論地方立法的范圍

包玉秋

[摘? 要]《立法法》修改后，遼寧省9個(gè)“設(shè)區(qū)的市”獲得地方立法權(quán)。2015年至2018年，9個(gè)新增立法權(quán)城市的人大及其常委會(huì)，依法積極行使地方立法權(quán)，制定地方性法規(guī)31件，包括地方立法規(guī)則的事項(xiàng)以及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理和環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)。從兩大類(lèi)地方立法的范圍看，存在地方立法的缺位和越位問(wèn)題，需要在未來(lái)立法中不斷完善和發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]《立法法》;地方性法規(guī);地方立法范圍;地方立法權(quán)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D902? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2019）12-0025-05

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量”;2014年，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確，“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，并強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”;2015年，《立法法》修改，依法賦予設(shè)區(qū)的市作為立法主體;2018年，修改后的《憲法》第100條增加第2款，使設(shè)區(qū)的市作為立法主體獲得憲法依據(jù)。截止到2018年3月，在全國(guó)12600多件地方性法規(guī)中，包括自治州在內(nèi)的323個(gè)獲得地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市，制定地方性法規(guī)595部。就遼寧省而言，《立法法》修改前，有5個(gè)“較大的市”擁有地方立法權(quán)，包括省會(huì)城市沈陽(yáng)，還有大連、鞍山、撫順和本溪4個(gè)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市;《立法法》修改后，遼寧省所有設(shè)區(qū)的市都享有了地方立法權(quán)，在原有5個(gè)“較大的市”的基礎(chǔ)上，又有丹東、錦州、營(yíng)口、阜新、遼陽(yáng)、鐵嶺、朝陽(yáng)、盤(pán)錦及葫蘆島9個(gè)“設(shè)區(qū)的市”相繼獲得地方立法權(quán)。這樣，遼寧省擁有地方立法權(quán)的城市，就由原來(lái)的5個(gè)擴(kuò)容到14個(gè)。通過(guò)文獻(xiàn)檢索和收集資料可知，2015年至2018年，遼寧省9個(gè)新增立法權(quán)城市的人大及其常委會(huì)，依法積極行使地方立法權(quán)，共制定地方性法規(guī)31部。本文主要研究這31部地方性法規(guī)，查尋其中的問(wèn)題，并加以分析。

一、設(shè)區(qū)的市地方立法的事項(xiàng)

2015年至2018年，遼寧省9個(gè)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，在三個(gè)方面進(jìn)行了地方立法：一是制定地方立法規(guī)則;二是制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的地方性法規(guī);三是制定環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)。如果將后兩個(gè)方面作為一類(lèi)，那么，9個(gè)設(shè)區(qū)的市的地方立法可以分為兩大類(lèi)。

1.關(guān)于地方立法規(guī)則的事項(xiàng)。從啟動(dòng)地方立法的時(shí)間看，始于2015年10月1日?！读⒎ǚā返?2條第4款規(guī)定：設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本省的相關(guān)因素確定。據(jù)此，遼寧省第十二屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)《遼寧省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于確定9個(gè)設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)開(kāi)始制定地方性法規(guī)的時(shí)間的決定》[1]，遼寧省9個(gè)設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)自2015年10月1日起，可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)。

從啟動(dòng)地方立法的名稱(chēng)看，遼寧省9市在獲得地方立法權(quán)后，制定的第一部地方性法規(guī)，都是本市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法規(guī)則，而且名稱(chēng)統(tǒng)一，統(tǒng)稱(chēng)為“立法條例”，具體名稱(chēng)為《某市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》，生效時(shí)間集中于2016年間[2]。由此可見(jiàn)，獲得地方立法權(quán)的9個(gè)市級(jí)人大及其常委會(huì)，都將制定“立法規(guī)則”放在首要位置，重視地方立法規(guī)則的制定，立法規(guī)則首先是立規(guī)，以此規(guī)范本地區(qū)的立法行為，解決依法而法的問(wèn)題。

