“后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代”背景下農(nóng)村低保對象精準(zhǔn)識別的實(shí)現(xiàn)困境和路徑優(yōu)化
——以安徽省S縣為例

祖俊濤 董黎明

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠233030)

一、問題提出

歷經(jīng)改革開放以來長期的政策實(shí)踐①如1994—2000年《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、2007年國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、2001—2010年和2011—2020年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》以及2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》等國家政策的頒布和實(shí)施。，我國農(nóng)村反貧困工作取得了顯著成效，實(shí)現(xiàn)了由普遍貧困到區(qū)域貧困再到基本解決貧困的偉大轉(zhuǎn)變。據(jù)《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示：2018年末全國貧困人口總數(shù)已由2012年末的9899萬人減少到1660萬人，累計(jì)減少8239萬人；貧困發(fā)生率亦從之前的10.2%下降至1.7%，共計(jì)下降8.5個(gè)百分點(diǎn)。在當(dāng)前農(nóng)村貧困治理成效日益顯著的同時(shí)，距離我國實(shí)現(xiàn)到2020年全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的整體目標(biāo)已近在眉睫。隨著時(shí)間節(jié)點(diǎn)的快速迫近，我國精準(zhǔn)扶貧工作已逐漸邁入“后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代”，農(nóng)村反貧困形勢也相應(yīng)發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變［1］。一方面，歷經(jīng)長期的減貧工作實(shí)踐，農(nóng)村貧困問題的性質(zhì)已從絕對貧困向相對貧困過渡，因病、因殘、因?qū)W等多維貧困風(fēng)險(xiǎn)以及脫貧人口返貧問題日漸加劇，為此亟需進(jìn)一步整合農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)政策，加快形成農(nóng)村反貧困合力，以適應(yīng)后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的新形勢、新變化。另一方面，農(nóng)村地區(qū)生存性貧困問題雖多數(shù)得以較好解決，但剩下來的區(qū)域及其貧困群體則大多屬于深度貧困范疇，很難依靠自身能力發(fā)展或產(chǎn)業(yè)扶持等措施來實(shí)現(xiàn)脫貧，這就需要更好地發(fā)揮和強(qiáng)化以農(nóng)村低保為主的社會救助政策的兜底脫貧功能，以有效應(yīng)對底線群體的深層次貧困問題。

但現(xiàn)實(shí)情況是，出于不同的制度安排，農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)政策（以下簡稱“兩項(xiàng)制度”）在我國農(nóng)村反貧困領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮“兩輪驅(qū)動”重要作用的同時(shí)，也出現(xiàn)了一定的交叉和重合現(xiàn)象，尤其是政策保障對象之間的重疊和分割問題，更是直接制約了農(nóng)村減貧工作成效的實(shí)現(xiàn)和提升［2］。既有研究表明，由于兩項(xiàng)制度在貧困對象認(rèn)定上的差異性安排，以致我國農(nóng)村低保對象和建檔立卡人口的吻合度普遍偏低（全國平均水平不超過39%），極大削弱了農(nóng)村反貧困政策的整體效益［3］；另一方面，農(nóng)村低保救助產(chǎn)生“扶貧濟(jì)困”正面效應(yīng)的同時(shí)，也不可避免地遭遇了目標(biāo)識別偏離困境，不僅削弱了制度的資源配置效率和反貧困效益，而且給基層治理帶來了新的難題［4］。已有研究證明，我國農(nóng)村低保目標(biāo)識別存在較高的漏保率和錯(cuò)保率，受此制約農(nóng)村低保救助對農(nóng)戶脫貧的影響相對有限，制度的“兜底脫貧”效應(yīng)和減貧幅度普遍偏低［5］［6］。

在當(dāng)前后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代背景下，面對農(nóng)村低保救助制度兜底脫貧效應(yīng)偏低及其與精準(zhǔn)扶貧政策保障對象之間吻合度不高的現(xiàn)實(shí)狀況，想要確保我國到2020年如期完成脫貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)，顯然應(yīng)從制度實(shí)施的基本前提——農(nóng)村低保目標(biāo)識別入手。通過逐步完善農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制的方式，不斷提高農(nóng)村低保精準(zhǔn)識別效率，進(jìn)而促成兩項(xiàng)制度保障對象有效銜接和農(nóng)村低?！岸档酌撠殹毙?yīng)的實(shí)現(xiàn)和拓展，以回應(yīng)后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代對農(nóng)村反貧困工作提出的新要求和新任務(wù)。因此，本文的研究重點(diǎn)在于選擇何種理論和具體路徑來完善農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制，以緩解當(dāng)前農(nóng)村低保對象精準(zhǔn)識別的實(shí)現(xiàn)困境，從而提升農(nóng)村低保救助“兜底脫貧”效益及其與精準(zhǔn)扶貧政策保障對象之間的銜接程度。

