里耶秦簡中的地方行政制度

孫聞博

秦滅六國，完成統(tǒng)一，是中國歷史上最為重要的事件之一，劃時代的帝國由此建立。秦對后世影響固多，其中以“制”為要?！妒酚洝分械摹肚乇炯o》《秦始皇本紀》《六國年表》及列傳多記述秦之大事、君王舉動，至于實際統(tǒng)治效能如何，我們從中僅能獲得一些模糊的感知。1975年睡虎地秦簡現(xiàn)世，為古時地方行政制度及地理規(guī)劃提供了線索；而2002年、2005年先后出土的里耶秦簡，將大秦疆土的規(guī)劃及管理情況描述得更為清晰。

里耶秦簡發(fā)現(xiàn)于湖南省湘西土家族苗族自治州龍山縣里耶鎮(zhèn)里耶古城，共三萬八千余枚，其中有字簡有一萬七千余枚，達二十余萬字，屬秦洞庭郡遷陵縣的文書遺存。在傳統(tǒng)認識中，秦時的湖南懷化地區(qū)被稱為“黔中郡”；而據(jù)里耶秦簡記載，始皇廿五年（前222年）于此地實設(shè)“洞庭郡”，這也是傳世文獻中首次出現(xiàn)“洞庭郡”這個地方行政概念。歷史上，白起于昭襄王二十九年（前278年）拔郢，置南郡；秦王政二十四年（前223年）王翦滅楚，這50余年間，秦、楚未再發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭。換言之，南郡在戰(zhàn)國后期一直是秦國的東南邊郡。秦滅楚前，始終未能控制長江中游江水以南地區(qū)，南郡以“南”為名，意義即在于此。與南郡相對，秦王政十八年（前229年）“大興兵”，陸續(xù)消滅諸國，所立郡縣稱“新地”，新占楚地稱“荊新地”“故荊”，官吏稱“新地吏”“新地守”，民眾稱“新黔首”。洞庭郡及遷陵縣就屬于“新地”。而秦并六國后，洞庭當(dāng)取代南郡，一度成為新的南邊郡。

里耶秦簡很多材料反映了這一時期的相關(guān)情況。始皇三十二年（前215年），帝國政治發(fā)生重要轉(zhuǎn)向，開始“外攘四夷”，南北拓邊。秦越過五嶺，設(shè)桂林、南海、象郡。洞庭郡、遷陵縣此前為邊郡、縣，是南下攻略的前沿陣地；此后則轉(zhuǎn)為內(nèi)郡、縣。某種意義上，里耶秦簡及里耶古城的發(fā)現(xiàn)，為認識秦對“新地”的統(tǒng)治和對邊郡、內(nèi)郡的管理，提供了新的認識。

第一，大縣樣貌與縣令稱謂。商鞅第二次變法的中心環(huán)節(jié)是確立秦縣制。秦縣行政主官正式稱謂為“令”，與漢室大為不同，甚至在官吏級別、所轄編戶，及政治、軍事職能等諸多方面更為突出，呈現(xiàn)“大縣”樣貌。秦縣內(nèi)諸官組織較為突出，是秦地方政府對國有資源掌控較多的部分體現(xiàn)。

第二，曹、官劃分及職能特征。所謂曹、官之分，類同于現(xiàn)在的上級部門和下屬機構(gòu)之分，這也是秦縣級組織的突出特點。秦制中的曹可以通過“期會”等出席縣廷會議，參與討論。而在曹、官運作背后，史類吏員頗顯活躍。西漢中期后多見的郡縣設(shè)曹，在秦代已發(fā)生。以往郡、縣屬吏分類以“列曹”統(tǒng)攝曹、官的傳統(tǒng)認識，也可據(jù)此作出調(diào)整。

第三，代理、番上與運作模式。秦遷陵縣出現(xiàn)大量具有代理職能的守官，涉及令、丞、尉、諸官嗇夫、鄉(xiāng)嗇夫等多種類別。秦漢時，“守”是縣丞在職卻因故不在署時的一種權(quán)宜設(shè)置，行使行政代理的權(quán)利。從里耶秦簡提供的資料來看，中國最早的代理制度及官吏設(shè)置，早在秦代就趨于完善了。

第四，吏員規(guī)模及徒隸役使。里耶古城殘存部分面積近2萬平方米，在秦時地級劃分中頗顯特別。通過考察發(fā)現(xiàn)，遷陵縣官吏近百人，但相對縣鄉(xiāng)規(guī)模與編戶數(shù)量，吏員規(guī)模偏多卻仍感不足?；诖耍爻扇×舜罅孔锿揭圩鞯闹贫?，來滿足地方的產(chǎn)出與發(fā)展——這就是秦對“新地”的一種統(tǒng)治模式。地方行政運作實際上涉及到了官、吏、役三方的分界及管理。司寇可以單獨立戶，在各類權(quán)益上與正常居民有所差異，實行一套單獨的保障體系。而各種罪徒在縣下諸官勞作，用于滿足統(tǒng)領(lǐng)機構(gòu)的需求。

以往慣稱“漢承秦制”，然就地方行政制度而言，即便是承秦較為突出的西漢初年，相關(guān)制度也有細微差異。秦通過文書等手段，建立起“中央—郡—縣—鄉(xiāng)—里”的有效連接，對地方基層控制之深，對人員物資了解之具體，超過很多朝代。中國地方行政制度源遠流長，歷久彌新，里耶秦簡陸續(xù)刊布，將有望部分改變中國早期地方行政制度研究面貌，并為重新界定和把握中國行政制度在全球史下的范式意義提供一些可能。