從“立法條例”的字面含義看，一是“立法”，包括“制定地方性法規(guī)”和“制定地方規(guī)章”;二是“條例”，作為法的形式，明示了地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)、效力層級(jí)、空間效力以及調(diào)整范圍等;三是立法目的，都是為了規(guī)范本市的地方立法活動(dòng)，推進(jìn)科學(xué)立法，實(shí)現(xiàn)民主立法，提高立法質(zhì)量，為推進(jìn)法治建設(shè)提供制度保障。9個(gè)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的“立法條例”，從地方立法的范圍、地方立法的權(quán)限、地方立法的程序、法規(guī)解釋、適用與備案等方面作出了具體規(guī)定，為地方立法提供了規(guī)則依據(jù)。

2.關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理和環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)。根據(jù)《立法法》第72條第2款的規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)[3]。設(shè)區(qū)的市在行使地方立法權(quán)時(shí)，圍繞本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，精準(zhǔn)選擇立法項(xiàng)目，在注重地方立法的立規(guī)與立制的同時(shí)，關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，關(guān)注地方環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，因地制宜進(jìn)行具有針對(duì)性和可操作性的地方立法，實(shí)現(xiàn)地方立法與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)。遼寧省設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在以下兩個(gè)方面制定地方性法規(guī)。

關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”事項(xiàng)的地方性法規(guī)，立法規(guī)定的比較全面共10件，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政管理三個(gè)方面的內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃，如城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（遼陽(yáng)市和鐵嶺市）;二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如城市供熱條例（朝陽(yáng)市、營(yíng)口市）、城市供水用水管理?xiàng)l例（營(yíng)口市）;三是市政管理，如城市管理綜合執(zhí)法條例（錦州市）、城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（葫蘆島市、遼陽(yáng)市、盤(pán)錦市）、煙花爆竹銷(xiāo)售燃放管理?xiàng)l例（遼陽(yáng)市）。這些“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的地方性法規(guī)，圍繞地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市供熱、城市供水用水、城市管理綜合執(zhí)法、市容和環(huán)境衛(wèi)生等方面，為營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境保駕護(hù)航。

關(guān)于環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)的地方性法規(guī)，在9個(gè)設(shè)區(qū)的市中，有7個(gè)城市制定了9部環(huán)境地方法規(guī)，包括大氣資源、水資源、礦藏資源、濕地和海岸線四方面的內(nèi)容：一是大氣資源，如大氣污染防治條例（錦州市）;二是水資源，如飲用水水源保護(hù)條例（鐵嶺市、葫蘆島市）、地?zé)崴Y源保護(hù)管理?xiàng)l例（丹東市）、飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治條例（營(yíng)口市）;三是礦藏資源，如礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理?xiàng)l例（朝陽(yáng)市）;四是濕地和海岸線，如鴨綠江口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例（丹東市）、濕地保護(hù)條例（盤(pán)錦市）、海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例（錦州市）。環(huán)境保護(hù)方面的地方立法越來(lái)越完善，且呈現(xiàn)出不斷增加的趨勢(shì)[4]。

由此可見(jiàn)，設(shè)區(qū)的市基于“先程序，后實(shí)體”的步驟，首先進(jìn)行地方立法規(guī)則的制定，隨后在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)”方面進(jìn)行了一定規(guī)模的地方立法。但是，按照《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍包括三個(gè)方面，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”。從目前設(shè)區(qū)的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域看，有的地方性法規(guī)，沒(méi)有制定出來(lái)，存在地方立法的缺位問(wèn)題;有的地方性法規(guī)不屬于上述三類(lèi)，存在地方立法的越位問(wèn)題。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法的缺位

根據(jù)《立法法》第72條第2款的規(guī)定，遼寧省9個(gè)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理和環(huán)境保護(hù)兩個(gè)方面制定了19部地方性法規(guī)。但是，仍然存在立法空白，存在地方立法的缺位。表現(xiàn)在：