基于此，本文擬借鑒“精準(zhǔn)扶貧”理論體系［7］中有關(guān)“精準(zhǔn)識別”的概念內(nèi)涵及其邏輯框架，在對安徽省S縣農(nóng)村低保目標(biāo)識別工作進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和深入訪談的基礎(chǔ)上，分別從識別內(nèi)容、識別方法以及識別程序三個(gè)方面具體探析我國農(nóng)村低保目標(biāo)識別現(xiàn)狀。同時(shí)，以制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行、制度嵌入為分析視角，針對農(nóng)村低保對象精準(zhǔn)化識別的實(shí)現(xiàn)困境展開學(xué)理性探討，進(jìn)而提出改善農(nóng)村低保對象精準(zhǔn)識別效率、促進(jìn)兩項(xiàng)制度保障對象有效銜接的具體路徑。在研究方法上，之所以采用案例分析方法做探索性研究，是因?yàn)槠浞椒ú粌H能夠呈現(xiàn)政策實(shí)踐發(fā)生的全部過程，還可以在對既有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)開展“深描”的基礎(chǔ)上，完整地展現(xiàn)事件背后的因果機(jī)制和實(shí)踐邏輯，從而為后續(xù)形成建設(shè)性對策提供科學(xué)論證和扎實(shí)依據(jù)［8］。

二、農(nóng)村低保目標(biāo)識別現(xiàn)狀：以安徽省S縣為例

作為本文研究的邏輯起點(diǎn)，有必要對 “精準(zhǔn)識別”的概念內(nèi)涵及其邏輯關(guān)系進(jìn)行全面的梳理，為后續(xù)借鑒“精準(zhǔn)識別”概念框架具體分析農(nóng)村低保目標(biāo)識別現(xiàn)狀提供理論支撐。具體而言，“精準(zhǔn)識別”主要包括識別內(nèi)容、識別方法、識別程序等三個(gè)層面的內(nèi)涵［9］［10］，三者的基本含義和內(nèi)在邏輯是：首先，識別內(nèi)容要精準(zhǔn)。它是精準(zhǔn)識別工作的根本性目的所在，既是指貧困對象認(rèn)定本身要精準(zhǔn)，還包括對貧困對象致貧原因的準(zhǔn)確分析。其次，識別方法要精準(zhǔn)。它是有效識別出真正貧困人口的必要工具，只有選取科學(xué)的目標(biāo)識別方法，才能保證識別結(jié)果的準(zhǔn)確度。最后，識別程序要精準(zhǔn)。它是確保目標(biāo)識別過程能夠符合整體流程規(guī)范的制度文本，能夠有效維護(hù)整個(gè)識別流程的公共性。因此，根據(jù)精準(zhǔn)識別的概念內(nèi)涵及其邏輯框架，將S縣農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制解構(gòu)為識別內(nèi)容、識別方法以及識別程序三方面基本構(gòu)成（見表1），并以此為視角對農(nóng)村低保目標(biāo)識別現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)探究。

