地方政府債務(wù)風(fēng)險及其化解思路

吳婷

摘 要：地方政府債務(wù)是地方政府為了彌補財政赤字，配置社會資金以調(diào)控和規(guī)范經(jīng)濟(jì)運行的一種特殊方式。地方政府通過舉債籌集資金，有效解決了地方建設(shè)資金短缺問題，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境條件。但是，隨著地方政府舉債規(guī)模的擴大，地方政府債務(wù)風(fēng)險管控水平不足的問題逐漸凸顯，地方政府需要承擔(dān)清償責(zé)任而引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險日趨突出。在此情形下，地方政府如何識別風(fēng)險、評估風(fēng)險、化解風(fēng)險，就成為了當(dāng)下重要而迫切需要解決的問題。本文以H地區(qū)為典型案例，在分析H地區(qū)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，深入探討了H地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險，并提出了化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的思路及措施。

關(guān)鍵詞：地方政府;政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險

一、H地區(qū)政府債務(wù)的現(xiàn)狀

（1）債務(wù)運行總體平穩(wěn)

至2017年末，H地區(qū)政府債務(wù)限額為25000萬元，政府性債務(wù)總規(guī)模為21821.33萬元，其中：一般債券為13321.33萬元，專項債券8500萬元。已完成存量債券置換為8321.33萬元，尚有500萬元存量債務(wù)需要在2018年到期置換。全部債務(wù)均為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，全額納入?yún)^(qū)級財政預(yù)算管理，專項債務(wù)占比38.95%。當(dāng)年可供支配的財力為21986萬元。

（2）專項債務(wù)償還缺乏保障

專項債務(wù)是為具有一定收益的公益事業(yè)發(fā)展而舉借，多與民生、城建、公共領(lǐng)域的項目匹配，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖胱鳛閮攤鶃碓?。以H地區(qū)為例，2016年該區(qū)政府申請專項債券4500萬元，用于修建一條40米寬的道路，并在道路兩旁打造平臺，預(yù)備招商引資。資金的即時到位，解決了項目資金需求，緩解了區(qū)級財政支出壓力。但在施工過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的高壓變壓器管網(wǎng)搬遷成本太高，導(dǎo)致路面縮減至25米。到賬的4500萬元專項債券僅使用1700萬元，造成專項債券資金使用效率低下，與之對應(yīng)的償債資金來源也受到了影響。

（3）隱性債務(wù)問題突出

隱性債務(wù)理論上不屬于地方政府債務(wù)，其主要是通過諸如擔(dān)保、出具承諾書等不合規(guī)操作或偽PPP、偽政府購買等變相舉債行為而產(chǎn)生。2014年H地區(qū)政府開始著手該區(qū)域“棚改”事宜，由區(qū)級控股融資平臺公司承建。從2015年到2017年間先后通過融資平臺公司等融資機構(gòu)向國開行貸款、政府承諾回購農(nóng)發(fā)基金以及政府購買服務(wù)等形式，籌集棚改項目資金16億元。由于金融機構(gòu)提供資金時，要求政府及其所屬部門出具承諾函、擔(dān)保函等形式的擔(dān)保，由此，H區(qū)地方政府產(chǎn)生了25年期債務(wù)本息為25億的隱性債務(wù)。

二、H地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險分析

地方政府債務(wù)風(fēng)險主要是指政府在債務(wù)到期時無法償還的可能性，而且還包括拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響社會穩(wěn)定的隱性風(fēng)險。從H地區(qū)的債務(wù)現(xiàn)狀，分析地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險情形如下：

（1）地方政府債務(wù)風(fēng)險整體可控

從上述H地區(qū)債務(wù)數(shù)據(jù)分析可以得出：首先，債務(wù)總規(guī)模未超規(guī)定限額，資產(chǎn)負(fù)債率低于國際公認(rèn)的60%的安全警戒線;其次，清理甄別認(rèn)定的存量債務(wù)即將全部置換完成，有利于減輕當(dāng)前財政支出壓力;再次，2016年開始新增專項債券，從其占比可以看出呈現(xiàn)明顯增長趨勢。與專項債券對應(yīng)的項目，前期資金需求大，投資收回期長。一旦項目在建設(shè)過程中出現(xiàn)被迫停工或下馬的情形，專項債券的使用、管理和償還，難免存在風(fēng)險隱患。但從總體情況分析，債務(wù)規(guī)模在可控制范圍內(nèi)，運行情況尚屬平穩(wěn)。

