堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)需要一整套制度安排
——本刊專訪復(fù)旦大學(xué)教授桑玉成

采訪_本刊記者 化定興

黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，緊接著通過深化黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革，將這一原則貫徹到組織結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制之中。黨政機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了黨和政府管理職能的進(jìn)一步整合，為有效管理奠定了重要的基礎(chǔ)。但是同時(shí)，黨政機(jī)構(gòu)改革也帶來了體制性、職能性以及關(guān)系性等方面的一些問題。那么，該如何不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)制度的成熟和定型？為此，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了復(fù)旦大學(xué)教授，中國政治學(xué)會(huì)副會(huì)長，上海市政治學(xué)會(huì)會(huì)長桑玉成（以下簡稱“?！保?。

完備的制度要以廣泛的認(rèn)同性為基礎(chǔ)

記：十九屆三中全會(huì)提出深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，這是出于什么考量？

桑：目前，中央以及各地方按照中央的統(tǒng)一部署，已經(jīng)初步完成機(jī)構(gòu)的調(diào)整、歸類和合并等相關(guān)工作?？梢钥吹?，在當(dāng)下以及今后的一段時(shí)間內(nèi)，黨和國家將以一種全新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度體系，開創(chuàng)政治領(lǐng)導(dǎo)的新局面。

從這一次強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)一切并以此為原則的黨政機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)來看，這既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，也是推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)制度政策等的成熟和定型的需要。關(guān)于制度成熟定型的問題，是鄧小平早年提出來的一個(gè)重要構(gòu)想。我們注意到，改革開放40 年來，我們?cè)谌〉昧酥卮蟪删偷耐瑫r(shí)，也或多或少出現(xiàn)了一些迫切需要解決的問題，其中最大的問題莫過于社會(huì)發(fā)展的不確定性。由于改革是種破立并舉的過程，是種不斷調(diào)整、不斷變化的過程，因此毫無疑問，也就必然會(huì)帶來不確定以及發(fā)展預(yù)期值低的問題。鄧小平早就看到了這個(gè)問題的存在，并致力于這個(gè)問題的解決。他在1992年的南方談話中指出：“恐怕再有30 年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個(gè)制度下的方針、政策，也將更加定型化?！?/p>

2014 年2 月17 日，習(xí)近平主席在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神 全面深化改革專題研討班上的講話中明確指出：“擺在我們面前的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度更加成熟、更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”

記：那么，這一次的黨政機(jī)構(gòu)改革，在我們推進(jìn)制度成熟和定型的進(jìn)程中具有何種地位和意義？

桑：這一次機(jī)構(gòu)改革，是按照習(xí)近平主席所指出的“為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”的目標(biāo)取向而推進(jìn)的。但是，作為一種全新的改革實(shí)踐，其是否完備、是否穩(wěn)定、是否管用，還得通過實(shí)際的推進(jìn)和進(jìn)程來檢驗(yàn)。從成熟與定型的目標(biāo)取向來考量，我們需要從兩個(gè)基本角度來審視問題。

一是認(rèn)同性基礎(chǔ)。無論是從理論上還是從實(shí)踐上說，一項(xiàng)制度或政策的“完備、穩(wěn)定、管用”，尤其是其成熟和定型，一定是以其具有廣泛的認(rèn)同性為基礎(chǔ)的。政治學(xué)上所說的認(rèn)同性，是指這個(gè)政治體系的直接或間接的相關(guān)者對(duì)于該體系的認(rèn)知、贊同及支持的心理情感和行為支持傾向?？梢哉J(rèn)為，一種制度的認(rèn)同性基礎(chǔ)好，那么這個(gè)制度的權(quán)威性和有效性也就會(huì)好，制度實(shí)施的成本也就會(huì)相應(yīng)地降低。

