鄉(xiāng)村發(fā)展過程中土地資源利用與保護(hù)策略淺析

鄭佳寧

摘 要 隨著鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與發(fā)展逐漸成為農(nóng)村工作的主要內(nèi)容。土地資源是鄉(xiāng)村發(fā)展中的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其利用與保護(hù)的矛盾日益凸顯。在有序推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興的過程中實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用與可持續(xù)利用，解決現(xiàn)有土地利用中不合理的問題并構(gòu)建完善的土地利用體系成為當(dāng)前的重點(diǎn)工作。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興;城鎮(zhèn)化;土地利用管理;可持續(xù)利用

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.36.060

隨著鄉(xiāng)村工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但發(fā)展較為片面，主要依靠財政收益并以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，造成土地生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞，這與黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興，構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村戰(zhàn)略相悖[1]。為推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，需要構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營體系，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動農(nóng)業(yè)由產(chǎn)量為主向質(zhì)量優(yōu)先轉(zhuǎn)變，優(yōu)化土地資源利用方式，實(shí)現(xiàn)發(fā)展過程中土地資源的可持續(xù)利用。

1 鄉(xiāng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的土地資源利用問題

隨著我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地資源作為人類生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，在發(fā)展過程中的矛盾日益凸顯。

1.1 耕地保護(hù)與糧食安全問題

由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動，城市向外擴(kuò)張規(guī)模不斷擴(kuò)大。耕地成為城市建設(shè)用地擴(kuò)張的主要用地來源，造成大量的農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)象，耕地資源流失嚴(yán)重，嚴(yán)重威脅了我國的糧食安全[2]。從表1、表2可以看出，2016—2018年隨著人口的增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，我國城市建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大，耕地面積不斷減少，而耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后大多是不能逆轉(zhuǎn)的，或者恢復(fù)用途的費(fèi)用較高且土地生產(chǎn)效益大大降低，從而造成我國現(xiàn)有耕地的糧食生產(chǎn)壓力過大，會威脅人民生存之本和我國糧食安全。

1.2 土地利用的結(jié)構(gòu)失衡和經(jīng)濟(jì)效益低下

由于我國土地承包經(jīng)營權(quán)尚不穩(wěn)定，土地承包期較短，導(dǎo)致農(nóng)民在利用土地時很難挖潛和開發(fā)土地的深層價值，對土地進(jìn)行長期投資，而是更注重獲取土地在短期內(nèi)可快速取得的價值。在這種較為粗放的土地利用模式下，土地的生產(chǎn)力水平較低，無法形成土地的集約利用，實(shí)現(xiàn)土地的最大經(jīng)濟(jì)效益。

1.3 土地生態(tài)系統(tǒng)惡化

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，大量優(yōu)良耕地資源流失，導(dǎo)致未利用土地成為耕地重要的開發(fā)儲備，而對未利用土地的不合理開發(fā)會導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)多樣性和生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，如坡度較大地區(qū)開發(fā)為耕地會造成水土流失的生態(tài)問題。在未利用土地的開發(fā)過程中，由于新開發(fā)土地的生產(chǎn)能力較低，為了快速獲取收益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者過量使用化肥、土壤改良劑及生長調(diào)節(jié)劑等也同樣容易造成土壤污染和土壤退化，嚴(yán)重破壞土地的生態(tài)系統(tǒng)。

2 應(yīng)對發(fā)展過程中土地資源利用的問題的對策

2.1 健全農(nóng)地非農(nóng)化的補(bǔ)償機(jī)制

針對鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展和城市化發(fā)展過程中建設(shè)用地大量占用耕地，造成耕地資源嚴(yán)重流失的問題，各地政府部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況完善耕地非農(nóng)化的補(bǔ)償機(jī)制。深化推進(jìn)土地增減掛鉤制度，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場[3]。以對荒地和農(nóng)村建設(shè)用地等地塊進(jìn)行土地開發(fā)整理換取城市建設(shè)用地開發(fā)使用權(quán)，這種“一增一減”的用地模式有助于逐步減少農(nóng)村低效率建設(shè)用地，增加耕地的有效面積。值得注意的是，在實(shí)行土地增減掛鉤制度時，除了要保證耕地數(shù)量動態(tài)平衡以外，也要保證耕地質(zhì)量動態(tài)平衡[4]。由于許多地區(qū)在發(fā)展過程中占用了優(yōu)良耕地，在保證耕地面積總量動態(tài)平衡時只能選擇開發(fā)出在生態(tài)邊界線的土地，開發(fā)完成后的土地質(zhì)量較差，無法直接應(yīng)用到生產(chǎn)中，雖然保證了耕地總量的動態(tài)平衡，但是實(shí)際可供耕種的土地面積是減少的，因此在實(shí)現(xiàn)土地增減平衡過程中要注意新增耕地質(zhì)量與被占用耕地質(zhì)量的一致性。

2.2 以土地利用制度保障土地可持續(xù)利用

在我國城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展的時期，中央提出現(xiàn)階段我國土地管理主要任務(wù)為：堅(jiān)持一要吃飯，二要建設(shè)，三要生態(tài)的方針，努力實(shí)現(xiàn)土地，特別是耕地的供求動態(tài)平衡。1）從制度上保障土地資源的可持續(xù)利用，要提高土地承包權(quán)的穩(wěn)定性，適當(dāng)延長承包期，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能安心長時間投入生產(chǎn)利用活動，不用擔(dān)心因承包權(quán)的不穩(wěn)定性、承包期屆滿后土地產(chǎn)權(quán)糾紛導(dǎo)致其對土地的資本投入無法實(shí)現(xiàn)收益。2）財政部門要加大對農(nóng)村發(fā)展的資金支持以保證農(nóng)地利用的投入。目前，農(nóng)村金融進(jìn)行融資活動較為困難，僅有少部分地區(qū)的土地經(jīng)營者能以其承包農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)貸款，用于農(nóng)地的開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營，在發(fā)展過程中嚴(yán)重限制了鄉(xiāng)村的自主性。3）深化“三塊地”改革，盤活農(nóng)村閑置土地，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。集體經(jīng)營建設(shè)性用地入市有利于激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活力，同時構(gòu)建同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的土地市場;探索有償使用制度，保證一戶一宅，建立有償自愿退出機(jī)制，以消除空心村，實(shí)現(xiàn)土地集約利用，將農(nóng)村內(nèi)部金融活動作為農(nóng)村發(fā)展的動力。

2.3 持續(xù)推進(jìn)科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)科學(xué)研究

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，將重點(diǎn)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在規(guī)劃的建筑用地范圍內(nèi)適當(dāng)聚集，實(shí)現(xiàn)其生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，對規(guī)劃復(fù)墾的土地進(jìn)行集中整理，使其能投入生產(chǎn)活動并通過適量加大資本和勞動投入獲取聚集效益。在規(guī)劃過程中，還需要加強(qiáng)對土地整治技術(shù)、土地復(fù)墾技術(shù)的研究和健全綠色發(fā)展體系的探索。只有保證土地的合理利用和實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，才能在協(xié)調(diào)人地關(guān)系中真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

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[4] 趙陽，羅丹，王賓.中央一號文件起草組：讓農(nóng)村改革落地生根[J].云南農(nóng)業(yè)，2015（5）：6-7.

（責(zé)任編輯：趙中正）