軌道交通項(xiàng)目PPP投融資模式分析

閆曉平

摘要：PPP模式是通過社會(huì)資本方廣泛參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，大大減輕地方政府城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營所承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)及負(fù)擔(dān)，是拓寬融資渠道，減輕政府近期支出壓力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的有力手段，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，形成多方共贏的局面，但選擇不同的操作模式對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的影響也不同。本文以貴陽軌道3號(hào)線一期工程為例，分析PPP模式運(yùn)作目標(biāo)及運(yùn)作思路，就提出具體的符合各地特點(diǎn)的城市軌道交通項(xiàng)目的PPP模式進(jìn)行深入探究，旨在為相關(guān)從業(yè)人員積累更多的工作經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：軌道交通;PPP投融資模式;分析

軌道交通對(duì)緩解城市交通，提升城市形象具有不可替代的作用，導(dǎo)致全國各大城市對(duì)軌道交通項(xiàng)目建設(shè)需求相對(duì)強(qiáng)勁，但是深受軌道交通造價(jià)昂貴的影響，尤其是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，僅靠政府投資難以滿足項(xiàng)目的長期發(fā)展需要，客觀上要求地方政府拓寬資金籌措渠道，著重強(qiáng)調(diào)吸引社會(huì)資本注入。如何實(shí)現(xiàn)多元化融資的同時(shí)保障社會(huì)服務(wù)水平、穩(wěn)定服務(wù)價(jià)格，是國內(nèi)軌道交通行業(yè)面臨的主要挑戰(zhàn)。鑒于此，本文以貴陽市軌道交通3號(hào)線一期工程為例，針對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式進(jìn)行的研究探索具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、PPP模式的概述

PPP模式，即 Public Private Partnership，最早由英國政府提出，其實(shí)質(zhì)為政府與社會(huì)資本合作，是指政府和私人組織共同合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，雙方通過簽署合同來明晰權(quán)責(zé)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，著重強(qiáng)調(diào)參與各方秉持雙贏或多贏的合作理念的一種投融資模式。PPP模式一般適用于經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，如：軌道交通、污水處理、垃圾填埋廠等。

二、貴陽軌道3號(hào)線一期工程PPP模式對(duì)比分析

貴陽軌道3號(hào)線一期工程設(shè)計(jì)線路里程43.03Km，29座車站（換乘站7座），44列車，車輛段和停車場各1處，控制中心1座主變電所3座。2019年全線開始分階段的土建施工，建設(shè)期5年，建設(shè)期內(nèi)工程投資概算約335億元，2023年投運(yùn)后25年運(yùn)營期的資金補(bǔ)貼需求預(yù)計(jì)為102億元（含運(yùn)營虧損補(bǔ)貼、3號(hào)線二期新增38輛車費(fèi)用，除車輛外的設(shè)備更新），綜合考慮合作期利息及運(yùn)作費(fèi)用，全周期共需856億元資金（含331億利息）。為充分發(fā)揮軌道交通升值效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)軌道交通項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，降低政府財(cái)政直接支出，保障財(cái)政支出的可持續(xù)，貴陽軌道交通3號(hào)線一期工程在普通PPP和資源配套型PPP兩種模式上進(jìn)行了分析探索，選擇了適合自己的PPP模式。

（一）普通PPP模式

1.政府授權(quán)行業(yè)主管部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作;2.行業(yè)主管部門通過公開招標(biāo)方式引入社會(huì)資本;3.政府授權(quán)下屬企業(yè)作為政府方出資代表，與中標(biāo)社會(huì)資本（施工類企業(yè)以及財(cái)務(wù)投資人等組成的聯(lián)合體）合資成立軌道項(xiàng)目公司;4.行業(yè)主管部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)與軌道項(xiàng)目公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予軌道項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施的權(quán)利，獲取項(xiàng)目經(jīng)營性收入和政府可行性缺口補(bǔ)助的權(quán)利，并約定運(yùn)營維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)作為獲取政府可行性缺口補(bǔ)助的條件;5.軌道項(xiàng)目公司按照《特許經(jīng)營協(xié)議》有關(guān)約定，通過在運(yùn)營期內(nèi)提供運(yùn)營、維護(hù)服務(wù)，取得項(xiàng)目經(jīng)營性收入和政府可行性缺口補(bǔ)助，以補(bǔ)償經(jīng)營成本、還本付息（若有）、回收投資、應(yīng)繳稅金并獲取投資回報(bào);6.項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期結(jié)束后將處于良好運(yùn)營和維護(hù)狀態(tài)下的軌道項(xiàng)目設(shè)施無償、完好、無債務(wù)、無任何擔(dān)保、抵押、質(zhì)押地移交給市政府指定機(jī)構(gòu)。

（二）資源配套型PPP模式

依據(jù)發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文：“依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件”，以“軌道+資源”方式實(shí)施貴陽軌道3號(hào)線一期工程項(xiàng)目，期望引入具有豐富物業(yè)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)企業(yè)，提高配套土地物業(yè)開發(fā)經(jīng)營收益，彌補(bǔ)軌道建設(shè)運(yùn)營的資金缺口。