總體而言，這一次的黨政機(jī)構(gòu)改革，從中央到地方推進(jìn)得相當(dāng)順利。但是我們也必須注意到，這一次機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程中，還是有相當(dāng)一部分直接或間接的相關(guān)者對(duì)于改革缺乏必要的了解和理解，因而也缺乏必要的思想準(zhǔn)備和思想基礎(chǔ)。因?yàn)槲覀冎?，?duì)于這一次的機(jī)構(gòu)改革，是在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下通過集中領(lǐng)導(dǎo)頂層設(shè)計(jì)的路徑推進(jìn)的。這為改革方案的積極推進(jìn)和有效實(shí)施奠定了重要的基礎(chǔ)。但是對(duì)新事物的認(rèn)識(shí)和接受還要經(jīng)歷一個(gè)過程，在改革方案的積極推進(jìn)和有效實(shí)施的同時(shí)，不可避免會(huì)帶來直接或間接相關(guān)者對(duì)改革缺乏必要的思想準(zhǔn)備的情況。正是在這樣的情況下，如何促進(jìn)并奠定這一次機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同性基礎(chǔ)，尚需一個(gè)過程。

二是有效性運(yùn)行。尤其是在機(jī)構(gòu)改革之后，如何通過新的機(jī)構(gòu)體系來整合原來相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能領(lǐng)域，并實(shí)施有效的公共管理，還有待一段時(shí)間的實(shí)踐來檢驗(yàn)。這種新結(jié)構(gòu)體系是否能夠做到有效運(yùn)行，將直接影響到“完備、穩(wěn)定、成熟”制度體系的能否形成。

機(jī)構(gòu)改革必須讓職能清晰，任務(wù)明確

記：機(jī)構(gòu)改革并非合并一些職能而已，同時(shí)會(huì)帶來領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的新問題，您認(rèn)為主要問題有哪些？

桑：一是體制性問題。根據(jù)現(xiàn)行黨章，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行委員會(huì)制度。所謂委員會(huì)制度，即各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由一個(gè)人數(shù)不等的委員會(huì)組成。黨章規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)。黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并且報(bào)告工作?！币恍蛹?jí)較高的黨組織中，在建立黨的委員會(huì)的基礎(chǔ)上，通常還設(shè)有黨的常務(wù)委員會(huì)。黨的常務(wù)委員會(huì)在委員會(huì)閉會(huì)期間，主持并負(fù)責(zé)相關(guān)工作。黨的委員會(huì)制度的一個(gè)基本特征是：委員會(huì)中的委員地位平等，所有決定均通過少數(shù)服從多數(shù)的原則做出。另一方面，我們的各級(jí)政府以及政府部門均實(shí)行首長制。首長制的基本特征是：在一個(gè)組織中，存在一個(gè)而且也只能有一個(gè)對(duì)這個(gè)組織承擔(dān)全部責(zé)任的行政首長；該首長在做出決定時(shí)，可以聽取其他相關(guān)人士的意見，但是其具有最后的決定權(quán)。

現(xiàn)在的問題是，當(dāng)我們的一些政府組織合并到黨的機(jī)構(gòu)之后，我們便需要在體制層面找到委員會(huì)制度與首長制的協(xié)調(diào)融合機(jī)制。在一個(gè)黨政機(jī)構(gòu)重合的組織中，相關(guān)決定是根據(jù)委員會(huì)制的規(guī)則來做出，還是根據(jù)首長制的規(guī)則來做出，就成了一個(gè)需要正視和解決的問題。更具體些說，如在一個(gè)地方政府中，按照首長負(fù)責(zé)制的原則，公務(wù)員局局長是該局的行政首長，其對(duì)該局的行政事務(wù)具有決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但在公務(wù)員局歸入黨委組織部并由組織部領(lǐng)導(dǎo)之后，局長的權(quán)責(zé)體系又如何得以保證，這就成了一個(gè)新的問題。

二是職能性問題。理論上說，組織存在的根本目的不是組織自身，而是出于承擔(dān)一定公共性職能的需要。在這方面，現(xiàn)代社會(huì)表現(xiàn)為這樣兩個(gè)基本的特征：其一，隨著社會(huì)的日益復(fù)雜以及公共性事務(wù)的日益增多，公權(quán)力結(jié)構(gòu)性規(guī)模也就日益擴(kuò)大。從這個(gè)角度來看，現(xiàn)代社會(huì)的公權(quán)力結(jié)構(gòu)之發(fā)展也是前所未有的，世界上大多數(shù)國家的情況基本如此。其二，由公共事務(wù)職能專業(yè)化決定的組織結(jié)構(gòu)的高度分化，這正如現(xiàn)在的高等院校的學(xué)科專業(yè)以及綜合性醫(yī)院的科室分得很細(xì)很多的情況一樣。但是同時(shí)，高度分化與?；慕Y(jié)構(gòu)和功能往往又導(dǎo)致公共管理的碎片化傾向，正因?yàn)槿绱?，近些年來，理論界和?shí)務(wù)界也都積極倡導(dǎo)一種“整體性政府”的建構(gòu)。從這樣的角度來看，這一次黨政機(jī)構(gòu)改革也完全體現(xiàn)了這樣的精神，適應(yīng)了這樣的需要。但是另一方面，任何組織的存在都以其確定性的職能為依據(jù)。

