如何為基層減負(fù)

文_李克軍

去年10 月9 日，中 共中央辦公廳下發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》。今年3月12 日，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，并決定將2019 年作為“基層減負(fù)年”。

中央連續(xù)發(fā)文，表明高層非常重視基層負(fù)擔(dān)較重這個(gè)問(wèn)題。特別是中辦的通知，提出了“發(fā)給縣級(jí)以下的文件、召開的會(huì)議減少30%～50%”和“對(duì)縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學(xué)校的督查檢查考核事項(xiàng)減少50%以上”的硬杠杠，更釋放出令人欣慰的信號(hào)。我們有理由相信，在自上而下的督促下，“為基層減負(fù)”肯定能收到一定成效。

不過(guò)，也有基層干部擔(dān)心，形式主義和官僚主義會(huì)出現(xiàn)“新變異”，“比如，按要求督查和檢查考核雖然減少了，但上級(jí)改成了調(diào)研，到基層轉(zhuǎn)一圈，比臺(tái)賬，查資料，最后形成所謂的調(diào)研報(bào)告，仍是給基層通報(bào)，排名，建議追責(zé)，基層仍苦不堪言。”我認(rèn)為，基層干部的擔(dān)心不是多余的。

基層負(fù)擔(dān)重由來(lái)已久

眾所周知，我黨多年來(lái)一直在通過(guò)各種辦法反對(duì)官僚主義和形式主義。本世紀(jì)以來(lái)，幾次思想教育活動(dòng)中，都涉及會(huì)議文件多、檢查評(píng)比多的問(wèn)題，并進(jìn)行過(guò)多次清理整頓。但是在一些地方，基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題不但沒有減少，而且隨著政績(jī)考核制度的強(qiáng)化，數(shù)量越來(lái)越多，強(qiáng)度越來(lái)越大。

某省2005 年對(duì)各市地的考核指標(biāo)為31 項(xiàng)，2007 年增加到51項(xiàng)。市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)的考核，一般都設(shè)計(jì)了30～60 項(xiàng)指標(biāo)；執(zhí)評(píng)單位，包括紀(jì)檢、組織、宣傳、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、教育、計(jì)劃生育、勞動(dòng)保障等20 多個(gè)部門，有的地方多達(dá)30 個(gè)部門。有些考評(píng)項(xiàng)目，執(zhí)評(píng)單位又做了分解，細(xì)化出若干子項(xiàng)目，分?jǐn)?shù)最少的只有0.2 分?？己藢?duì)象，已經(jīng)延伸到村級(jí)“兩委”和社區(qū)自治組織。有些地方為強(qiáng)化考核力度，不但要層層簽訂綜合考評(píng)的“大責(zé)任狀”，還要簽訂幾十份單項(xiàng)責(zé)任狀，實(shí)現(xiàn)“一票否決制”。

針對(duì)“一票否決”過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題，早在2006 年11 月，河南省委、省政府就出臺(tái)文件，要求對(duì)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一票否決”和檢查評(píng)比達(dá)標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，以減輕基層和群眾負(fù)擔(dān)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。截至2018 年年底，新疆、江西等多個(gè)?。▍^(qū)）也相繼決定，全面清理、規(guī)范和控制“一票否決”事項(xiàng)，為基層減輕負(fù)擔(dān)。

但是，就在緊鑼密鼓的“清理”中，不少地方的“一票否決制”像滾雪球一樣，不斷向招商引資、信訪控制等各領(lǐng)域擴(kuò)展。

特別是在扶貧工作領(lǐng)域，2016 年10 月中旬，國(guó)務(wù)院扶貧辦專門下發(fā)了“解決扶貧工作中形式主義等問(wèn)題”的文件。但剛過(guò)一個(gè)多月，“表格漫天飛”的鬧劇就上演了。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》等媒體披露：有的村“一天就填了48 份表格”；有的村“上百個(gè)脫貧戶的表格，加起來(lái)數(shù)百?gòu)?、上千個(gè)填寫項(xiàng)”。

半年后的2017 年7 月3 日，中央領(lǐng)導(dǎo)在中紀(jì)委召開的扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作電視電話會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)決糾正以形式主義、官僚主義對(duì)待扶貧工作、做表面文章的問(wèn)題”。7 月24 日，國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步克服形式主義減輕基層負(fù)擔(dān)的通知》，提出“減少填表報(bào)數(shù)、規(guī)范統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度”和“減少檢查考評(píng)”等具體要求。

