深度貧困地區(qū)金融精準扶貧的實踐與思考

楊凈捷

云南省普洱市瀾滄縣是全國唯一的拉祜族自治縣，位于云南省西南部，與緬甸接壤。全縣20個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、161個村委會（社區(qū)），總?cè)丝?0.05萬人，其中拉祜族人口占43%，拉祜、佤、布朗等“直過民族”人口占45.71%，少數(shù)民族人口占79%。截至2018年底，全縣建檔立卡貧困人口59278戶21.15萬人，其中未脫貧8.5萬人，占全市未脫貧人數(shù)的53.15%，貧困發(fā)生率高達19.84%，是典型的深度貧困地區(qū)，全省、全市脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，脫貧攻堅任務(wù)重難度大。

一、金融助推脫貧攻堅成效明顯

近年來，人民銀行加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織推動瀾滄縣金融機構(gòu)積極探索金融扶貧新舉措，助推瀾滄縣脫貧攻堅取得階段性成效。截至2018年12月末，全縣金融機構(gòu)各項存款余額106.03億元，同比增長1.8%，各項貸款余額69.95億元，同比增長14.5%，高于全市1.9個百分點。金融精準扶貧貸款余額15.46億元，同比增長18.47%，帶動建檔立卡貧困人口80739人次。

（一）有效發(fā)揮扶貧再貸款結(jié)構(gòu)引導(dǎo)作用，加大金融助推脫貧攻堅支持力度

采用“扶貧再貸款+個人精準貸款”和“扶貧再貸款+產(chǎn)業(yè)帶動貸款”等模式，2016年以來累計發(fā)放扶貧再貸款2.58億元，余額1.9億元，累計支持帶動貧困戶就業(yè)發(fā)展的龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社及家庭農(nóng)場 24戶，專業(yè)大戶、一般農(nóng)戶和建檔立卡貧困戶1520 戶（其中建檔立卡貧困戶533 戶），精準扶貧效果明顯。如扶貧再貸款扶持地方特色產(chǎn)業(yè)示范點——瀾滄建梅茶廠通過發(fā)展茶葉、咖啡等種植產(chǎn)業(yè)和畜牧養(yǎng)殖等特色農(nóng)業(yè)，帶動包括建檔立卡貧困戶在內(nèi)的3600余人實現(xiàn)人均增收6000元。截至2018年12月末，瀾滄縣農(nóng)村信用社運用扶貧再貸款發(fā)放貸款、精準扶貧貸款加權(quán)平均利率分別為5.45%和5.52%，分別比其運用自有資金發(fā)放的同類貸款利率低1.03個和0.16個百分點，社會融資成本有效降低。

（二）精準扶持特色產(chǎn)業(yè)，帶動貧困人口脫貧致富

1.加強政銀企三方對接，著力滿足特色農(nóng)業(yè)基地金融需求。組織金融機構(gòu)與農(nóng)業(yè)部門推薦的瀾滄縣2018年6個產(chǎn)業(yè)扶貧基地依托實體開展“一對一”融資對接，發(fā)放并新增意向貸款1.56億元，占融資需求金額的96.89%，支持發(fā)展肉牛、生豬、檸檬、芒果、甘蔗、蔬菜等綠色生態(tài)種養(yǎng)業(yè)，涉及農(nóng)戶873戶，其中建檔立卡貧困戶316戶。