資源配套型PPP模式與上述普通PPP模式實(shí)施方案操作流程基本一致，主要不同點(diǎn)如下：1.中標(biāo)社會(huì)資本增加引入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，政府下屬企業(yè)與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)合作（可采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式）成立軌道物業(yè)開發(fā)公司;2.國土部門將經(jīng)梳理后符合條件的土地資源（生地）作價(jià)出資到政府下屬企業(yè);3.政府下屬企業(yè)籌集資金（資金可來源于PPP項(xiàng)目中標(biāo)人中的房開企業(yè)）對(duì)注入的生地進(jìn)行征地拆遷等前期開發(fā)，滿足條件后由國土部門辦理土地使用權(quán)證，然后由政府下屬企業(yè)將土地劃轉(zhuǎn)至軌道物業(yè)開發(fā)公司并與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)合作開發(fā)，以物業(yè)開發(fā)獲得的股權(quán)轉(zhuǎn)讓資金/利潤作為軌道項(xiàng)目公司資本金出資;4.運(yùn)營過程中政府下屬企業(yè)獲得的各物業(yè)開發(fā)子公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓資金及物業(yè)開發(fā)分享的利潤（該利潤為扣除房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)合理的物業(yè)開發(fā)收益及其軌道項(xiàng)目投資收益后的部分）可通過增資的方式進(jìn)入軌道項(xiàng)目公司（但政府下屬企業(yè)在軌道項(xiàng)目公司中的股權(quán)占比不宜超過50%），剩余部分以國有企業(yè)利潤上繳的方式進(jìn)入政府，再由政府補(bǔ)貼至項(xiàng)目公司;5.軌道物業(yè)開發(fā)公司負(fù)責(zé)配套土地資源的物業(yè)開發(fā)工作，政府下屬企業(yè)及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按照雙方約定分享利潤（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在軌道項(xiàng)目中的投資收益可從物業(yè)開發(fā)收益中分享）。

（三）資源配套型PPP模式主要風(fēng)險(xiǎn)及難點(diǎn)

每個(gè)項(xiàng)目都需要結(jié)合自身特點(diǎn)和參與者的管理、技術(shù)、資金實(shí)力，選擇合適的模式并對(duì)之進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。資源配套型PPP模式相較于普通PPP模式，主要通過地鐵沿線土地開發(fā)所獲得的收益來解決建設(shè)運(yùn)營資金。因此房地產(chǎn)行業(yè)的起伏波動(dòng)會(huì)對(duì)土地開發(fā)收益產(chǎn)生直接影響，當(dāng)遭遇市場環(huán)境急劇變動(dòng)等特殊重大非可控事項(xiàng)，土地開發(fā)不能按計(jì)劃正常開發(fā)、銷售、回款等時(shí)，會(huì)擴(kuò)大這種依賴土地開發(fā)收益來平衡軌道交通項(xiàng)目投資的商業(yè)模式的風(fēng)險(xiǎn);同步實(shí)施的物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目配套的土地資源規(guī)模較大，項(xiàng)目中商業(yè)開發(fā)的占比過高，且與軌道項(xiàng)目用地的關(guān)聯(lián)性并不高，存在以PPP名義進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

除存在上述風(fēng)險(xiǎn)外，資源配套型PPP模式在實(shí)操中還存在以下難點(diǎn)：一是由于土地均是未達(dá)到二級(jí)開發(fā)條件的生地，只有在完成地塊70%至80%的征拆后方可辦理土地使用權(quán)證，這就要求政府或政府下屬企業(yè)籌集征拆資金，在目前政策規(guī)定下政府籌措土地開發(fā)資金難度較大，從而需要合理設(shè)計(jì)由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)先期投入資金完成征拆的資金流入路徑;二是如既考慮政府配套土地資源，又要求政府提供資金，則還需要對(duì)物業(yè)開發(fā)收益進(jìn)行合理、細(xì)致的測算，如需要明確地塊面積、地塊區(qū)位、開發(fā)條件、年度配置計(jì)劃以及利潤分配方案等，以保證政府直接補(bǔ)貼能夠做到風(fēng)險(xiǎn)可控;三是資源配套型PPP模式的實(shí)施需事先由國土部門牽頭，各區(qū)縣配合，對(duì)擬配套土地進(jìn)行摸底清查，并建立項(xiàng)目建設(shè)配套土地資源庫，對(duì)各地塊情況在項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行監(jiān)督、管理，此前提條件對(duì)政府來說完成難度較大。

三、結(jié)論

綜上，資源配套型PPP模式雖然更能有效緩解政府的財(cái)政支出壓力，但是實(shí)際操作相對(duì)困難，前期準(zhǔn)備時(shí)間較長，不利于項(xiàng)目按期推進(jìn)?？紤]到政府及軌道項(xiàng)目相關(guān)工作人員前期已積累了普通PPP模式成功運(yùn)作軌道交通2號(hào)線一、二期工程的成功經(jīng)驗(yàn)，能為貴陽軌道3號(hào)線一期工程項(xiàng)目的執(zhí)行提供有效的政府保障和執(zhí)行能力支持，政府最終選擇了適合自己的BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）PPP模式建設(shè)。

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