1.關(guān)于環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)盡管比較全面，但尚有缺位。遼寧已經(jīng)制定的省級(jí)地方性法規(guī)包括大氣資源、水資源、礦藏資源、濕地和海岸線四個(gè)方面，還有土地、森林、草原、野生生物、自然遺跡和人文遺跡等方面的內(nèi)容存在地方立法的空白，期待未來(lái)的立法加以逐步完善。以自然保護(hù)區(qū)的專(zhuān)門(mén)地方立法為例，《自然保護(hù)區(qū)條例》立法，在遼寧省一級(jí)和市一級(jí)都存在立法空白，這一地方立法狀況與本地區(qū)的環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r不協(xié)調(diào)。遼寧省現(xiàn)有105個(gè)自然保護(hù)區(qū)，其中18個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，32個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，其余為市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)。遼寧省的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)涵蓋自然生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)、野生生物類(lèi)和自然遺跡類(lèi)三個(gè)類(lèi)別的七種類(lèi)型，以森林生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型居多。1994年，國(guó)務(wù)院制定《自然保護(hù)區(qū)條例》，作為行政法規(guī)，立法位階較低，尚未上升到“法律”層面，但是，畢竟有了全國(guó)性的統(tǒng)一立法;隨后，各省級(jí)城市紛紛進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)的專(zhuān)門(mén)立法[5]。遼寧在省級(jí)層面和市級(jí)層面，雖然沒(méi)有自然保護(hù)區(qū)的“專(zhuān)門(mén)”立法，但先后出臺(tái)了與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的規(guī)范性文件[6]，使自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展有法可依、有章可循。但是，就專(zhuān)門(mén)的自然保護(hù)區(qū)的地方立法而言，遼寧省在省一級(jí)和市一級(jí)都存在地方立法上的空白。自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展，需要法治的保障。因?yàn)椋挥型ㄟ^(guò)地方立法，加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，才能妥善處理好自然保護(hù)區(qū)管理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)及居民生產(chǎn)生活的關(guān)系。設(shè)區(qū)的市可以結(jié)合本地自然保護(hù)區(qū)的具體情況，因地制宜地制定《某市自然保護(hù)區(qū)條例》，既可以為保障本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)提供法律保障，又為本省自然保護(hù)區(qū)條例的立法積累經(jīng)驗(yàn)和提供素材。

2.關(guān)于歷史文化保護(hù)方面的地方立法，包括具有歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值的物質(zhì)文化遺產(chǎn)和世代傳承的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等，尚存在地方立法的空白和缺位問(wèn)題。按照《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍包括“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)方面，檢索9個(gè)設(shè)區(qū)的市自2015年至2018年的31件地方性法規(guī)，只有“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”和“環(huán)境保護(hù)”兩個(gè)方面的事項(xiàng)，沒(méi)有“歷史文化保護(hù)”的事項(xiàng)，導(dǎo)致地方立法的權(quán)限與立法需求不相適應(yīng)。一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，如同一個(gè)國(guó)家，既要關(guān)注硬實(shí)力，也要關(guān)注軟實(shí)力。如果說(shuō)關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理和環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)，屬于地方發(fā)展的硬實(shí)力的話，那么歷史文化保護(hù)的事項(xiàng)，則屬于地方發(fā)展的軟實(shí)力。以地方立法為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航，需要保持地方立法內(nèi)容的均衡，既需要硬實(shí)力方面的地方立法，也需要軟實(shí)力方面的地方立法，如針對(duì)遼寧老工業(yè)基地中的工業(yè)文化遺產(chǎn)的保護(hù)等方面的事項(xiàng)，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，無(wú)疑有利于本地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造。

