預(yù)算審查：讓陽光照亮“錢袋子”

周興武+范瑗瑗

財(cái)政收入取之于民，用之于民。審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的題中應(yīng)有之義。浙江省人大及其常委會認(rèn)真履行法定職能，與時俱進(jìn)為百姓管好“錢袋子”，積累了諸多民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)?shù)摹罢憬?jīng)驗(yàn)”，有力地促進(jìn)了全省經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

財(cái)政預(yù)算不僅關(guān)系到國家活動的范圍和方向，而且關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作做好了，某種意義上說，就抓住了人大監(jiān)督工作的“牛鼻子”。

一直以來，浙江省人大及其常委會認(rèn)真貫徹實(shí)施監(jiān)督法、監(jiān)督條例以及浙江省省級預(yù)算審查監(jiān)督條例，在創(chuàng)新監(jiān)督方式、拓展監(jiān)督范圍、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效等方面進(jìn)行了一系列有益探索。

黨的十八大和十八屆三中全會的召開，為做好新時期人大財(cái)政審查監(jiān)督工作指明了方向和重點(diǎn)，提出了新的更高要求。以建立政府全口徑預(yù)算決算體系為目標(biāo)，以強(qiáng)化支出預(yù)算和政策審查為重點(diǎn)，以創(chuàng)新人大財(cái)政審查監(jiān)督方式為抓手，提高審查監(jiān)督實(shí)效，切實(shí)為全省人民管好政府“錢袋子”，正成為新時期浙江省人大及其常委會財(cái)政審查監(jiān)督的目標(biāo)和方向。

蹄疾步穩(wěn)，探索建立全口徑預(yù)決算體系

2014年1月16日，是浙江省十二屆人大二次會議開幕的日子。細(xì)心的人大代表們已注意到，包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”，在此次人代會上將首次全部提交大會審查。

黨的十八大要求，“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，就是要將政府所有收支全部納入預(yù)算并予以審查監(jiān)督。然而，從實(shí)際操作來看，并非那么簡單。

“當(dāng)前，由于全口徑預(yù)算的概念、范圍、結(jié)構(gòu)等在法律上尚未有準(zhǔn)確定義，我們認(rèn)為首要任務(wù)是要統(tǒng)一思想、厘清概念、明確要求?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會的工作人員告訴記者，在深入開展調(diào)查研究，邀請專家學(xué)者座談討論，對全省101個市、縣（區(qū)）進(jìn)行問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，他們提出，政府全口徑預(yù)算的界定至少應(yīng)包括3層含義：

“政府”是指廣義的概念，除地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及國有企業(yè)事業(yè)單位外，還應(yīng)包括黨的機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織以及一切“吃財(cái)政飯”的機(jī)構(gòu)和組織；

凡是利用國家權(quán)力、國家資源、國家信用依法取得的收入都要納入預(yù)算，凡是履行政府職責(zé)義務(wù)的支出、包括提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等形式的支出都應(yīng)納入預(yù)算；

基于上述兩個原因以及經(jīng)中央批準(zhǔn)的地方發(fā)債收入須納入預(yù)算外，地方其他政府性債務(wù)也必須納入預(yù)算。

為此，浙江省人大常委會財(cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會對推進(jìn)全省政府全口徑預(yù)算體系建設(shè)提出了明確的“路線圖”和“時間表”：

第一是完整性，在以前省人代會審查公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算之外，2014年將國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算等共4本預(yù)算全部提交省十二屆人大二次會議審議，并探索獨(dú)立編制地方政府性債務(wù)計(jì)劃，納入預(yù)算管理。

第二是規(guī)范性，按照修訂后的預(yù)算法要求，逐步厘清各項(xiàng)預(yù)算收入和支出的勾稽關(guān)系，各項(xiàng)預(yù)算之間建立規(guī)范、明確、透明的資金往來渠道，規(guī)范細(xì)化各本預(yù)算格式文本。

第三是績效性，在現(xiàn)有選擇兩個部門預(yù)算提交省人代會重點(diǎn)審查基礎(chǔ)上，2015年啟動編制部門預(yù)算專項(xiàng)資金績效目標(biāo)并提交省人代會審查工作，逐步拓展部門預(yù)算審查的對象和范圍。

