清除體制機制障礙 激發(fā)人才下鄉(xiāng)活力

劉曉萍

摘要：人才是促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的必然要求，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村振興的重要支撐，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。分析了我國農(nóng)村人才的現(xiàn)狀和問題，深入剖析了阻礙人才下鄉(xiāng)所面臨的主要體制和機制障礙，提出了清除體制機制障礙促進人才下鄉(xiāng)的對策。

關(guān)鍵詞：人才下鄉(xiāng) 體制機制

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，人才是關(guān)鍵因素和重要支撐，補齊農(nóng)村人才短板，促進城市人才下鄉(xiāng)，是新時代三農(nóng)工作的新要求。

一、農(nóng)村人才現(xiàn)狀是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的最大短板

（一）懂科技、高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)專業(yè)人才奇缺

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技貢獻率只有30%，遠低于發(fā)達國家70%-80%的水平，根本原因在于農(nóng)村勞動力受教育程度低、懂科技的農(nóng)業(yè)人才短缺。我國農(nóng)村14歲至40歲的青壯年中，文盲半文盲的有7200萬人，小學文化程度的有2.07億人，初中文化程度的有1.13億人，高中和中專文化程度的只有0.33億人，大專以上文化程度的僅36萬人，農(nóng)村各類專業(yè)技術(shù)人才僅占農(nóng)村勞動力的0.71%。我國農(nóng)村技術(shù)推廣人員與農(nóng)村人口之比僅為1：1200，與發(fā)達國家為1：100的水平差距很大。農(nóng)業(yè)勞動力低素養(yǎng)以及農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員匱乏嚴重制約著新科技在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的推廣和應(yīng)用，是影響我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大障礙。

（二）農(nóng)村實用人才短缺且浪費流失嚴重

農(nóng)村實用型人才是為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供服務(wù)、做出貢獻、起到示范帶頭作用的農(nóng)村勞動者優(yōu)秀代表。目前我國農(nóng)村實用人才占農(nóng)村居民人口的比例很低，按文化程度分類的具有中專及以上學歷的人員嚴重短缺。農(nóng)村人力資本得不到應(yīng)有重視，農(nóng)村各類人才閑置浪費現(xiàn)象嚴重，加上農(nóng)村相對落后的基礎(chǔ)設(shè)施和工作生活環(huán)境，導致農(nóng)村相對優(yōu)秀的居民通過上學、參軍、進城打工等途徑大量流失，使得農(nóng)村發(fā)展中人才短缺的問題更加突出。

（三）務(wù)農(nóng)高校畢業(yè)生短缺且返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才規(guī)模小

目前高校畢業(yè)生真正投身農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，投身現(xiàn)代種業(yè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電子商務(wù)、農(nóng)村合作經(jīng)濟和基層水利等農(nóng)村急需事業(yè)的數(shù)量嚴重不足。盡管截至2017年底，我國返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員累計超過740萬人，形成了農(nóng)村雙創(chuàng)新熱潮，但距實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標所需的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才相比，返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才的規(guī)模仍然不足。

（四）農(nóng)村基層干部能力不足且來源渠道封閉

大部分農(nóng)村干部在帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)方面缺乏應(yīng)有的知識、能力和經(jīng)驗。鄉(xiāng)村干部基本上來自于相對狹小的地域范圍，村級干部成員更是局限于本村范圍，來自本村或本鎮(zhèn)之外的干部隊伍很少。基層干部人才的封閉性導致農(nóng)村人才的發(fā)展處于低水平重復狀態(tài)，使人才的觀念、知識和技能缺少個性化、多元化、復合化發(fā)展，不利于人才梯隊的形成、人才素質(zhì)的提升和人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（五）農(nóng)村人才市場發(fā)育不足已嚴重阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是農(nóng)業(yè)從粗放型走向集約型發(fā)展的重要途徑，有利于推動農(nóng)業(yè)增長方式由傳統(tǒng)依靠土地和勞動力投入為主轉(zhuǎn)向依靠科技進步和生產(chǎn)要素提升為主。但我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短、價值鏈低，究其根源除了農(nóng)村土地等制度性因素外，農(nóng)村人才市場發(fā)育不足夠帶來的農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營人才嚴重短缺是最大制約因素。由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化滯后，農(nóng)業(yè)價值鏈長期處于低端，反過來又導致農(nóng)村人才等優(yōu)質(zhì)要素不斷流出，形成農(nóng)村人才的惡性循環(huán)。