（2）隱性債務(wù)風(fēng)險不容樂觀

分析從2015年開始的H地區(qū)的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)可知：該地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模巨大且增長迅速，與其地方綜合財力嚴(yán)重不匹配。而且，舉債主體復(fù)雜、舉債形式多樣，債務(wù)信息不透明，監(jiān)管十分困難。甚至，部分領(lǐng)導(dǎo)為了完成上級下達(dá)的“棚改”任務(wù)，往往過高估計棚改搬遷后的土地收益，并以此為依托，盲目舉債或者進(jìn)行債務(wù)擔(dān)保，完全忽視自我監(jiān)管和債務(wù)風(fēng)險，加劇了發(fā)生債務(wù)風(fēng)險的幾率。

（3）債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管需要提高

無論地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定社會的考慮，還是當(dāng)政者出于優(yōu)秀政績的考量，往往過高的估計了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用和自身的償債能力，缺乏債務(wù)風(fēng)險意識。同時，自上而下，也沒有成立專門的債務(wù)風(fēng)險管理機構(gòu)，能夠做出統(tǒng)一決策。而且，也缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的債務(wù)監(jiān)管體制。所以，在實際操作中，各地方的舉債主體、舉債形式花樣翻新，單位領(lǐng)導(dǎo)層不切實際的相互借鑒“經(jīng)驗”，銀行等金融機構(gòu)的不規(guī)范參與，債務(wù)風(fēng)險還是真真切切存在的。近年來，黨中央國務(wù)院針對地方政府債務(wù)出臺了一系列政策措施，規(guī)范地方政府舉債行為，取得了積極成效。目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管體制及監(jiān)管能力有待提高。

三、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的思路及措施

（1）化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的思路

1.加強立法，適度放權(quán)

國家應(yīng)以立法的形式，科學(xué)地劃分各級地方政府的財權(quán)和事權(quán)，明確其權(quán)利與責(zé)任，并完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付等相關(guān)法律法規(guī)，將地方財政管理納入法制化管理體系。同時，適度擴大地方財稅權(quán)利，增加地方財政收入，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少債務(wù)存量，合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模。

2.拓展思路，尋求途徑

地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，全力推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極改善營商環(huán)境，大力發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)。培育壯大重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成高端制造業(yè)集群中心，夯實稅源基礎(chǔ)，提升稅收的持續(xù)性，增強政府的償債能力。同時，進(jìn)一步提高國有資本運營效率，加強國庫資金管理，增強債務(wù)風(fēng)險防范能力。從目前情況看，隱性債務(wù)風(fēng)險大多與城市建設(shè)項目相聯(lián)系，這就需要轉(zhuǎn)變城市建設(shè)理念，做出長期發(fā)展規(guī)劃，考慮發(fā)展的資金來源，未雨綢繆，綜合考慮融資渠道和方式。嘗試采取PPP方式或產(chǎn)業(yè)基金等方式，大力加強產(chǎn)城融合，處理好中長期規(guī)劃與年度預(yù)算的關(guān)系，探索可行途徑推動現(xiàn)代經(jīng)營城市理念的落實。

3.吃透政策，順勢而為

2017年7月舉行的全國金融工作會議要求地方各級黨委和政府樹立正確的政績觀，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，責(zé)任到人。而在同期召開的政治局會議上第一次提出：堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險。之后，針對大部分違法違規(guī)融資行為引發(fā)的隱性債務(wù)進(jìn)行了理順、規(guī)范。與此同時，國家也不斷推出新的正規(guī)的融資方式，包括地方政府一般債券、多品種的專項債券地（土儲專項債、收費公路專項債、財預(yù)[2017]89號所提出的“實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的”中國版市政債等），以及符合政策的政府購買服務(wù)、PPP方式、政府投資基金等。面對這一系列的新舉措，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)，吃透政策，找準(zhǔn)著力點，順勢而為，抓住機會，充分利用國家的綠色金融政策，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的特點，享受政策帶來的優(yōu)惠。

4.轉(zhuǎn)型平臺，市場運作

現(xiàn)行政策要求大力推動融資平臺轉(zhuǎn)型，鼓勵與地方政府脫鉤，改造成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立法人企業(yè)，實現(xiàn)市場化運營，并在妥善處理以往承擔(dān)的地方政府債務(wù)借貸職能后，明確公告今后不再為地方政府舉債融資。轉(zhuǎn)換成為獨立市場主體后的平臺公司，需要理順與地方政府之間的關(guān)系，地方政府作為出資人依法享有資產(chǎn)收益權(quán)，但不應(yīng)參與平臺公司的經(jīng)營管理。平臺公司需要完善其治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充實資本金，吸收社會資本，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)市場需求。