表1 安徽省S縣農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制基本構(gòu)成表

（一）目標(biāo)識別內(nèi)容：收入測量指標(biāo)被懸置，致貧原因分析缺位

就貧困對象認(rèn)定而言，想要實(shí)現(xiàn)對貧困人口的精準(zhǔn)化識別，一個(gè)首要前提是制定合理的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，它直接決定了政策保障對象的認(rèn)定條件和受益范圍。具體到農(nóng)村低保，2012年民政部《最低生活保障審核審批辦法》規(guī)定，農(nóng)村低保對象認(rèn)定主要包括戶籍狀況、家庭收入以及家庭財(cái)產(chǎn)三個(gè)基本要件，即持有當(dāng)?shù)爻Ｗ艨?、共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)、家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定條件。但在地方性實(shí)踐過程中，出于農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的特殊性考量，作為農(nóng)村低保對象最為核心的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)——家庭人均純收入，往往因貨幣化困難而被懸置，戶籍、房屋、機(jī)動車輛、土地、勞動能力、健康狀況等易于觀察和測量的多維識別指標(biāo)逐漸成為農(nóng)村低保對象認(rèn)定的主要標(biāo)準(zhǔn)。以S縣為例，《S縣農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，有下列情形之一的家庭或個(gè)人不得享受低保待遇：使用移動電話、摩托車（或非經(jīng)營性機(jī)動車輛）、計(jì)算機(jī)等非基本生活必須品；兩年內(nèi)購買商品房或高標(biāo)準(zhǔn)裝修現(xiàn)有住房的、自建檔次較好住宅房；擁有多套住宅用房；家庭成員為“企業(yè)法人”且正在從事或雇傭他人從事經(jīng)營性活動；有監(jiān)獄內(nèi)服刑人員；特困供養(yǎng)救助對象；經(jīng)常出入餐飲、娛樂等場所消費(fèi)；安排子女擇校就讀或進(jìn)入收費(fèi)較高學(xué)校就讀；因賭博、吸毒、嫖娼行為致貧且尚未改正；在法定勞動年齡段內(nèi)且有勞動能力，無正當(dāng)理由拒絕就業(yè)或從事勞動生產(chǎn)；人為閑置承包土地、山林、漁場（以下簡稱“11條”）。

不可否認(rèn)，這些多維識別指標(biāo)固然具有便于觀測和易于執(zhí)行的比較優(yōu)勢，但其自身的局限性和缺陷也是導(dǎo)致農(nóng)村低保對象認(rèn)定偏離的重要因素，并引發(fā)了諸多負(fù)面效應(yīng)。以S縣為例：一方面這些多維識別指標(biāo)（如S縣“11條”農(nóng)村低保對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)）是由地方政府根據(jù)屬地實(shí)況構(gòu)建起來的，表現(xiàn)出明顯的“地方性”和“一刀切”式的硬性特征，極有可能會將一些僅因某項(xiàng)識別指標(biāo)不符合當(dāng)?shù)氐捅ＵJ(rèn)定條件但實(shí)際家庭收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶排斥在外，以致產(chǎn)生“漏報(bào)”等低保救助資源錯(cuò)位分配的現(xiàn)象；另一方面，由于缺乏必要的收入指標(biāo)測量，其多維識別體系尚不健全，還可能會為農(nóng)村精英群體提供攫取政策資源的機(jī)會和途徑，反而將一些家庭經(jīng)濟(jì)狀況較為良好但因具備某類多維貧困表征的農(nóng)戶納入到政策保障范圍內(nèi)，由此引致的“錯(cuò)?！?、“精英俘獲”等救助偏離問題，不僅極大制約了農(nóng)村低保對象的精準(zhǔn)化認(rèn)定，甚至還會激發(fā)群眾新的社會不公心理。

從致貧原因分析上看，農(nóng)村低保目標(biāo)識別缺乏針對政策保障對象貧困致因的必要分析，重要環(huán)節(jié)制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)缺位現(xiàn)象。依據(jù)2007年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村低保對象是指家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且主要是由病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。不難看出，雖然政策文本已有關(guān)于農(nóng)村低保致貧因素的具體描述，但其更多體現(xiàn)的則是國家對政策受益對象的一種資格認(rèn)證，事實(shí)上致貧原因分析并沒有成為農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)，這在政策執(zhí)行過程中表現(xiàn)得尤為顯著。對S縣農(nóng)村低保檔案抽樣調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，致貧原因分析未能在包括低保申請書、入戶調(diào)查表、民主評議和公示記錄、審核審批表、動態(tài)管理審批表等重要檔案文件中得以有效體現(xiàn)，政策文本所描述的致貧因素往往會被基層執(zhí)行主體當(dāng)作貧困對象瞄準(zhǔn)的某一具體身份特征來運(yùn)用，相關(guān)貧困致因已逐漸演化為農(nóng)村低保待遇資格的認(rèn)定條件。