2.立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，積極開展金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新。依托瀾滄縣惠民鄉(xiāng)景邁山古樹茶和申遺，圍繞茶產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動創(chuàng)新金融產(chǎn)品，助推瀾滄縣經(jīng)濟發(fā)展和直過民族脫貧致富。一是農(nóng)村信用社在全省首創(chuàng)農(nóng)戶資產(chǎn)公證貸款，拓寬貸款抵質(zhì)押資產(chǎn)范圍。產(chǎn)品特點為農(nóng)戶用自身古樹茶茶地、廠房、住房等合法資產(chǎn)抵押擔保為前提，經(jīng)所在村民小組、村民委員會證明，村民公認，瀾滄縣司法局公證處對農(nóng)戶抵押擔保承諾的事實進行司法公證，并出據(jù)具有法律效力的公證文書，農(nóng)村信用社依據(jù)公證文書承諾的資產(chǎn)作為抵押擔保向農(nóng)戶發(fā)放個人貸款。2015年業(yè)務(wù)開辦以來累計發(fā)放貸款266戶1.9億元，惠及或帶動930戶建檔立卡貧困戶。其中惠民鄉(xiāng)67戶0.79億元，惠及或帶動180戶建檔立卡貧困戶，解決了專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展茶產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)中貸款抵押擔保難題，在自身發(fā)展壯大的同時帶動農(nóng)戶脫貧增收致富?；菝襦l(xiāng)芒景村布朗族村民南康用自家古茶園38畝、生態(tài)茶35畝及房產(chǎn)做公證抵押，獲得農(nóng)村信用社貸款發(fā)展茶葉種植加工，成為遠近聞名的致富帶頭人，并倡議發(fā)起景邁山古茶林誠信聯(lián)盟，已有10戶企業(yè)或合作社參與?；菝襦l(xiāng)芒景村布朗族村民蘇愛華用自家古茶園12畝、生態(tài)茶300畝及房產(chǎn)做公證抵押，獲得農(nóng)村信用社貸款發(fā)展茶葉加工、餐飲住宿、休閑娛樂，成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，擁有104戶社員、資產(chǎn)4000余萬元。二是農(nóng)業(yè)銀行創(chuàng)新發(fā)放全國首筆以茶葉存貨抵押的“七彩云南 普洱茶企貸”，輻射帶動千家萬戶貧困戶增收。該產(chǎn)品于2018年由瀾滄縣農(nóng)行向云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、瀾滄縣產(chǎn)業(yè)脫貧標志性企業(yè)——瀾滄古茶股份有限公司發(fā)放，授信0.8億元，余額0.5億元。公司以產(chǎn)業(yè)帶動方式與瀾滄縣25戶合作社簽訂《茶葉購銷合同》，與2個茶葉初制廠558戶（含建檔立卡戶547戶）茶農(nóng)簽訂《協(xié)議書》收購茶葉，帶動茶農(nóng)人均年增收1.8萬元。三是農(nóng)村信用社創(chuàng)新發(fā)放農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)帶共同保證貸款，有效拓寬農(nóng)村經(jīng)濟組織融資渠道。其特點是農(nóng)民專業(yè)合作社社員組成連帶共同保證小組，農(nóng)村信用社對該農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)放貸款由連保小組成員承擔連帶共同保證責任。2016年開辦業(yè)務(wù)以來累計發(fā)放農(nóng)民專業(yè)合作社連帶共同保證貸款32戶1.49億元，惠及建檔立卡貧困戶1560戶。

3.選擇有意愿、有實力、帶動能力強的新型經(jīng)營主體參與特色產(chǎn)業(yè)金融精準扶貧，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條。如瀾滄縣農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行大力支持瀾滄縣骨干支柱產(chǎn)業(yè)——蔗糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動全縣蔗區(qū)群眾增收致富。2006年以來，累計支付蔗農(nóng)甘蔗款12.6億元，向瀾滄縣政府繳納稅款2.41億元，平均每年帶動蔗農(nóng)增收300元/戶以上。2013年-2018年榨季，累計向云南中云勐濱糖業(yè)有限公司提供4.5億元貸款，惠及瀾滄縣1.2萬多戶蔗農(nóng)，其中建檔立卡貧困戶3795戶，計1.33萬人。

（三）積極支持基礎(chǔ)設(shè)施項目，夯實經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)

2016年以來，瀾滄縣金融機構(gòu)累計發(fā)放農(nóng)村危房改造貸款7.48億元，惠及農(nóng)戶17439戶，其中2017年以來發(fā)放2.02億元，惠及4類重點對象2551戶。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計發(fā)放易地扶貧搬遷貸款3.35億元，惠及農(nóng)戶9704戶34985人次，其中建檔立卡貧困戶7991戶29151人次;發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款0.5億元，支持改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件，惠及19382戶59350人，其中建檔立卡貧困戶占28.09%。建設(shè)銀行發(fā)放思茅至瀾滄高速公路重點項目基金13.17億元，已獲批思茅至瀾滄高速公路建設(shè)項目固定資產(chǎn)貸款信用額度30億元，并發(fā)放貸款10億元。

