電子檔案管理的現(xiàn)實(shí)困境及實(shí)現(xiàn)路徑

康昆展

摘 要：隨著信息技術(shù)的發(fā)展和辦公自動化應(yīng)用的普及，我國電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展，與此同時，電子化、無紙化辦公也催生了大量電子文件和電子檔案等形式的信息記錄。海量電子文件的形成與國家數(shù)字轉(zhuǎn)型的推進(jìn)導(dǎo)致電子檔案的管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，“電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存”這一單套管理模式由于順應(yīng)了新時期政府信息化和管理現(xiàn)代化的必然趨勢而逐漸受到國家的鼓勵和行業(yè)的認(rèn)同。本文通過分析電子檔案單套管理模式現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)困境，然后闡述電子檔案協(xié)同管理模式的實(shí)現(xiàn)路徑，對電子檔案管理有一定意義。

關(guān)鍵詞：電子檔案；單套管理模式；困境；協(xié)同管理

檔案電子化指的是利用電子計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息手段對檔案、文獻(xiàn)等進(jìn)行收集、整理、存儲和加工，建立檔案數(shù)據(jù)庫，提供高效信息檢索功能?，F(xiàn)代科技的不斷進(jìn)步，信息數(shù)據(jù)的不斷更新且呈爆炸式增長，為企業(yè)發(fā)展長遠(yuǎn)計劃，檔案電子化管理是必然趨勢，其不僅能夠提高檔案管理的效率和質(zhì)量，節(jié)約檔案管理成本，還能為檔案二次開發(fā)打下良好基礎(chǔ)。然而，目前的電子檔案單套管理模式面臨一定的困境，需要不斷創(chuàng)新電子檔案的管理模式，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

1 電子檔案管理現(xiàn)狀及創(chuàng)新管理理念

目前電子檔案管理的趨勢是單套管理模式，電子檔案單套管理模式是一項系統(tǒng)工程，需要法律、政策、制度、技術(shù)、人員等要素協(xié)力，需要檔案部門、業(yè)務(wù)部門、法律部門、技術(shù)部門以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的密切配合和通力合作，才能達(dá)到一種理想的效果。電子檔案“單套制”管理所涉及的主體主要有政府主體、業(yè)務(wù)主體、管理主體和技術(shù)主體四個方面。2011年澳大利亞政府通過《政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型政策》來限制電子文件形成紙質(zhì)版本，并制定數(shù)字連續(xù)性計劃規(guī)定于2020年實(shí)現(xiàn)所有機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動記錄均以數(shù)字形式產(chǎn)生；美國行政管理和預(yù)算局與NARA于2012年聯(lián)合發(fā)布《管理政府文件指令》，要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)盡可能地消滅紙質(zhì)文件；韓國在2008年總統(tǒng)令和2015年《電子政務(wù)法》的推動下，正在進(jìn)入遠(yuǎn)程協(xié)同智能辦公的新階段，即“超越無紙”階段。我國尚未對電子檔案“單套制”管理作出強(qiáng)制性規(guī)定，但在實(shí)際工作中已經(jīng)取得一定的成果。2015年上海自貿(mào)區(qū)率先開展了電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理模式的探索，隨后青島市、珠海市等地也相繼開展了試點(diǎn)工作。“單套制”管理模式將成為新時期電子檔案歸檔和管理工作的必然選擇，但我國與之相關(guān)的理論研究還比較匱乏，且大多集中于對國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理，缺乏對其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的總結(jié)。本文認(rèn)為電子檔案的單套管理模式應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)結(jié)合協(xié)同理念。

協(xié)同理論是20世紀(jì)70年代德國物理學(xué)家哈肯所創(chuàng)立的，指通過協(xié)調(diào)不同系統(tǒng)或組織間的資源和功能，使它們行動一致地完成某一任務(wù)或者目標(biāo)，以期實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。“協(xié)同理念并不是各個子系統(tǒng)的簡單相加，它的實(shí)質(zhì)在于各個子系統(tǒng)的相互協(xié)調(diào)，相互調(diào)配所產(chǎn)生的整體效應(yīng)?！痹陔娮游募墓芾砟Ｊ阶兏镏?，多元主體的協(xié)同管理是實(shí)現(xiàn)電子檔案“單套制”管理的必然要求，這主要是由電子文件和電子檔案“單套制”管理的特點(diǎn)決定的。首先，電子文件的形成、運(yùn)轉(zhuǎn)、歸檔和利用是一個相互連續(xù)、銜接的過程，需要政府、文件形成者、檔案部門、信息技術(shù)部門等多個主體的參與和配合；其次，電子文件“單套制”歸檔與管理要求徹底告別紙質(zhì)文件參與的流轉(zhuǎn)過程，對文件的前端控制和全過程管理要求更高，也更需要各主體之間建立密切的協(xié)同關(guān)系，才能確保電子檔案真實(shí)完整和長期可用。