第四是廣泛性，要求省內(nèi)各市、縣人大按照中央要求和省統(tǒng)一部署，明確對本級政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的工作要求。在本屆內(nèi)通過全省各級人大和政府共同努力，逐步建立健全我省政府全口徑預(yù)算決算體系。

三措并舉，深化預(yù)決算監(jiān)督工作重點(diǎn)

如果說“四本預(yù)算”提交省人代會審查，標(biāo)志著全口徑預(yù)決算在浙江省級層面的初步實(shí)現(xiàn)，那么，加強(qiáng)對部門預(yù)算的審查監(jiān)督、對專項(xiàng)資金的審查監(jiān)督、對地方政府性債務(wù)的審查監(jiān)督，正成為浙江省人大深化預(yù)決算審查監(jiān)督的3項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。

2012年1月13日下午，省十一屆人大五次會議預(yù)算專題審查會舉行。來自各代表團(tuán)的24名代表，專題審查省商務(wù)廳、省文化廳的2012年部門預(yù)算草案。

“今年的部門預(yù)算草案與以往相比，有很大進(jìn)步?！笔∈粚萌舜蟠碛菸钠家呀?jīng)第4次參加部門預(yù)算審查會。她認(rèn)為，2012年的預(yù)算編制說明更為詳細(xì)，增加了與往年項(xiàng)目支出的數(shù)據(jù)對比。

部門預(yù)算審查會已成為浙江省人大深化預(yù)決算審查監(jiān)督工作的重要抓手。2012年1月，共有69個部門預(yù)算提交省十一屆人大五次會議審議，比2007年20個部門預(yù)算上會審議有了大幅提高。

“目前預(yù)算審查大都是關(guān)注收支平衡、資金規(guī)模、安排方向等，從實(shí)踐來看，許多部門預(yù)算并沒有完全按照零基預(yù)算編制，不能很好地體現(xiàn)新形勢下的預(yù)算管理和財(cái)政資金使用績效的要求。我們堅(jiān)持從最基礎(chǔ)的工作抓起，把加強(qiáng)部門預(yù)算審查監(jiān)督作為重點(diǎn)，作為人大服務(wù)和推進(jìn)中央和省委重大決策貫徹落實(shí)的重要任務(wù)?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會的工作人員介紹說，截至2014年8月，已對15個部門預(yù)算草案上會審查。

在一般性預(yù)算之外，大量的財(cái)政資金安排是專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金種類繁多、相互交叉、管理多頭、存量較大。為破解這一難題，2009年省人大常委會還專題聽取和審議了省政府關(guān)于科技專項(xiàng)資金使用管理情況的報(bào)告。這是浙江省人大常委會首次把財(cái)政專項(xiàng)資金列入專項(xiàng)審議監(jiān)督議題。

自此以降，加強(qiáng)專項(xiàng)資金審查監(jiān)督成為常抓不懈的一個重點(diǎn)工作。十二屆人大以來，每年選擇一類涉及面較廣的專項(xiàng)資金列入常委會年度監(jiān)督工作計(jì)劃；全面摸清相關(guān)專項(xiàng)資金的籌集、使用、管理各方面情況，提出審議意見，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的清理、規(guī)范和整合，更好地發(fā)揮專項(xiàng)資金作用，提高財(cái)政資金使用績效。2013年，浙江省人大常委會開展了對水利專項(xiàng)資金管理情況的監(jiān)督；2014年還將對涉農(nóng)專項(xiàng)資金開展監(jiān)督。

“全省地方政府性債務(wù)從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、安全性來看，整體上處于安全、可控的范圍。同時，常委會組成人員也指出，當(dāng)前我省地方政府性債務(wù)管理中存在不少問題，部分地方存在系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患?！?

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，是近年社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。2010年9月28日，浙江省十一屆人大常委會第二十次會議聽取和審議了省人民政府陳敏爾常務(wù)副省長所作的《關(guān)于全省地方政府性債務(wù)管理情況的報(bào)告》，并提出具體審議意見。

對地方政府性債務(wù)進(jìn)行全面的摸底，對其管理情況進(jìn)行監(jiān)督，這在省級人大中尚屬首次。浙江省人民政府根據(jù)省人大常委會提出的審議意見，制定了《政府融資管理辦法》，進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府融資平臺公司的監(jiān)管，加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控。