二、城市“人才下鄉(xiāng)”面臨體制機制障礙

盡管農(nóng)村人才總量嚴重不足，但近年來有愿意到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的人才隊伍卻在逐步增加。據(jù)調(diào)查，這些人才的身份呈現(xiàn)多元化趨勢，既有土生土長的本地人，也有本地城市居民，還有來自外省的創(chuàng)業(yè)者。盡管許多創(chuàng)業(yè)者認為鄉(xiāng)村振興蘊藏著巨大市場潛力，但由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目投入大、投資回收期長，面臨的政策變動風險也大，很多企業(yè)家還不敢全心投入。同時，由于農(nóng)村生產(chǎn)生活配套設(shè)施建設(shè)不完善，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與城市差異懸殊，客觀上難以吸引人才和留住人才，特別是受制于體制機制性障礙，城市人才下鄉(xiāng)的整體氛圍遠未形成。

（一）城鄉(xiāng)分割的二元體制導致人才難以安住農(nóng)村

長期以來實行的城鄉(xiāng)二元體制導致了城鄉(xiāng)人才的二元結(jié)構(gòu)，是農(nóng)村人才外流現(xiàn)象嚴重的根源，其深層次原因在于兩種體制、兩種身份所帶來的城鄉(xiāng)之間的社會認同、身份及福利待遇等方面的巨大差距。首先，在觀念上農(nóng)民身份被歧視，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民得不得應(yīng)有的尊重，農(nóng)民的權(quán)利得不到應(yīng)有的保障。其次，在收入分配上農(nóng)民被輕視，目前城鄉(xiāng)居民收入倍差仍超過2.7，如果農(nóng)民收入扣除購買種子、化肥等生產(chǎn)收支出，城鎮(zhèn)居民加上以社會福利方式獲得隱性收入，則城鄉(xiāng)收入差距更大。第三，在社會福利上，城鎮(zhèn)居民享有住房補貼、物價補貼等各種補貼，以及醫(yī)療、失業(yè)等社會保險和最低收入保障，而絕大多數(shù)農(nóng)民都不能享受。城鄉(xiāng)二元體制派生的城鄉(xiāng)居民生活差距，必然導致農(nóng)村人才單向朝城市流動，這種狀況并非得到根本改變。

（二）公共產(chǎn)品供給機制的二元分割導致農(nóng)村難以吸引人才

我國公共產(chǎn)品供給機制存在典型二元分割特點，城市基礎(chǔ)設(shè)施和教育醫(yī)療等公益事業(yè)，幾乎全部由國家財政投入，而農(nóng)村公益事業(yè)除部分政府財政投入外，主要依靠農(nóng)民自己，這一制度安排造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴重落后于城市。從教育供給看，農(nóng)村義務(wù)教育在辦學經(jīng)費、教學條件、師資力量，教學設(shè)施等方面與城市存在著巨大差距。從醫(yī)療服務(wù)供給看，醫(yī)療衛(wèi)生費用長期向城市傾斜，醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)療人員向城市集中。從預算內(nèi)投資看，雖然無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，國家預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資都在逐年增長，但城鄉(xiāng)間國家預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資的差距幾乎也呈直線上升。從社會保障制度看，城鎮(zhèn)勞動者每年人均社會保障支出遠遠高于農(nóng)村勞動者。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，難以吸引大學畢業(yè)生及各類人才回農(nóng)村生活及工作，即使回到農(nóng)村的各類人才創(chuàng)業(yè)也舉步維艱。

（三）城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成城鄉(xiāng)人才雙向流動性障礙

長期以來形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，不僅導致城鄉(xiāng)社會事業(yè)供給不均衡，使農(nóng)民無法自主進城并同等分享城市公共服務(wù)和社會保障；也導致返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的新農(nóng)民不能享有農(nóng)村居民同等權(quán)利的政策和制度，成為阻止人才和資本下鄉(xiāng)最頑固的壁壘。農(nóng)村目前仍處于相對封閉的環(huán)境下，外人很難進入農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟主要靠農(nóng)業(yè)收入，這些都導致了鄉(xiāng)村缺人氣，缺生機，村莊空心化，農(nóng)戶空巢化，農(nóng)民老齡化的不斷加劇。城鄉(xiāng)要素的平等交換和雙向流動存在無法逾越的制度障礙。

（四）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不健全，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有風險