盡管從農(nóng)村低保政策層面來說，分析致貧原因與否并不會對政策受益對象獲取“輸血式”救助產(chǎn)生任何影響，但以農(nóng)村社會救助制度視角觀之，在當(dāng)前農(nóng)村低保與專項(xiàng)救助政策 “福利疊加”的現(xiàn)實(shí)背景下，致貧原因分析缺位可能會進(jìn)一步放大農(nóng)村社會救助政策整體實(shí)施成效偏低、資源配置不公的負(fù)面效應(yīng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村專項(xiàng)救助制度的推行過程中，其政策實(shí)施往往會以獲得農(nóng)村低保救助資格為前提條件，受此影響，農(nóng)村低保制度逐漸由單一化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付救助轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N救助政策相互疊加的“政策束”。換言之，各類農(nóng)村專項(xiàng)救助政策已轉(zhuǎn)化為農(nóng)村低保制度所附帶的一系列“政策福利”。以S縣為例，依據(jù)該縣農(nóng)村專項(xiàng)救助政策文本規(guī)定，農(nóng)村低保對象共可獲得包含危房改造、教育資助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、災(zāi)后重建、殘疾人補(bǔ)助等在內(nèi)的各項(xiàng)救助福利。因此，對于農(nóng)村低保對象而言，由于已經(jīng)獲得低保救助資格，其自然就能夠享有與低保制度相互捆綁的包括教育、醫(yī)療、災(zāi)害、就業(yè)、臨時(shí)等救助政策在內(nèi)的“政策福利”，而無須根據(jù)具體致貧原因分析再行制定精準(zhǔn)化救助措施。

這無疑加劇了由 “福利疊加”所帶來的負(fù)面影響：首先，缺乏致貧原因分析，勢必會導(dǎo)致農(nóng)村社會救助對象無法獲得精準(zhǔn)化救助，不僅削弱了社會救助資源的配置效率，還造成了極大的資源浪費(fèi)，以致政策實(shí)施的整體成效明顯偏低。其次，不經(jīng)過致貧原因分析，僅是將各種專項(xiàng)救助政策簡單地捆綁起來集中輸送給農(nóng)村低保對象，既極大擠占了其他農(nóng)村困難群體獲得專項(xiàng)救助的空間和機(jī)會，也使得農(nóng)村低保日漸向“泛福利化”發(fā)展偏離，進(jìn)而陷入資源配置不公的困局。

（二）目標(biāo)識別方法：家計(jì)調(diào)查法為身份類別法替代

目標(biāo)識別方法是精準(zhǔn)識別的主要內(nèi)涵之一，是實(shí)現(xiàn)貧困對象精準(zhǔn)化識別的必要工具。根據(jù)目標(biāo)定位的兩個(gè)最基本原則（選擇主義和普遍主義），家計(jì)調(diào)查法和身份類別法分別是其相應(yīng)的兩種基本方法［11］。具體而言，家計(jì)調(diào)查法是通過評估申請人的收入和財(cái)產(chǎn)狀況來進(jìn)行受益對象資格認(rèn)定的，即只要測量后收入和財(cái)產(chǎn)低于既定的貧困標(biāo)準(zhǔn)就能獲得救助機(jī)會。身份類別法則是以申請人特定類別后的身份特征作為受益對象認(rèn)定條件，主要包括年齡、健康、教育、婚姻、勞動能力等類別標(biāo)準(zhǔn)。作為目標(biāo)定位的最為基本的兩種識別方法，兩者并非完全相互對立，如何選擇合適的目標(biāo)定位策略，取決于不同國家的治理理念和制度傳統(tǒng)。就我國農(nóng)村低保制度而言，既有政策文本已明確指出①2010年《民政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見》以及2015年《民政部、國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的意見》規(guī)定：科學(xué)核查農(nóng)村低保申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況，是準(zhǔn)確認(rèn)定低保對象、合理確定救助金額、及時(shí)發(fā)放救助資金的前提。，家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查是農(nóng)村低保對象認(rèn)定的基本前提。這意味著，國家在農(nóng)村低保目標(biāo)定位策略安排時(shí)更側(cè)重于“選擇主義”思想，沿襲城市低保制度經(jīng)驗(yàn)做法，旨在通過家計(jì)調(diào)查法將有限的救助資源精準(zhǔn)分配給最需要幫扶的絕對貧困人群，以有效發(fā)揮制度的扶危濟(jì)困功能。