（四）加大對建檔立卡貧困戶金融支持，增強自我發(fā)展能力

2017以來，瀾滄縣金融機構(gòu)累計向5405戶建檔立卡貧困戶發(fā)放扶貧小額信貸2.24億元，支持其發(fā)展生產(chǎn);累計向412戶有創(chuàng)業(yè)發(fā)展意愿和發(fā)展能力的建檔立卡貧困戶發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔保貸款4120萬元，支持其自主創(chuàng)業(yè)。截至2018年12月末，全縣金融機構(gòu)個人精準扶貧貸款余額10.9億元，同比增長20.27%。農(nóng)村信用社創(chuàng)新建立農(nóng)戶聯(lián)絡(luò)員信貸制度，聘用農(nóng)戶聯(lián)絡(luò)員154人，為貧困戶提供金融支持普及、金融政策咨詢、信貸管理等服務(wù)。

（五）積極推進農(nóng)村信用體系和支付環(huán)境建設(shè)，提高金融服務(wù)水平

截至2018年12月末，農(nóng)村信用社為全縣10.65萬戶農(nóng)戶建立信用檔案、10.14萬戶農(nóng)戶核定貸款33.48億元、評定信用農(nóng)戶10.14萬戶、信用村22個，農(nóng)戶建檔面、核貸面、信用農(nóng)戶評定面分別為99.92%、95.18%、95.18%，核貸金額增加7.62億元，其中核貸面、信用農(nóng)戶評定面分別高于全市5.31和2.58個百分點，信用培育不斷發(fā)展，信用評價機制不斷完善。5家金融機構(gòu)在瀾滄縣布設(shè)60個服務(wù)網(wǎng)點、2426臺自助設(shè)備、200個“惠農(nóng)支付服務(wù)點”，并建設(shè)22個普惠金融服務(wù)站，實現(xiàn)了以“惠農(nóng)支付服務(wù)點”“農(nóng)村普惠金融服務(wù)站”為主的農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋有需求的行政村。

二、金融助推瀾滄縣脫貧攻堅存在的主要困難和問題

（一）經(jīng)濟社會發(fā)展落后

瀾滄縣是由原始社會末期、封建領(lǐng)主制向地主制轉(zhuǎn)化時期直接過渡到社會主義社會的民族“直過區(qū)”，社會發(fā)育程度低，經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，貧困人口整體素質(zhì)不高，自我發(fā)展能力較弱，脫貧攻堅難度大。2018年，全縣生產(chǎn)總值僅77.95億元，實現(xiàn)一般公共預(yù)算收入5.24億元、支出50.07億元。人均受教育年限6.3年，其中拉祜族、佤族人均受教育年限5.8年，遠低于全國全省平均水平。

（二）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

瀾滄縣山區(qū)面積占98.8%，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織化程度低，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭企業(yè)少、小、弱，產(chǎn)業(yè)鏈短，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體帶動力不強，可用于抵押擔保的有效資產(chǎn)不足，社會化擔保體系缺位，利益聯(lián)結(jié)機制不健全，金融支持的有效載體不足。2018年，全縣產(chǎn)業(yè)精準扶貧貸款僅增長0.89%，余額僅占全部精準扶貧貸款的11.77%，全縣6個產(chǎn)業(yè)扶貧基地僅帶動0.53%的建檔立卡貧困戶。2017年457個農(nóng)民專業(yè)合作社（其中被農(nóng)業(yè)部門認定示范社24個）中建檔立卡貧困戶社員僅占1.23%。此外，未建立產(chǎn)業(yè)扶貧企業(yè)+帶動建檔立卡戶名錄，金融精準對接建檔立卡貧困戶受制約。

（三）易地扶貧搬遷推進緩慢

由于易地扶貧搬遷政策調(diào)整和變化較快，致使項目規(guī)劃多次調(diào)整，且項目主體把握政策不精準，易地搬遷工作推進緩慢，導(dǎo)致貸款資金支付進度緩慢，滯留賬戶時間較長。此外，易地扶貧搬遷政策執(zhí)行有偏差，突出表現(xiàn)在建檔立卡貧困戶建房面積超標，部分搬遷點規(guī)劃選址不合理，項目實施遲緩，后續(xù)發(fā)展措施不配套，與農(nóng)村危房改造政策混用，原址重建，資金管理使用不規(guī)范等。