一個(gè)組織乃至于組織中的任何一個(gè)個(gè)體，如果希望有所作為并且確能有所為的一個(gè)基本前提，正是其充分認(rèn)識(shí)并把握準(zhǔn)了其確定性的職能定位。在這個(gè)意義上，“能干事、多干事、干成事”的基本前提是，這里的“事”是職能上明確界定是你應(yīng)該干、也必須干的事。職能清晰、任務(wù)明確，從來就是一個(gè)組織乃至于組織的任何一個(gè)個(gè)體有所作為的重要前提。必須注意到，在這一次黨政機(jī)構(gòu)改革之后，黨政機(jī)構(gòu)之間、不同組織機(jī)構(gòu)之間的職能邊界問題，可能會(huì)以另一種形式出現(xiàn)。尤其是，當(dāng)一些政府行政部門歸入黨委部門之后，這使得黨委體系不得不相應(yīng)地承擔(dān)原來僅僅屬于政府行政部門的相關(guān)職能，這又必然會(huì)產(chǎn)生一系列職能性問題。

三是關(guān)系性問題。在現(xiàn)代社會(huì)，政治體制實(shí)現(xiàn)了高度的分化和?；?，不同的政治結(jié)構(gòu)基于不同的性質(zhì)和功能而實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)和功能的分化和專業(yè)化。在這種條件下，各類組織和部門有著明確的分工并形成特定的關(guān)系結(jié)構(gòu)，政黨就是政黨，政府就是政府，學(xué)校就是學(xué)校，企業(yè)就是企業(yè)，如此等等。但是，執(zhí)政黨結(jié)構(gòu)與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的二元化政權(quán)結(jié)構(gòu)，是我國政治體制中的一個(gè)非常獨(dú)特的特點(diǎn)。尤其是在這一次黨政機(jī)構(gòu)改革之后，一些原本屬于政府體系下的部門歸并到了黨的組織體系之內(nèi)，毫無疑問，便產(chǎn)生了一些不可避免的關(guān)系性問題。譬如，按照現(xiàn)行的憲法法律體系，各級(jí)人民代表大會(huì)在開會(huì)期間，可以對(duì)政府及其部門進(jìn)行質(zhì)詢監(jiān)督。但是在某些政府機(jī)構(gòu)歸入黨的組織體系之后，被質(zhì)詢監(jiān)督對(duì)象就發(fā)生了隸屬上的變化。舉個(gè)具體的例子，在公務(wù)員局并入黨委組織部之后，如果人大會(huì)議期間要對(duì)公務(wù)員局實(shí)施質(zhì)詢監(jiān)督的話，那是直接跳過黨委組織部還是要通過黨委組織部，這就是需要重新明確的程序性規(guī)范問題。

要發(fā)揮好個(gè)體的主動(dòng)精神和首創(chuàng)精神

記：這些問題確實(shí)是黨政機(jī)構(gòu)改革中需要特別注意的，也就是說，還需要繼續(xù)推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的制度化規(guī)范化建設(shè)。

桑：是的。從政治學(xué)的角度來說，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅僅是一個(gè)口號(hào)、一個(gè)原則，更是一系列或者說一整套的制度安排和制度體系。唯有一套科學(xué)、合理、有效的制度體系，才能使黨的領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)實(shí)踐、時(shí)代和人民的要求。在現(xiàn)代社會(huì)的任何國家，其所面臨的政治統(tǒng)治以及社會(huì)治理的問題都非常復(fù)雜，尤其是在我們這樣的超大型國家，政治體系內(nèi)部以及它所面臨的超大型社會(huì)和超大規(guī)模人口，都需要我們從更加科學(xué)、更加完善的視角來考慮我們的制度安排和制度體系問題。