但從政策執(zhí)行層面來看，出于執(zhí)行成本的考量，以家計(jì)調(diào)查為核心的目標(biāo)識別方法遭遇了嚴(yán)峻的執(zhí)行困境，身份類別法業(yè)已成為地方政府政策實(shí)踐所普遍選擇的目標(biāo)定位策略（見表2）。以S縣農(nóng)村低保對象瞄準(zhǔn)為例，根據(jù)實(shí)地調(diào)研訪談和政策文件整理發(fā)現(xiàn)，該縣農(nóng)村低保目標(biāo)識別方法具體包括三個(gè)流程，可以將其形象地概括為“一看、二問、三不準(zhǔn)”（其中“三不準(zhǔn)”是指《S縣農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定的“11條”低保對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)）。從識別方式來看，S縣多是通過“看、問、直接排除”的方式來開展農(nóng)村低保目標(biāo)識別工作，缺少對調(diào)查、測量等方式的實(shí)際運(yùn)用。從識別的內(nèi)容來看，S縣農(nóng)村低保目標(biāo)識別主要側(cè)重于對農(nóng)戶土地、住房、教育、健康狀況、勞動能力等指標(biāo)情況的考察，較少涉及到農(nóng)戶收入、財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)狀況的核對。從識別特征來看，S縣農(nóng)村低保目標(biāo)識別表現(xiàn)出了明顯的偏定性觀察而輕定量分析的特征，甚至在調(diào)查農(nóng)戶收入、財(cái)產(chǎn)等情況時(shí)，實(shí)際操作也是采用問詢的方式來推行。

雖然身份類別法的比較優(yōu)勢更為明顯，但忽視家計(jì)調(diào)查也會造成一系列不良后果，并給農(nóng)村低保帶來了新的治理難題。首先，身份類別法有其自身難以規(guī)避的缺陷，對貧困人群覆蓋不全、救助資源易向富人滲漏，其必然會引致“漏報(bào)”、“錯(cuò)?！币约啊熬⒎@”等救助偏離問題，前文已有論證，此處不再贅述。其次，由于缺乏嚴(yán)格的家計(jì)調(diào)查，基層執(zhí)行者難以全面掌握農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，與農(nóng)戶之間存在嚴(yán)重信息不對稱，對于低保邊緣戶乃至普通農(nóng)戶而言，這實(shí)際上為其虛報(bào)家庭收入“騙?！币约啊安饝簟鼻蟊５哪嫦蜻x擇行為提供了現(xiàn)實(shí)路徑，進(jìn)而引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。最后，這些農(nóng)村低保資源錯(cuò)位分配現(xiàn)象，會進(jìn)一步激發(fā)普通群體產(chǎn)生強(qiáng)烈的社會救助不公心理，為了享受同“不應(yīng)保而?！比巳阂粯拥牡捅４觯渫鶗扇⊥嘘P(guān)系、送禮、哄鬧、上訪等手段來謀求社會救助資源，由此產(chǎn)生的負(fù)向激勵(lì)作用，不僅加劇了農(nóng)村低保目標(biāo)識別偏差現(xiàn)況，也使得基層政府陷入了新的治理困局。為此，有必要開展嚴(yán)格的家計(jì)調(diào)查，以提高農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)效率，破解資源配置不公難題。

表2 S縣農(nóng)村低保目標(biāo)識別方法選擇及其總體特征

（三）目標(biāo)識別程序：政策文本反規(guī)范化運(yùn)行

精準(zhǔn)識別貧困對象是一個(gè)復(fù)雜的動態(tài)過程，為了抵制鄉(xiāng)土社會環(huán)境及其治理邏輯對農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)機(jī)制的異化，從中央到地方陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)農(nóng)村低保運(yùn)作流程的制度規(guī)范，以確保整個(gè)目標(biāo)識別過程的公平性、公正性、公開性。農(nóng)村低保制度規(guī)范主要包括實(shí)體規(guī)范化和程序規(guī)范化兩個(gè)方面的含義［12］，實(shí)體規(guī)范化是指對農(nóng)戶申請書、社會公示信息、檔案材料等低保內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范管理的制度建設(shè)，程序規(guī)范化則是對家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、民主評議、審核審批等低保識別流程實(shí)施規(guī)范管理的制度建設(shè)。整體而言，雖然農(nóng)村低保目標(biāo)識別基本遵循了農(nóng)戶申請、入戶調(diào)查、民主評議、審核審批、民主公示的制度規(guī)范（見表1），但在目標(biāo)識別的具體環(huán)節(jié)，以S縣為例，其政策實(shí)踐則相繼呈現(xiàn)出農(nóng)戶主動申請和社會公示制度虛無化、收入核查與民主評議制度執(zhí)行偏離、縣鄉(xiāng)審核審批機(jī)制失靈的反規(guī)范化運(yùn)行特征，在破壞農(nóng)村低保目標(biāo)定位機(jī)制實(shí)體規(guī)范化和程序規(guī)范化的同時(shí)，也使其制度規(guī)范的組織保障功能被弱化，進(jìn)而加劇了農(nóng)村低保對象精準(zhǔn)化識別的現(xiàn)實(shí)困境。