2 電子檔案單套制管理模式協(xié)同創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境

近年來我國國家政策主要方向是推動電子政府和電子政務(wù)的發(fā)展，國家“兩辦”所發(fā)布的相關(guān)文件也主要面向電子政務(wù)中的電子文件管理，而在企事業(yè)單位、社會組織中的電子文件管理方面還存在政策制度上的薄弱；法律部門關(guān)于電子文件與電子檔案的法律效用也沒有專門性的法律條例規(guī)定，比如《電子簽名法》主要針對的是電子商務(wù)行業(yè)產(chǎn)生的訂單、合同等電子文件的合法性，《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》的修訂本也只簡單提到將電子數(shù)據(jù)納為第八種證據(jù)類型，對電子檔案的法律效用沒有具體性規(guī)定。因此，政府主體中的國家政策層面、法律部門層面以及檔案行政管理層面對于電子文件“單套制”管理有著不同的行動目標(biāo)，在協(xié)同過程中將造成很多政策法律上面的缺位。

一方面，業(yè)務(wù)部門參與協(xié)同的目標(biāo)是盡可能地降低本單位的業(yè)務(wù)成本、簡化工作流程，而檔案管理部門的職能目標(biāo)是加強(qiáng)電子文件與電子檔案的形成與管理，提升數(shù)字檔案館的建設(shè)水平。電子檔案“單套制”管理模式能夠在一定程度上滿足后者的職能需求，但對于業(yè)務(wù)部門來說所需要投入的技術(shù)成本和工作流程或許要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于傳統(tǒng)的管理模式，這就造成雙方在電子檔案管理過程中發(fā)生前后端銜接不力、各自行動等問題。另一方面，技術(shù)服務(wù)部門參與協(xié)同的目標(biāo)是獲取經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致很多服務(wù)公司在承擔(dān)OA系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)以及相關(guān)技術(shù)外包服務(wù)的過程中以盈利最大化為目的，業(yè)務(wù)部門和檔案部門很難全面控制其操作質(zhì)量。

另外，信息化時代，電子檔案仍然難以擺脫“低頻性”資源的特質(zhì)，在很多情況下，處理和保存電子檔案所付出的代價往往要大于電子檔案所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會效益，而“單套制”管理模式對計算機(jī)和信息技術(shù)的高度依賴性導(dǎo)致其管理成本更高，這種成本顯性化與收益隱性化的矛盾就容易造成各主體對參與電子檔案“單套制”協(xié)同管理的動力不足。一方面，業(yè)務(wù)部門不愿意加大資金投入來應(yīng)用高昂的審計跟蹤、元數(shù)據(jù)捕獲等信息技術(shù)保障電子文件的質(zhì)量；另一方面，檔案管理部門由于缺乏財政部門的資金保障，無法購買或設(shè)計出符合要求的電子檔案管理系統(tǒng)和安全維護(hù)技術(shù)，也就難以保障電子檔案的長期保存，同時也很難激發(fā)盈利性的技術(shù)服務(wù)公司參與電子檔案“單套制”管理的動力。

3 電子檔案創(chuàng)新協(xié)同管理新模式的實(shí)現(xiàn)路徑

目標(biāo)協(xié)同是電子檔案“單套制”管理協(xié)同機(jī)制的前提。政府、業(yè)務(wù)部門、檔案管理部門以及技術(shù)服務(wù)公司在電子文件“單套制”管理過程中有著不同的功能定位、資源能力和利益需求，形成了不同的甚至相矛盾的價值觀念和協(xié)同行為，從而對電子檔案“單套制”協(xié)同管理的效果產(chǎn)生消極影響。因此，在電子檔案“單套制”協(xié)同管理過程中，要充分提高多方主體的思想認(rèn)識，明確以“促進(jìn)電子文件管理模式變革，加快國家電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)程”作為電子文件“單套制”管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加強(qiáng)政府主體對其他主體的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，在電子檔案“單套制”管理過程中融入多元主體互利共贏的協(xié)同思想和“小目標(biāo)服從大目標(biāo)”的全局理念，加強(qiáng)對資源主體、管理主體以及技術(shù)主體之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整與組織融合，強(qiáng)化各方主體之間的協(xié)商機(jī)制與考核機(jī)制，爭取在達(dá)到辦公“無紙化”、檔案數(shù)字化和政府信息化統(tǒng)一目標(biāo)的同時也能滿足其他利益主體的效益需求，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)協(xié)同。

動力協(xié)同是電子檔案“單套制”管理協(xié)同機(jī)制的保障。各主體之間要通過建立激勵、協(xié)商分工和利益協(xié)調(diào)機(jī)制來增強(qiáng)參與協(xié)同管理的動力，提高協(xié)同效率。首先，政府財務(wù)部門要加大對電子文件“單套制”管理的資金投入，同時制定明確的電子文件“單套制”管理項目的財政支持政策，對符合質(zhì)量、經(jīng)過審批的管理項目予以撥款或?qū)ｍ椯Y金支持，用于補(bǔ)貼業(yè)務(wù)部門和檔案管理部門的電子檔案“單套制”管理項目建設(shè)。其次，加強(qiáng)各主體之間的統(tǒng)籌協(xié)商和職責(zé)分工，構(gòu)建以政府為中心的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，由政府在全局目標(biāo)的導(dǎo)向下分配建設(shè)要素，讓各主體能動地參與到電子檔案“單套制”管理項目中來，強(qiáng)化協(xié)同主體的整體行動能力。最后，強(qiáng)化利益協(xié)調(diào)機(jī)制，把握好各主體的協(xié)同動力與利益訴求，通過建設(shè)基地、合作項目等方式權(quán)衡主體利益并創(chuàng)造共同利益，促進(jìn)長期合作伙伴關(guān)系的建立。

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