3.關(guān)于地方立法的形式，現(xiàn)有設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)均為自主性立法，缺少實(shí)施性立法。《立法法》第73條將地方立法概括為執(zhí)行性立法和自主性立法兩類(lèi)[7]。依據(jù)《立法法》第73條第1項(xiàng)，“執(zhí)行性立法”或“實(shí)施性立法”，是指在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)上，上位法有規(guī)定，而且要求地方制定執(zhí)行性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定;上位法雖然沒(méi)有要求制定執(zhí)行性規(guī)定的，但其基本原則、制度、措施、處罰等需要具體化，可以制定執(zhí)行性的地方性法規(guī)，以補(bǔ)充和細(xì)化上位法，通過(guò)細(xì)化上位法來(lái)體現(xiàn)地方特色，使上位法更具有可操作性。當(dāng)然，上位法的規(guī)定明確具體，具有可操作性，也沒(méi)有要求制定執(zhí)行性規(guī)定的，則沒(méi)有必要重復(fù)立法，這涉及到自主性立法中立法權(quán)的邊界和空間問(wèn)題。依據(jù)《立法法》第73條第2項(xiàng)，“自主性立法”是指沒(méi)有上位法，為解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，設(shè)區(qū)的市自主的制定地方性法規(guī)。實(shí)踐中，還有《立法法》第73條以外的第三種形式，即“試驗(yàn)性立法”或“先行立法”，發(fā)現(xiàn)立法空白點(diǎn)，針對(duì)不能通過(guò)全國(guó)和全省統(tǒng)一立法的事項(xiàng)，根據(jù)國(guó)家立法原則和精神，嘗試探索解決地方的問(wèn)題，為國(guó)家立法提供素材和藍(lán)本，積累經(jīng)驗(yàn)。由于設(shè)區(qū)的市剛剛行使地方立法權(quán)，以“自主性立法”為主，未來(lái)設(shè)區(qū)的市在立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)既注重“自主性立法”，也強(qiáng)化“執(zhí)行性立法”，還可以“先行性立法”，找準(zhǔn)立法空白點(diǎn)，領(lǐng)會(huì)國(guó)家和省級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法原則和精神，積極探索、大膽嘗試，在解決地方立法問(wèn)題的同時(shí)，為國(guó)家立法提供藍(lán)本，積累經(jīng)驗(yàn)。

三、設(shè)區(qū)的市地方立法的越位

設(shè)區(qū)的市地方立法的越位，主要指突破《立法法》第72條規(guī)定的地方立法的范圍。遼寧省設(shè)區(qū)的市在地方立法的內(nèi)容上，突破“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”范圍的立法項(xiàng)目，主要有兩大類(lèi)：一是地方立法規(guī)則的制定;二是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、殯葬管理、文明行為促進(jìn)三個(gè)方面的地方立法。這兩類(lèi)地方立法，難以納入《立法法》第72條第2款城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，如果歸屬于本條款的“等”之外的地方性事務(wù)，則存在地方立法的越位問(wèn)題。

1.關(guān)于地方立法規(guī)則的制定。從實(shí)然角度看，9個(gè)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)無(wú)一例外地制定了本市的地方立法規(guī)則，即《立法條例》，其制定的必要性在于：一是實(shí)施《立法法》的需要?！读⒎ǚā纷鳛閲?guó)家立法制度的一部重要法律，對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)有明確的規(guī)定和要求。制定地方的立法規(guī)則，就是為了建立設(shè)區(qū)的市的立法制度，規(guī)范立法活動(dòng)，使地方立法有章可循并有序推進(jìn)。二是健全完善地方立法體制的需要。制定地方立法規(guī)則，規(guī)范地方立法程序，明確立法工作的體制、機(jī)制和遵循的原則，是有效行使立法權(quán)、提高立法質(zhì)量和效率的重要保證。三是探索地方立法經(jīng)驗(yàn)。地方立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，提高地方立法質(zhì)量是國(guó)家對(duì)地方立法的新定位和新判識(shí)。此外，通過(guò)程序法的制定，讓立法者本身體驗(yàn)立法的過(guò)程，為制定本市第一部實(shí)體法積累經(jīng)驗(yàn)。先程序、后實(shí)體，先行制定立法的程序法也是省人大的統(tǒng)一要求[8]。