從實(shí)體規(guī)范化視角來看，農(nóng)戶主動申請和社會公示制度實(shí)踐出現(xiàn)了明顯的虛無化運(yùn)行現(xiàn)象。就低保申請制度而言，雖然制度文本要求須由農(nóng)戶主動提出書面申請，并提供家庭成員戶籍以及收入、財(cái)產(chǎn)證明等相關(guān)材料，但在政策實(shí)踐過程中這一制度則暴露出了農(nóng)戶自我定位功能弱化、申請材料信息失真等嚴(yán)重問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：首先，農(nóng)戶主動填報(bào)申請材料的比例較低，實(shí)際多由村干部輔助或代筆完成，這可以從低保檔案中有多戶申請書為相同筆跡填寫的跡象上直觀地反映出來。其次，申報(bào)材料信息失真情況普遍，低保申請表內(nèi)的家庭成員情況、法定贍養(yǎng)以及撫養(yǎng)人情況、家庭收入和財(cái)產(chǎn)情況等信息欄處存在多處涂改、抹去甚至空白的內(nèi)容。農(nóng)戶自我定位功能弱化，實(shí)際上給處在鄉(xiāng)土社會環(huán)境下的基層執(zhí)行主體提供了廣泛的活動空間，村干部出于避免被追責(zé)或“人情關(guān)系”考量，有選擇性地為農(nóng)戶填寫申請材料，將不符合申請規(guī)范的信息替換成虛假信息，以達(dá)成農(nóng)村低保對象申報(bào)乃至認(rèn)定的規(guī)范要求，不僅損壞了農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制的實(shí)體規(guī)范化，其失真信息被規(guī)范化上傳也直接增加了農(nóng)村低保對象待遇資格認(rèn)證的難度。

就社會公示制度來說，盡管農(nóng)村低保對目標(biāo)識別程序提出了縣鄉(xiāng)兩級公示的要求，但兩級公示在政策實(shí)踐中則存在信息公開透明度不足、持續(xù)性不夠、可及性不強(qiáng)的問題，以致民主公示制度向虛無化、形式化偏離。從公示信息的透明度上看，縣鄉(xiāng)兩級公示僅停留在低保對象人員名單及其救助標(biāo)準(zhǔn)上，對救助家庭成員信息、家庭收入情況、致貧原因以及民主評議會議記錄、異議處理方法等內(nèi)容鮮有涉及，信息公開的開放性存在很大程度上的欠缺。從公示信息的持續(xù)性上看，雖然縣鄉(xiāng)兩級公示的規(guī)定時(shí)達(dá)12個(gè)工作日以上，但現(xiàn)實(shí)情況是基層執(zhí)行人員為了減少麻煩、避免詰難、規(guī)避“拼?！眴栴}，通常只進(jìn)行首輪或兩輪公示，并且事先不告知具體公示時(shí)間，致使實(shí)際公示時(shí)間遠(yuǎn)低于制度規(guī)范時(shí)間甚至為零。從公示信息的可及性上看，公示渠道過于狹窄，信息可獲得性不強(qiáng)，縣鄉(xiāng)兩級公示往往僅是簡單地通過村內(nèi)政務(wù)宣傳欄予以告知，缺乏對廣播、網(wǎng)絡(luò)、村組會議、入戶宣傳等公示載體的運(yùn)用。社會公示制度日趨虛無化，不但削弱了農(nóng)村低保政策實(shí)施的公開性和實(shí)體規(guī)范化，也使其制度對目標(biāo)識別偏差效應(yīng)的監(jiān)督和糾偏功能無從得以有效發(fā)揮。