（四）扶貧小額信貸管理存在的困難和問題

一是風(fēng)險補償金不到位。截止2018年12月末，瀾滄縣扶貧小額信貸風(fēng)險補償金應(yīng)到位2186萬元，實際到位1300萬元。二是發(fā)放成本相對較高以及執(zhí)行基準利率，銀行收益降低。三是享受扶貧小額信貸的建檔立卡貧困戶群體多居住在偏遠山區(qū)，無較好的產(chǎn)業(yè)帶動，自身發(fā)展能力不足，加之長期“輸血”的救濟模式導(dǎo)致部分貧困戶脫貧意愿較低，甚至對扶貧小額信貸存在認識誤區(qū)，認為“金融扶貧是國家救濟，可以借錢不還”，“等、靠、要”思想嚴重。四是部分建檔立卡貧困戶種養(yǎng)殖規(guī)模較大或擴大經(jīng)營意愿強，扶貧小額信貸5萬元額度難以滿足其發(fā)展需求。五是建檔立卡貧困戶被調(diào)整為非建檔立卡貧困戶后不得再享受貼息，需銀行與貸款戶協(xié)商解決，或收回貸款，或利息由客戶支付給銀行，銀行難與和客戶達成解決方法，對利息收取方式難以進行調(diào)整，有可能影響貸款對象信用記錄，從而影響銀行信貸質(zhì)量。如瀾滄縣金融機構(gòu)扶貧小額信貸對象涉及83戶372萬元調(diào)整為非建檔立卡貧困戶，就存在這一問題。六是扶貧部門對建檔立卡貧困戶信息實行動態(tài)管理，但與金融部門之間的信息共享機制不夠完善，影響金融機構(gòu)準確、有效、及時的獲取建檔立卡貧困戶信息。

（五）部分扶貧貸款風(fēng)險補償資金和利息貼補等激勵機制不健全

截至2018年12月末，瀾滄縣扶貧小額信貸、農(nóng)村危房改造和創(chuàng)業(yè)擔保貸款風(fēng)險補償金僅到位34.38%，扶貧小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔保貸款應(yīng)補貼利息僅到位93.91%，瀾滄縣農(nóng)村信用社農(nóng)村安居房建設(shè)貸款和扶貧小額信貸風(fēng)險補償資金分別缺口1261和1000萬元。

（六）金融資源的有限性與逐利性客觀存在

截至2018年12月末，瀾滄縣農(nóng)發(fā)行、農(nóng)村信用社金融精準扶貧貸款余額占全縣的86.33%，金融精準扶貧合力不夠，農(nóng)行、郵儲、建行參與度有待提高。全縣僅有5家金融機構(gòu)，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)點以農(nóng)村信用社為主，金融機構(gòu)重心下沉不夠。如瀾滄縣建行僅在縣城有一個營業(yè)網(wǎng)點，人員少、業(yè)務(wù)覆蓋面小，客戶資源相對較少，業(yè)務(wù)發(fā)展受到影響，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)的推廣受限。金融機構(gòu)發(fā)放扶貧貸款期限一般為一年，與扶貧項目預(yù)期收益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期不匹配，不利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)戶脫貧增收，金融扶貧產(chǎn)品契合度不高。農(nóng)業(yè)保險品種少、針對性差、覆蓋面窄、保險保障能力不足。扶貧貸款等多項政策性貼息貸款往往要求執(zhí)行利率優(yōu)惠，但多數(shù)存在金額小、客戶散、分布廣、居住地較環(huán)境差等特點，導(dǎo)致此類貸款發(fā)放和管理成本較高。此外，隨著利率市場化改革不斷深化，金融機構(gòu)利差不斷收窄，加之針對貧困地區(qū)金融扶貧的稅收優(yōu)惠、財政獎勵、費用補貼、金融監(jiān)管等政策不夠完善，一定程度上影響了銀行助推脫貧攻堅積極性。截至2018年12月末，瀾滄縣農(nóng)村信用社存量林權(quán)抵押貸款余額0.82億元，其中不良貸款占比59.57%。受國家林業(yè)政策的影響，天然林禁止采伐，無林業(yè)采伐指標，抵押物無法變現(xiàn)，林權(quán)抵押不良貸款處置困難。

