、加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系、切實提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平具有深遠意義，同時也是治理和重構(gòu)政治生態(tài)的關(guān)鍵。從微觀層面來看，各地尤其是縣域在政治生態(tài)重構(gòu)過程中更多是扮演發(fā)現(xiàn)問題、反映問題進而提供有效對策建議的角色，然“看似尋常最奇崛，成如容易卻艱辛”，建議有條件實施縣域政治生態(tài)治理及重構(gòu)試點，同時完善考核評價體系等配套制度，形成政治生態(tài)“頂層設(shè)計”與“基層實踐”有效互動的格局。

(二)“選人用人”，滋養(yǎng)政治生態(tài)營造本體力量。從政治生態(tài)的本意也不難看出，其政治環(huán)境中“人”的問題是政治生態(tài)體現(xiàn)的本體，而群眾更是通過其中的“人”尤其是“關(guān)鍵少數(shù)”而對政治生態(tài)進行感知和評判的，鑒于此不難得出匡正選人用人風(fēng)氣，嚴(yán)實選人用人導(dǎo)向，在縣域政治生態(tài)治理和重塑中任重而道遠。一要把“權(quán)重”和“責(zé)任”相結(jié)合。強調(diào)黨組織把關(guān)作用的同時，科學(xué)設(shè)計組織部門、黨委(黨組)、分管領(lǐng)導(dǎo)在干部選拔任用中的權(quán)重指標(biāo)及責(zé)任體系，形成干部選拔任用入口關(guān)的同權(quán)同責(zé)；二要把“能上”與“能下”相結(jié)合。避免“上前任勞任怨，上后甩手掌柜”，重點強化從履職過程中考察干部，真正形成能者上、劣者下的動態(tài)干部調(diào)整機制，完善因黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任被問責(zé)干部的再考察再任用制度設(shè)計。

(三)“內(nèi)外結(jié)合”，改善政治生態(tài)營造監(jiān)督方式。優(yōu)化權(quán)力機構(gòu)配置，完善權(quán)力監(jiān)督方式，搭建監(jiān)督體系構(gòu)建，對政治生態(tài)營造至關(guān)重要。一方面探索同級紀(jì)委對同級黨委及上級紀(jì)委對下級黨委等同體平行上下監(jiān)督試點。強化對“重點人、重點事、重點問題”的監(jiān)督的同時，加強紀(jì)委對同級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及成員的監(jiān)督，加強對各級黨組織黨內(nèi)政治生活開展情況的監(jiān)督，將黨政正職“五不直管”(3)《關(guān)于“研究制定對地方黨政正職和部門主要負責(zé)同志加強監(jiān)督的實施辦法”改革項目實施方案》(成紀(jì)辦【2014】50號文)，都江堰市試點黨政“一把手”不直接分管人事、財務(wù)、工程項目、行政審批和執(zhí)法、物資采購的工作制度。等試點成效擴大運用范圍，規(guī)范權(quán)力運行，同時嘗試對地稅等特定權(quán)力運行垂直管理部門進行試點研究，全方位立體化改善政治生態(tài)營造內(nèi)部維度監(jiān)督方式。另一方面用好巡察利劍，常態(tài)開展全面巡察、重點巡察、專項巡察。通過創(chuàng)新開展“陽光問廉”、電視直播問政等活動，動員、引導(dǎo)基層黨員群眾廣泛參與監(jiān)督，實現(xiàn)線上線下無縫對接、全覆蓋，促成黨內(nèi)外監(jiān)督的強大合力。

(四)“剛?cè)岵?，持之以恒凈化縣域政治生態(tài)。全面從嚴(yán)治黨不能初見成效見好就收，縣域政治生態(tài)是反映全面從嚴(yán)治黨成效的晴雨表，黨的十八大以來制度上的“歷史性變革”讓反腐的籠子越扎越牢，縣域政治生態(tài)的凈化不是一時一地的權(quán)宜之計，關(guān)鍵是“長”“?！倍?，這需要深刻領(lǐng)會思想建黨和制度治黨理論上的邏輯關(guān)系和實踐中的相互作用[9]。都江堰市以“微黨?！苯ㄔO(shè)為載體，高質(zhì)量開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴(yán)三實”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，創(chuàng)造性開展“七點課堂”，是對“從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”的生動實踐，對持之以恒凈化縣域政治生態(tài)，營造良好從政環(huán)境“新常態(tài)”具有重要意義。