從應(yīng)然角度看，9個(gè)設(shè)區(qū)的市的地方立法規(guī)則，是否屬于立法法第72條范圍之內(nèi)，則需要具體的分析。如果將地方立法規(guī)則的制定，歸屬于“等”之內(nèi)，則涉及地方立法項(xiàng)目的重復(fù)選擇，即重復(fù)立法的問(wèn)題。對(duì)于地方立法的規(guī)則，是9個(gè)設(shè)區(qū)的市各自分別制定地方性法規(guī)？還是制定省一級(jí)的地方性法規(guī)，由9個(gè)設(shè)區(qū)的市統(tǒng)一適用？二者各有利弊。如果是前者，有利于提高地方立法的效率，提升地方立法的權(quán)威性和統(tǒng)一性;如果是后者，則有利于體現(xiàn)地方立法的特色，提升地方立法的針對(duì)性和可操作性。

本文主張，由省一級(jí)統(tǒng)一制定地方立法的規(guī)則。其理由在于：一是符合《立法法》第72條的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)依法立法。從《立法法》第72條第2款的規(guī)定本身，讀不出制定地方立法規(guī)則的內(nèi)容，盡管有其現(xiàn)實(shí)可行性與合理性，但是合理性與合法性，在法理上是兩個(gè)不同的問(wèn)題。二是避免重復(fù)立法。由于立法調(diào)整對(duì)象的趨同，導(dǎo)致實(shí)際操作過(guò)程中，地方立法規(guī)則的制定大同小異，多有重復(fù)，不可避免地出現(xiàn)照抄照搬的現(xiàn)象，如篇章設(shè)置、原則與規(guī)則的確立等，導(dǎo)致地方立法創(chuàng)新難度較大，也削弱了地方性法規(guī)的針對(duì)性實(shí)用性，使地方性法規(guī)很難真正解決地方發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題。從立法原意看，既要依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，以適應(yīng)地方的實(shí)際需要，又要相應(yīng)明確其地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。為此，在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，明確設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)[9]。三是如果將地方立法規(guī)則的制定，歸屬于“等”之內(nèi)，而將“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、殯葬管理和文明行為促進(jìn)”三方面，歸屬于“等”之外，則又產(chǎn)生地方立法事項(xiàng)的隨意和任意。

2.關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、殯葬管理和文明行為促進(jìn)的地方立法?！皟?yōu)化營(yíng)商環(huán)境、殯葬管理和文明行為促進(jìn)”的地方立法，難以直接將其歸類(lèi)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)”三個(gè)方面，但是，是否歸屬于兜底條款的“等”之中？如果屬于“等”的范圍，是“等外”等，還是“等內(nèi)”等？于是涉及到對(duì)“等”的理解問(wèn)題。

《立法法》第72條關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”“歷史文化保護(hù)”的界定，屬于原則性規(guī)定;關(guān)于等內(nèi)與等外的確定，關(guān)于中央立法權(quán)和地方立法權(quán)的設(shè)定，都需要進(jìn)一步明確。由此，《立法法》規(guī)定的“等”，是當(dāng)下地方立法的權(quán)限范圍？還是為未來(lái)地方立法的預(yù)留空間？在地方立法過(guò)程中，需要明確地方立法的權(quán)限和范圍，明晰界限，才能明確界定立法項(xiàng)目和立法內(nèi)容，做到立法項(xiàng)目精確化和立法內(nèi)容精準(zhǔn)化。