三、對策建議

（一）精準對接，加大產(chǎn)業(yè)培育力度

結(jié)合瀾滄縣在資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、地域文化、民族特色等方面的差異，重點支持發(fā)展茶產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)，積極培育漁牧、林業(yè)、甘蔗、檸檬、咖啡、木本油料等特色產(chǎn)業(yè)。一是加快培育壯大種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等，加大規(guī)模化專業(yè)化的特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，打造旅游扶貧示范村和民宿旅游達標戶，引導(dǎo)市場主體走“企業(yè)+基地+貧困戶”“企業(yè)+合作社+貧困戶”產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營之路，推進農(nóng)產(chǎn)品精深加工和綜合利用，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值。二是建立完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶聯(lián)動發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)機制，加快建立產(chǎn)業(yè)扶貧帶動精準脫貧經(jīng)營主體名錄庫，引導(dǎo)金融機構(gòu)精準施策。建立對帶動主體的聯(lián)合監(jiān)管機制，確保借款人穩(wěn)健經(jīng)營，充分發(fā)揮帶動脫貧作用。三是金融部門要精準對接地方政府扶貧攻堅發(fā)展規(guī)劃，用好瀾滄科技示范縣建設(shè)平臺優(yōu)勢，精準對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展，精準對接中科院科技扶貧瀾滄縣項目清單，實現(xiàn)銀政有效互動，科學(xué)精準扶貧。

（二）積極創(chuàng)新，提高精準扶貧成效

一是以景邁山普洱茶誠信聯(lián)盟為試點，建設(shè)“金融誠信建設(shè)示范基地”，探索創(chuàng)新金融服務(wù)機制助推普洱茶產(chǎn)融結(jié)合發(fā)展路徑。二是積極穩(wěn)妥推進農(nóng)戶資產(chǎn)公證貸款、農(nóng)民專業(yè)合作社連帶共同保證貸款，支持具有產(chǎn)業(yè)鏈依托的“鏈條戶”、與龍頭企業(yè)簽約的“訂單戶”、經(jīng)營能力強且信用良好的“增信戶”以及從事專業(yè)化種養(yǎng)殖的“規(guī)模戶”，為脫貧攻堅提供持續(xù)、穩(wěn)定的資金扶持。三是通過財政資金獎補、金融政策支持等正向激勵方式，建立完善創(chuàng)業(yè)致富帶頭人減貧帶貧機制，積極培育貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人，發(fā)揮其帶動脫貧增收致富作用。四是改進和完善差別化信貸管理。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金需求特點，優(yōu)化貸款供給結(jié)構(gòu)，科學(xué)確定貸款期限、額度、利率等。五是加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，積極探索建立“政府+銀行+保險”風(fēng)險分擔機制，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，增加與自然災(zāi)害、養(yǎng)殖風(fēng)險等有關(guān)險種。

（三）加強互動，撬動更多信貸資金投向扶貧

一是人民銀行要進一步發(fā)揮好金融精準扶貧統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織引導(dǎo)作用，充分發(fā)揮存款準備金率、再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具的引導(dǎo)激勵作用，引導(dǎo)金融機構(gòu)發(fā)揮合力，精準施策，助推脫貧攻堅。二是健全風(fēng)險防控和風(fēng)險補償激勵機制，加大財政貼息力度。積極落實扶貧小額信貸貼息政策，是否符合建檔立卡戶貼息應(yīng)按發(fā)放時情況認定，而不是按貼息申報時期的建檔立卡戶情況認定，有效分散金融機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險。建立政府出資的融資擔保公司，積極為帶動貧困戶增收致富效果明顯的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作社等提供融資擔保，擴大帶動效應(yīng)。加快建立產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)扶貧貸款風(fēng)險補償基金，調(diào)動金融機構(gòu)積極性。三是高效履職，科學(xué)選址，做好規(guī)劃，注重新舊政策的平衡和銜接，保質(zhì)保量實施新增貧困人口易地扶貧搬遷。四是推進教育均等化，重視金融知識普及，大力開展政策宣傳，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力。

（作者單位：中國人民銀行普洱市中心支行）