目前自留地、山林地、宅基地和集體建設(shè)用地的確權(quán)，還沒有做到應(yīng)確盡確。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，由于土地承包權(quán)只能到2028年，期滿后的土地以及地上的附著物，均有可能被農(nóng)民無償收回，導致下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的投資者擔心投資血本無歸，不敢進行長期大量的投資。在宅基地方面，由于對閑置的農(nóng)宅或宅基地的盤活再利用存在較大的政策障礙，下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的投資者缺乏對退出的宅基地和房屋進行改造利用的具體的用地政策支撐，無法獲取合法改建或重建資產(chǎn)的權(quán)利。同時由于對土地經(jīng)營權(quán)的保障不足，農(nóng)戶一旦悔約，將給下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的投資者和投資業(yè)主帶來巨大的損失。

三、營造有利于“人才下鄉(xiāng)”制度和政策環(huán)境

（一）建立開放包容的人才和人口吸納機制

探索建立“異地村民化”制度通道。鼓勵有條件的村集體吸收長期居住就業(yè)的異地農(nóng)村人口，探索實現(xiàn)戶籍與農(nóng)地農(nóng)房以及涉農(nóng)補貼資金脫鉤，推動錢隨人走、地隨人轉(zhuǎn)。為外來人口設(shè)計加入集體經(jīng)濟組織的通道，允許外村人在本村落腳。允許長期居住生活的外來人口和本村戶籍人口一樣，入股合作社并享受合作社的盈利分紅。設(shè)計“評估集體資產(chǎn)價值—確定新增成員權(quán)價格—收費落戶—分配宅基地和承包地等集體資產(chǎn)或股權(quán)”機制。同時，鼓勵企業(yè)家、黨政干部、專家學者等以諸如合作社股東、榮譽村民、職業(yè)經(jīng)理人、鄉(xiāng)村顧問等方式參與鄉(xiāng)村振興。

（二）建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市通道

加快消除閑置農(nóng)宅和宅基地盤活再利用中存在的政策障礙，以公開公平公正方式解決到農(nóng)村投資者和創(chuàng)業(yè)者使用集體建設(shè)用地問題。加快完善農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地入市的實施細則，推進集體建設(shè)用地整理儲備和流轉(zhuǎn)，搭建公開流轉(zhuǎn)平臺，界定所有權(quán)、使用權(quán)主體的相關(guān)權(quán)利。簡化閑置宅基地和農(nóng)房利用方式，允許投資者按照總量不增、耕地不減的原則，以土地增減掛鉤為平臺，重新規(guī)劃使用退出宅基地以及其他存量集體建設(shè)用地。建立宅基地有償使用制度，賦予農(nóng)民充分的宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)。探索建立宅基地有償使用、有償退出以及跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓機制，促進鄉(xiāng)村的重新整合和人口的適度集中居住。

（三）建立健全吸引和留住人才的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系

要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享互聯(lián)互通，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級。加快推進基本公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度。加快公共財政資金向“三農(nóng)”傾斜，強化投入保障，逐步解決欠賬較多的問題。同時，要扎實推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，統(tǒng)籌解決農(nóng)村生活垃圾和生活污水處理等難題，為人才下鄉(xiāng)營造良好人居環(huán)境。

（四）建立健全農(nóng)村人才市場服務(wù)體系

建立農(nóng)村人才信息庫，收集和發(fā)布農(nóng)村人才和勞動力需求信息，促進農(nóng)村人才市場和勞動力市場的信息貫通、資源共享。通過定期開辦農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)人才招聘洽談會、網(wǎng)上開設(shè)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)引才專欄等方式，為各類人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供信息溝通平臺和流動渠道。通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村人才服務(wù)工作站、在行政村建立人才服務(wù)信息點或設(shè)立信息員等方式，建立健全農(nóng)村人才服務(wù)體系。合理解決人才向農(nóng)村流動過程中涉及的戶籍、檔案、社會保險等問題，切實解除人才下鄉(xiāng)的后顧之憂。

（五）建立針對不同類型短人才的差異化扶持政策

通過實施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程、采取多種形式的激勵資助措施等，發(fā)展壯大農(nóng)村實用型人才。鼓勵農(nóng)林科技人員和科技管理干部下鄉(xiāng)，通過提高工資待遇、職稱評定傾斜、允許到農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)任職兼職領(lǐng)取報酬等方式，發(fā)展壯大農(nóng)村專業(yè)人才。在就業(yè)培訓、繼續(xù)教育、項目申報、成果審定、補貼政策等方面，對高校畢業(yè)生采取更加積極的扶持政策，鼓勵其到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體就業(yè)創(chuàng)業(yè)，或以資金入股、技術(shù)參股等方式加入農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織。通過在市場準入、金融服務(wù)、財政支持、用地用電、創(chuàng)業(yè)培訓等方面采取支持措施，吸引企業(yè)家返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

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