針對(duì)愈演愈烈的形式主義，中央再次發(fā)聲。2018 年9 月25 日，中央紀(jì)委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，積極推動(dòng)和督促黨委（黨組）履行主體責(zé)任，重點(diǎn)整治四個(gè)方面十二類突出問(wèn)題。10 月9 日，中辦印發(fā)了本文開頭提到的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》。

可就在中辦通知發(fā)出后不久，南方某縣一個(gè)副局長(zhǎng)，因?yàn)橥砩显诩蚁丛瓒鴽]有及時(shí)接聽省扶貧攻堅(jiān)巡查組的電話，受到縣紀(jì)委給予的黨內(nèi)警告處分。盡管事后在輿論壓力下，縣委承擔(dān)責(zé)任，取消了這個(gè)處分，但可以看出，縣委背后那個(gè)“省督查組”的“權(quán)威”大到不講道理的程度。

頑癥難除源于壓力型領(lǐng)導(dǎo)體制

翻檢一波又一波抨擊官僚主義、形式主義的文章，你會(huì)發(fā)現(xiàn)：前些年的批評(píng)矛頭，多指向出現(xiàn)問(wèn)題的“一些地方”或基層干部。這幾年有了很大進(jìn)步，強(qiáng)調(diào)“問(wèn)題在基層，風(fēng)源在上頭”。但對(duì)“上級(jí)”或“某些部門”的批評(píng)，卻主要集中在思想觀念和工作作風(fēng)上。諸如某些部門向下推卸責(zé)任，布置任務(wù)“過(guò)急”“心血來(lái)潮”“憑空想象”“重痕跡輕實(shí)績(jī)”；“某些領(lǐng)導(dǎo)”到基層調(diào)研“來(lái)去匆匆”“只看表面”“能力不濟(jì)”“照抄照轉(zhuǎn)”，等等。

這些批評(píng)當(dāng)然都很正確，但正如俞可平先生所說(shuō)，“一個(gè)魚塘，有幾條魚死，那可能是魚本身的問(wèn)題；若有成片的魚死亡，那必定是魚塘的水有問(wèn)題了”。大量事實(shí)表明，官僚主義、形式主義的頑癥久治不愈，主要根源在于“壓力型”領(lǐng)導(dǎo)體制。

“壓力型體制”這個(gè)概念是中共中央編譯局榮敬本、俞可平等幾位教授在20 世紀(jì)90 年代中期提出來(lái)的，后來(lái)得到政學(xué)兩界認(rèn)可并在治理體制改革研究中被廣泛應(yīng)用。它生動(dòng)地揭示了一項(xiàng)具體決策在執(zhí)行過(guò)程中，是如何被層層放大要求，提高指標(biāo)，在動(dòng)員行政資源，提升行政效率的同時(shí)，誘發(fā)執(zhí)行者行為失當(dāng)，甚至為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)要求而與行政對(duì)象產(chǎn)生沖突或與決策目標(biāo)背道而馳的過(guò)程。

“壓力型”體制的一個(gè)重要特征是層層“對(duì)上負(fù)責(zé)”。下級(jí)對(duì)上級(jí)的任何要求、指令，都要表示完全擁護(hù)，很少說(shuō)“不”；對(duì)于脫離實(shí)際的高指標(biāo)，也不得不硬著頭皮接受。結(jié)果，虛與委蛇，甚至弄虛作假成為下級(jí)應(yīng)對(duì)上級(jí)的常態(tài)；上級(jí)為了取信于民，就要通過(guò)督查、巡視手段來(lái)糾正下級(jí)的虛浮作風(fēng)。結(jié)果，勢(shì)必形成“高指標(biāo)——虛浮——高壓督查——更虛浮”的惡性循環(huán)。“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”，是基層干部對(duì)這種治理手段的形象描述。

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活發(fā)生了天翻地覆的變化，行政管理體制和政治體制方面也相應(yīng)進(jìn)行了一定程度的改革。但由于種種原因,“壓力型”體制與“全控型”領(lǐng)導(dǎo)方式仍在諸多工作領(lǐng)域表現(xiàn)出來(lái)。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和各部門不斷提出一些“高”“嚴(yán)”“全”“美”的要求和任務(wù)，像傾盆大雨一樣壓給基層。當(dāng)發(fā)現(xiàn)落實(shí)效果不佳時(shí)，不是采取降壓減負(fù)的辦法去釜底抽薪，而是沿襲強(qiáng)化督查、考核問(wèn)責(zé)、集中整治的老辦法，繼續(xù)向上集中權(quán)力、向下施加壓力。結(jié)果往往是南轅北轍。由于民眾意愿和利益表達(dá)渠道還不完善，一些基層干部和熟悉基層的地方官員又不愿意冒險(xiǎn)“犯上”，“說(shuō)破”真相，所以，某些“民生工程”或“民心工程”僅僅是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的一廂情愿。到基層，往往演變成脫離群眾的“自拉自唱”，有時(shí)還要強(qiáng)拉群眾“登臺(tái)”“演戲”，變成了擾民工程。