改革開放40 多年來，我們不僅在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了舉世矚目的成果，而且也在政治建設(shè)方面邁出了關(guān)鍵的步伐，甚至可以說，正是政治建設(shè)方面的積極成果，才給予經(jīng)濟(jì)建設(shè)以有力的保障和支撐，我們要把這些積極成果發(fā)揚(yáng)光大。

記：那么，我們?cè)诳紤]推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)制度化規(guī)范化建設(shè)時(shí)，還需要考量哪些因素？

桑：具體來說，我認(rèn)為有必要重點(diǎn)考慮如下一些基本方面：一是公共權(quán)力的合理配置，包括縱向橫向的既有?；只?，又有高度整合的權(quán)力分配體系。所謂黨政領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化建設(shè)，其基礎(chǔ)性或者說關(guān)鍵性的問題，就是公共權(quán)力的合理配置問題。作為一個(gè)政治社會(huì)，公權(quán)力體系恰如一個(gè)大型的金字塔結(jié)構(gòu)，在這個(gè)結(jié)構(gòu)的每一個(gè)支點(diǎn)上，都有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任?？梢哉J(rèn)為，如果這個(gè)結(jié)構(gòu)的任何一個(gè)支點(diǎn)的權(quán)力配置不當(dāng)，即會(huì)使整個(gè)結(jié)構(gòu)失去平衡并進(jìn)而影響其整體性功能的正常發(fā)揮。

二是公權(quán)力與社會(huì)、與社會(huì)個(gè)體的相對(duì)明晰的邊界。所謂公共權(quán)力或公權(quán)力的概念，其本身就包含特定的領(lǐng)域和邊界，否則也無所謂“公共”一說。社會(huì)是由千千萬萬紛繁復(fù)雜的個(gè)體所組成的，為使這千千萬萬紛繁復(fù)雜的個(gè)體能夠各得其所，共存共榮，一方面需要公權(quán)力來提供秩序保障，另一方面更需要每一個(gè)個(gè)體的積極作為。而社會(huì)以及社會(huì)的個(gè)體是否得以積極作為，公權(quán)力行使到什么程度、什么領(lǐng)域的問題就顯得非常重要。所以，黨政領(lǐng)導(dǎo)制度化規(guī)范化建設(shè)，審慎地考慮各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)所能行使的權(quán)力邊界也是非常必要的。

三是要努力營造一種良好的制度生態(tài)，以盡最大的可能發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)每一個(gè)個(gè)體的主動(dòng)精神和首創(chuàng)精神。從根本上來說，黨政領(lǐng)導(dǎo)制度化和規(guī)范化的根本目的，正是在于通過這樣的制度和規(guī)范，使得領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)的所有個(gè)體能夠各盡其能，能夠發(fā)揮好作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的積極作用。在這方面，我們有必要重提過去毛澤東倡導(dǎo)的、后來鄧小平也多次引用并積極主張的那樣一種政治局面，即要“造成一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面”。

四是中觀層面的制度優(yōu)化與規(guī)范運(yùn)行問題。長期以來，我們過多地強(qiáng)調(diào)了很多價(jià)值層面以及宏觀原則方面的問題，而恰恰忽略了一些實(shí)實(shí)在在的中觀層面的制度優(yōu)化與規(guī)范運(yùn)行問題。譬如，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”原則的時(shí)候，往往對(duì)“黨”的主體規(guī)定性、“領(lǐng)導(dǎo)”的方式選擇性、“一切”的領(lǐng)域確定性等中觀層面的問題缺乏必要的思考和研究，由此反而給這一原則的實(shí)際運(yùn)用帶來了諸多難題。在我們的政治實(shí)踐中，諸如一項(xiàng)重大決策到底應(yīng)該通過什么程序提出，又是通過什么程序、滿足什么條件做出或者不做出決定；一個(gè)地方或者一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)崗位缺崗了，是什么人通過什么程序第一個(gè)提出繼任者的人選，我們往往也缺乏具體明確的制度性依據(jù)。類似問題的存在，正說明我們提出著力推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)制度化規(guī)范化建設(shè)的迫切性和重要性。