如果設(shè)區(qū)的市的地方人大及其常委會(huì)的立法范圍以“地方性事務(wù)”為界限，不僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”“歷史文化保護(hù)”三方面，則是對(duì)于“等”在立法范圍的突破。也就是說(shuō)，只要是地方事務(wù)，只要立法目的是針對(duì)本地方的，都可以進(jìn)行地方立法。這樣，關(guān)于“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”“殯葬管理”和“文明行為”的地方立法問(wèn)題，可以歸屬于具有本土性和地域性的其他“地方性事務(wù)”，當(dāng)然可以進(jìn)行地方立法，以最大限度地激發(fā)地方活力、創(chuàng)造力和創(chuàng)新性。由此又產(chǎn)生關(guān)于“地方性事務(wù)”的理解界限。一般認(rèn)為，與《立法法》規(guī)定的地方性事務(wù)相對(duì)應(yīng)的是全國(guó)性事務(wù)，如設(shè)區(qū)的市城市市容的規(guī)定就屬于“地方性事務(wù)”，這類(lèi)事務(wù)不需要國(guó)家行使立法權(quán)。因此，需要合理界定《立法法》第72條第2款關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，具體講：“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的事項(xiàng)，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等;“環(huán)境保護(hù)”方面的事項(xiàng)，包括大氣、水、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等;“歷史文化保護(hù)”方面的事項(xiàng)，包括具有歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值的物質(zhì)文化遺產(chǎn)和世代傳承的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]以遼陽(yáng)市為例：遼寧省人大法制委員會(huì)于2016年3月16日召開(kāi)會(huì)議，對(duì)遼陽(yáng)市人大常委會(huì)報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《遼陽(yáng)市地方立法條例》進(jìn)行審查。法制委員會(huì)認(rèn)為，鑒于丹東、錦州、營(yíng)口、遼陽(yáng)、鐵嶺、朝陽(yáng)、盤(pán)錦等七個(gè)設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)本次會(huì)議批準(zhǔn)的立法條例或制定地方性法規(guī)條例，所規(guī)范的內(nèi)容屬于同一類(lèi)事項(xiàng)，但法規(guī)名稱(chēng)卻不盡一致。法制委員會(huì)認(rèn)為，上述七市的法規(guī)名稱(chēng)應(yīng)予以統(tǒng)一。建議將《條例》的名稱(chēng)修改為《遼陽(yáng)市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》。以上資料來(lái)源于：2016年3月22日，省人大法制委副主任委員盧東，在遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈遼陽(yáng)市地方立法條例〉審查情況的說(shuō)明》。

[2]以遼陽(yáng)市為例：遼寧省人大法制委員會(huì)于2016年3月16日召開(kāi)會(huì)議，對(duì)遼陽(yáng)市人大常委會(huì)報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《遼陽(yáng)市地方立法條例》進(jìn)行審查。法制委員會(huì)認(rèn)為，鑒于丹東、錦州、營(yíng)口、遼陽(yáng)、鐵嶺、朝陽(yáng)、盤(pán)錦等七個(gè)設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)本次會(huì)議批準(zhǔn)的立法條例或制定地方性法規(guī)條例，所規(guī)范的內(nèi)容屬于同一類(lèi)事項(xiàng)，但法規(guī)名稱(chēng)卻不盡一致。法制委員會(huì)認(rèn)為，上述七市的法規(guī)名稱(chēng)應(yīng)予以統(tǒng)一。建議將《條例》的名稱(chēng)修改為《遼陽(yáng)市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》。2016年3月22日，省人大法制委副主任委員盧東，在遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈遼陽(yáng)市地方立法條例〉審查情況的說(shuō)明》。

[3]《立法法》第72條第2款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

[4]《朝陽(yáng)市水資源管理?xiàng)l例》經(jīng)朝陽(yáng)市第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò);2018年11月28日由遼寧省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)，條例自2019年5月1日起施行。

[5]全國(guó)20多個(gè)省、市、自治區(qū)的人大及其常委會(huì)，制定了本地區(qū)的“自然保護(hù)區(qū)管理辦法”，如內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、新疆。

[6]遼寧省及相關(guān)的設(shè)區(qū)的市，針對(duì)重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)，有分散的自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)地方立法，如《遼寧省森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)施細(xì)則》（1987年）、《蛇島老鐵山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2011年）、《丹東鴨綠江口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2018年）。

[7]《立法法》第73條規(guī)定：地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)?！贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。

[8]關(guān)于《盤(pán)錦市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》的說(shuō)明，參見(jiàn)遼寧省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)官網(wǎng)2019年7月19日的訪問(wèn)。

[9]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)：詳見(jiàn)在2015年3月8日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》的說(shuō)明。

責(zé)任編輯? 宋桂祝