部門權(quán)力（利）剛性化，使督查考核、“一票否決”難以有效控制。我國(guó)各級(jí)黨委政府發(fā)出的指令，有些是通過(guò)某一職能部門醞釀提出來(lái)的，指令發(fā)出后，又要通過(guò)這個(gè)職能部門去跟蹤落實(shí)和督查問(wèn)責(zé)。管理各項(xiàng)“重點(diǎn)工作”的職能部門，往往極盡所能地爭(zhēng)取對(duì)相關(guān)工作的話語(yǔ)權(quán)、管理權(quán)和裁判權(quán)；同時(shí)，千方百計(jì)地推卸服務(wù)和監(jiān)管責(zé)任。他們不但不愿放棄已經(jīng)“制造”出的檢查考核、達(dá)標(biāo)競(jìng)賽和“一票否決”項(xiàng)目，而且還要尋找各種機(jī)會(huì)，制造新的檢查考核項(xiàng)目。

推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

雖然“壓力型”和“全控型”領(lǐng)導(dǎo)體制弊端多多，黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“治理現(xiàn)代化”的目標(biāo)也很明確，但領(lǐng)導(dǎo)體制改革、治理體制轉(zhuǎn)型卻是個(gè)非常復(fù)雜、非常艱難的課題。很明顯，基層和地方官員選拔任用的民主化、政府權(quán)力運(yùn)行的法治化及城鄉(xiāng)社區(qū)的充分自治、民間組織的發(fā)育，既是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，也是治理轉(zhuǎn)型的必要“條件”。如果這些“條件”差得太多，“轉(zhuǎn)型”可能帶來(lái)難以承受的風(fēng)險(xiǎn)。這里，面臨著諸多的“兩難選擇”。

比如，在民眾有序參與缺失、公共權(quán)力制約乏力的情況下，上級(jí)如果不強(qiáng)化巡視（巡察）監(jiān)督，地方官員濫用權(quán)力貪污腐敗的問(wèn)題就難以遏制；如果不強(qiáng)化自上而下的督查、巡查、檢查、考評(píng)，懶惰渙散、敷衍塞責(zé)、回避矛盾、缺少作為等官僚主義積習(xí)就難以革除。但實(shí)踐證明，這些帶有“人治”和“壓力型”體制色彩的手段，往往使權(quán)力更加向上級(jí)和某些強(qiáng)勢(shì)部門集中，使基層民主和自治的發(fā)育空間受到擠壓，從而導(dǎo)致“用形式主義反對(duì)形式主義，用形式主義應(yīng)付官僚主義”的惡性循環(huán)。

當(dāng)下之計(jì)，應(yīng)堅(jiān)持標(biāo)本兼治，在認(rèn)真落實(shí)中辦通知，大幅度壓縮會(huì)議文件、督查檢查考核項(xiàng)目的同時(shí)，以壯士斷腕的勇氣和謹(jǐn)慎漸進(jìn)的步伐，以黨的十八屆三中全會(huì)提出的治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，以民主法治、基層自治為著力點(diǎn)，推進(jìn)治理轉(zhuǎn)型。

應(yīng)改善政績(jī)考核機(jī)制，減少考核項(xiàng)目和頻率，并減少對(duì)村級(jí)“兩委”和城鎮(zhèn)社區(qū)組織的目標(biāo)考核；減少弊端叢生的“一票否決”，為基層干部降壓減負(fù)。

應(yīng)在縣鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步放開“村官”的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，并搞好“鄉(xiāng)官”直選的試點(diǎn)和推廣，擴(kuò)大縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子選任工作中的民主，逐步實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“權(quán)為民所賦”的目標(biāo)。

應(yīng)進(jìn)一步健全人民代表大會(huì)制度，發(fā)揮人大權(quán)力機(jī)關(guān)的作用；全面落實(shí)村民自治和社區(qū)自治，“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，加快建立多元化開放型的社會(huì)監(jiān)督體系。

我們有理由相信，在黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)和十九大精神指引下，治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)一定會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)，會(huì)議、文件及督查考評(píng)過(guò)多過(guò)濫等官僚主義、形式主義的頑癥一定能夠逐步治愈。