“我們對地方政府性債務(wù)持續(xù)關(guān)注、跟蹤監(jiān)督，要求加強(qiáng)對全省地方政府性債務(wù)的審計(jì)。”按照計(jì)劃，2014年下半年浙江省人大常委會將繼續(xù)開展專題監(jiān)督，聽取關(guān)于地方政府性債務(wù)管理情況的匯報(bào)。

創(chuàng)新方式，聲聲詢問促政府“陽光理財(cái)”

2011年9月29日上午8時30分，浙江省十一屆人大常委會第二十八次會議舉行專題詢問會，圍繞2010年浙江省財(cái)政決算和審計(jì)工作報(bào)告，向省人民政府相關(guān)部門提出詢問。

“我省財(cái)政預(yù)決算公開工作正在進(jìn)行，能否詳細(xì)說明公開的程序、范圍和細(xì)化程度？”浙江省人大常委會委員胡虎林向省財(cái)政廳廳長錢巨炎提問。

“財(cái)政預(yù)算會在政府官方網(wǎng)站或借助媒體向百姓公開，除一份詳細(xì)的報(bào)告外，還會附上款級科目、收支項(xiàng)目兩份表格，并進(jìn)行說明。目前，省級預(yù)算和48個部門的預(yù)算都已在網(wǎng)站上公開?！卞X巨炎答道。

兩個多小時時間里，13位常委會組成人員圍繞財(cái)政資金的投向和管理、地方性債務(wù)和土地出讓金管理、財(cái)政預(yù)決算公開等問題頻頻發(fā)問，省財(cái)政、審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)同志到會作了認(rèn)真回答。

專題詢問這個新的監(jiān)督形式，不僅成為我省人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的一大亮點(diǎn)，也成為浙江省十一屆人大常委會監(jiān)督工作的一大創(chuàng)新。

會后，浙江省人大財(cái)經(jīng)委起草了專題詢問的審議意見，經(jīng)主任會議通過后交省人民政府研究處理。時任省委書記、省人大常委會主任趙洪祝，時任省人大常委會副主任王永明先后作出批示，對這次專題詢問的成功予以高度肯定。

建立財(cái)政政策和重大資金變動向人大報(bào)告制度；基本形成預(yù)算監(jiān)督處預(yù)審、專家評審和財(cái)經(jīng)委初審的會前“三審”工作機(jī)制；邀請相關(guān)專門委員會參加財(cái)政審查監(jiān)督，重視發(fā)揮專委會優(yōu)勢，從專業(yè)的角度評價財(cái)政資金安排、使用和管理的規(guī)范性、合理性——幾年來，通過建章立制，浙江省人大常委會財(cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會將工作中行之有效的創(chuàng)新做法逐步固定下來。

為解決代表反映的“看不懂”、“審不上”等問題，浙江省人大常委會財(cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會還通過代表履職平臺及時為代表提供財(cái)政審查監(jiān)督方面的資料；與財(cái)政部門合編《政府全口徑預(yù)決算100問》一書，在人代會上印送代表；進(jìn)一步修改、細(xì)化和提升《浙江財(cái)政預(yù)算讀本》，并制作了光盤，為代表更好地理解和掌握預(yù)算報(bào)告的主要內(nèi)容提供便捷有效的服務(wù)。

2013年，浙江省人大財(cái)經(jīng)咨詢專家?guī)斐闪ⅰ＝柚巴饽X”， 在2014年人代會前，浙江省人大常委會財(cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會提前一周將4本政府預(yù)算和兩個重點(diǎn)部門預(yù)算草案送交14位專家，邀請他們進(jìn)行為期2天的詳細(xì)評審。

此外，浙江省人大常委會財(cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會還密切與審計(jì)部門的聯(lián)系與合作，年初提前將人大財(cái)政審查監(jiān)督重點(diǎn)、人大代表議案建議、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題反饋給審計(jì)部門，建議列入審計(jì)部門當(dāng)年工作計(jì)劃。

“通過這些形式，我們對相關(guān)問題有了更全面深入的認(rèn)識，有利于找準(zhǔn)監(jiān)督重點(diǎn)，提高監(jiān)督實(shí)效?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

久久為功，切實(shí)履行“為民理財(cái)”莊嚴(yán)承諾

在加強(qiáng)人大財(cái)政審查監(jiān)督工作中，浙江省人大常委會取得了一些成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。然而，與人民群眾要求人大看緊、看好政府“錢袋子”的愿望相比，在實(shí)踐中仍存在一些困難和問題。