5.量力而行開展PPP項目

首先，需要界定實施PPP模式的項目范圍。其次，由地方政府擇優(yōu)選出合規(guī)的市場主體，組建包括公私雙方在內(nèi)的項目公司，合理確定項目定價，簡化項目相關(guān)手續(xù)的辦理程序，落實與項目實施相關(guān)的財稅優(yōu)惠政策，確保實現(xiàn)公共利益最大化。同時，健全項目監(jiān)管機制，加強事前、事中、事后績效管理。再次，地方政府需要開闊思路，拓展融資渠道，比如鼓勵運營主體進(jìn)入資本市場融資;支持項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?引導(dǎo)地方金融機構(gòu)提供中長期信貸支持或者與金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金等等，吸引更多社會資本參與，滿足項目融資需求，化解隱性債務(wù)風(fēng)險，緩解地方財政壓力。

（2）化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策措施

1.債務(wù)限額管理

2015年8月，全國人大常委會會議明確了限額管理地方政府債務(wù)余額。據(jù)此，財政部提出了不同地區(qū)的債務(wù)限額，要求地方各級政府在規(guī)定的限額內(nèi)舉債和償還債務(wù)。2018年12月29日，全國人大常委會會議又通過了授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額的決定。這些政策表明：中央規(guī)劃控制的是地方政府舉債的“天花板”。在不突破“天花板”的前提下，地方政府舉債的實際規(guī)模由本級人大決定。提前下達(dá)部分新增債務(wù)限額，有利于地方政府提前規(guī)劃新一年度的項目資金安排。

2.債務(wù)歸口管理

地方財政部門應(yīng)將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，以期實現(xiàn)“借、用、還”的統(tǒng)一。這是有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險最為關(guān)鍵的舉措之一。

3.申請存量置換

地方存量債務(wù)置換，通俗講就是創(chuàng)造一種長期、低利率的金融產(chǎn)品替換掉短期、高利率的債務(wù)。允許以債償債是符合國際經(jīng)驗的，但是需要注意“度”。申請地方政府債務(wù)存量置換主要出于對防范地方政府債務(wù)資金鏈斷裂的系統(tǒng)性風(fēng)險的考慮，而且，地方存量債務(wù)置換還可以緩解地方政府再融資的壓力，也為地方騰出資金用于重點項目建設(shè)創(chuàng)造了條件。

4.健全責(zé)任制度

地方政府承擔(dān)償還其所舉借債務(wù)的責(zé)任，中央實行不救助原則。因此，地方政府建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制和問責(zé)制度尤為必要。嚴(yán)禁以任何名義、任何方式、任何渠道違法違規(guī)或變相新增政府債務(wù)。為防控政府債務(wù)風(fēng)險，各級政府需按照“分級負(fù)責(zé)”的原則，一級管一級，嚴(yán)守紀(jì)律紅線，強化制度落實，依規(guī)處理發(fā)生債務(wù)違約等重大風(fēng)險事件的地區(qū)和相關(guān)責(zé)任人。

5.設(shè)立兩類基金

為了規(guī)避地方債務(wù)違約事項，從謹(jǐn)慎性原則出發(fā)，建議地方政府提取償債準(zhǔn)備金，筑牢最后一道防范地方債務(wù)風(fēng)險的堤壩。同時，可以鼓勵地方政府出資設(shè)立地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，充分利用資本市場為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足資金，以支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

6.因城施策

財政部就地方政府隱性債務(wù)問題多次提出，不允許發(fā)生新的隱性債務(wù)，同時穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量。為了徹底摸清隱性債務(wù)底數(shù)，從源頭上堵住地方政府債務(wù)的“后門”，嘗試建立與政策性銀行的協(xié)作機制，加強兩者在政府項目建設(shè)融資監(jiān)管中的合作。而且，化解隱性債務(wù)可先以地市級為試點，實施“一城一策”，因城施策，因地制宜，合理確定債務(wù)化解方案。如此，開“前門”堵“后門”，切實有效降低隱性債務(wù)存量。

四、結(jié)語

地方政府舉債籌集財政建設(shè)資金，切實緩解了地方需求，實現(xiàn)了有限社會資源在政府、企業(yè)和個人之間的有效配置，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。但是，在舉債過程中，存在的債務(wù)風(fēng)險的各種問題，仍然不容忽視。因此，有針對性的提出化解債務(wù)風(fēng)險的思路和債務(wù)風(fēng)險管理的措施，并切實得以實施，可以達(dá)到保障增加地方財政收入和增強債務(wù)償還能力以及預(yù)防的能力，便于更好地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

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