目前省級層面雖已將4本預(yù)算草案提交人代會審查，做到了形式上的完整，但各類預(yù)決算草案編制的完整性還有所欠缺。比如，目前已上報(bào)人代會審查的公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，僅有一般預(yù)算收支和基金預(yù)算收支的內(nèi)容，尚未按照規(guī)定全面細(xì)化反映上年結(jié)余收入、上級補(bǔ)助收入、下級上解收入、補(bǔ)助下級支出、上繳上級支出、調(diào)入資金等項(xiàng)目內(nèi)容。

“從現(xiàn)狀來看，預(yù)決算草案的細(xì)化程度還不夠高?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會的同志坦言，政府項(xiàng)目支出預(yù)算按功能分類，主要反映政府的各項(xiàng)職能活動，顯示的是政府的錢“干了什么”，起到些什么作用，如果不能細(xì)化到“項(xiàng)”和“目”，很難判斷政府的錢花得是否合理。

同時，相關(guān)的法律制度和工作機(jī)制建設(shè)也較為滯后。如從2005年開始，人代會預(yù)算報(bào)告由聽取審查改為書面審查，這在一定程度上淡化了代表對預(yù)算審查的關(guān)注度，不利于增強(qiáng)人大代表、政府部門及社會各界對預(yù)算審查監(jiān)督重要性的認(rèn)識，審查很難取得實(shí)質(zhì)性的突破。

此外，人大預(yù)算審查監(jiān)督力量仍較為薄弱。“人大代表是預(yù)算審查監(jiān)督的重要力量，但從目前人大代表的構(gòu)成看，具備預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)知識的代表占比還不高，人代會上也沒有成立專門的預(yù)算審查小組，日常對人大代表預(yù)算審查監(jiān)督的培訓(xùn)也不夠系統(tǒng)?！?/p>

人大看緊政府“錢袋子”的背后，是對每一位納稅人的鄭重承諾。黨的十八大和十八屆三中全會為做好新時期人大財(cái)政審查監(jiān)督工作指明了方向，浙江省人大常委會財(cái)政經(jīng)濟(jì)（預(yù)算工作）委員會不懈努力，做好人大財(cái)政審查監(jiān)督工作。

進(jìn)一步健全政府預(yù)算體系，提升各類預(yù)算的完整性及統(tǒng)籌性。深化和完善公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算等4本預(yù)算，進(jìn)一步明確各類預(yù)算的功能定位，從橫向完整性和縱向細(xì)化性兩個方面完善全口徑預(yù)算體系，使預(yù)算全面反映政府收支活動。

獨(dú)立編制政府性債務(wù)計(jì)劃，有效防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。下一步，應(yīng)盡快把地方政府性債務(wù)收支從現(xiàn)行的政府公共預(yù)算中分離出來，獨(dú)立編制地方政府性債務(wù)計(jì)劃，報(bào)人代會或人大常委會審查。

加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行和決算的審查監(jiān)督。在加強(qiáng)預(yù)算審查的基礎(chǔ)上，加大對預(yù)算執(zhí)行和決算的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程監(jiān)督。人大預(yù)算監(jiān)督職能部門要及時關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)過程，重點(diǎn)對專項(xiàng)資金的實(shí)施進(jìn)度、使用規(guī)范性以及使用績效進(jìn)行監(jiān)督。

建立健全完整的全口徑預(yù)算體系上會審查制度。督促財(cái)政部門進(jìn)一步提高公共財(cái)政預(yù)算完整性，將中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入和稅收返還等體制結(jié)算收支編入公共財(cái)政預(yù)算草案；進(jìn)一步細(xì)化公共財(cái)政預(yù)算的科目編制和相關(guān)說明解釋，明細(xì)反映政府性基金收支的具體情況；積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開，完善和推廣預(yù)算讀本，爭取上會預(yù)算草案更加通俗易懂，便于人大代表監(jiān)督審查。

注重預(yù)算審查監(jiān)督的法制建設(shè)和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，全面推進(jìn)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作。根據(jù)預(yù)算法的修改情況，以及人大財(cái)政審查監(jiān)督工作面臨的新情況和新要求，結(jié)合我省實(shí)際適時修訂《浙江省省級預(yù)算審查監(jiān)督條例》。進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算工作委員會的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)。攝影 蔡榮章