從程序規(guī)范化視角來看，收入核查與民主評議制度、縣鄉(xiāng)審核審批機(jī)制在政策實(shí)踐過程中也分別暴露出了執(zhí)行偏離和機(jī)制失靈的反規(guī)范化運(yùn)行情況。就收入核查與民主評議制度而言，首先，家計(jì)調(diào)查法并沒有成為農(nóng)村低保目標(biāo)識別的核心工具，而是被身份類別法所替代，收入調(diào)查機(jī)制遭遇執(zhí)行偏離困局，并由此引發(fā)了一系列負(fù)面效應(yīng)（前文已有論證、此處不再贅述）。其次，由于家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息調(diào)查困難，使得民主評議難以針對農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息的客觀性和真實(shí)性作出準(zhǔn)確評定①2012年民政部《最低生活保障審核審批辦法》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)，在村（居）民委員會的協(xié)助下，以村（居）為單位對申請人家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查結(jié)果的客觀性、真實(shí)性進(jìn)行民主評議。，民主評議內(nèi)容開始脫離客觀的農(nóng)戶家庭收入情況評價(jià)而向農(nóng)戶家庭生活困難“倒序排名”的主觀價(jià)值判斷偏離。當(dāng)民主評議內(nèi)容發(fā)生轉(zhuǎn)變，民主評議制度往往會出現(xiàn)執(zhí)行偏差問題。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是民主評議的功能會隨之?dāng)U大［13］，即農(nóng)村低保對象不是依據(jù)收入核算結(jié)果判別出來的，而是經(jīng)由群眾主觀價(jià)值判斷“投票選舉”選出來的，民主評議功能在發(fā)揮重要監(jiān)督作用的同時(shí)，也逐漸演變?yōu)檗r(nóng)村低保對象認(rèn)定的一種關(guān)鍵手段。二是民主評議制度存在被忽略的情形，當(dāng)民主評議日趨成為低保待遇資格認(rèn)證的決定性環(huán)節(jié)時(shí)，評議過程就容易被農(nóng)村“精英勢力”、“平均主義”、“親緣關(guān)系”等復(fù)雜因素滲透，一旦將民主評議結(jié)果予以公示，面對可能會出現(xiàn)的詰難，出于切身利益和政治維穩(wěn)考量，基層執(zhí)行主體的處理則常會走向另一個(gè)極端，即直接越過民主評議和公示環(huán)節(jié)，評定農(nóng)村低保對象直接通過秘而不宣的方式進(jìn)行。

就縣鄉(xiāng)審核審批機(jī)制而言，機(jī)制失靈是其制度反規(guī)范化運(yùn)行現(xiàn)況的主要表現(xiàn)形式。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核制度來看，其工作內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：逐一排查和核實(shí)村委會上報(bào)的家庭收入調(diào)查表、簽署《農(nóng)村低保待遇家庭情況調(diào)查表》與 《農(nóng)村低保待遇申請審批表》審核意見、將相關(guān)證件和證明材料以及審核意見上報(bào)民政部門審批。但現(xiàn)實(shí)情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員數(shù)量有限，根本無法在較短的時(shí)間內(nèi)展開對低保申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息的全面調(diào)查與核實(shí)，最終僅于規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成了后兩項(xiàng)較為簡單的工作，以致審核工作不可避免地落入形式化，制度的核查和監(jiān)督作用事實(shí)上被削弱了。從縣級審批制度來看，縣民政部門的主要工作內(nèi)容有：全面審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)送的審核材料、按照不低于30%的比例入戶抽查、對與低保經(jīng)辦人員有近親屬關(guān)系或有疑問和舉報(bào)的低保申請全部予以入戶調(diào)查。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核工作相比，縣民政部門的審批工作難度則在于無法認(rèn)證上傳收入信息的真實(shí)性，即使組織入戶調(diào)查，面對農(nóng)戶家庭收入信息核準(zhǔn)困難的現(xiàn)狀，其復(fù)查前后所得的結(jié)果存在極大概率的相似性，因此縣級審批實(shí)際多是依據(jù)低保申請者的家庭結(jié)構(gòu)、年齡、勞動力以及健康狀況等信息來具體推進(jìn)工作，致使審批制度的抽查和監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。

三、學(xué)理性分析：農(nóng)村低保對象精準(zhǔn)化識別的實(shí)現(xiàn)困境

（一）目標(biāo)識別內(nèi)容：制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)選擇之間的矛盾

農(nóng)村低保制度的核心設(shè)計(jì)是根據(jù)政策保障標(biāo)準(zhǔn)與政策受益對象之間的收入差額來實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也即“量化補(bǔ)差”。所謂“量化補(bǔ)差”，一方面“量化”是“補(bǔ)差”的前提，其不僅意味著要在核定低保對象家庭收入的基礎(chǔ)上落實(shí)“補(bǔ)差”政策，更關(guān)鍵的是要通過對農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況的信息量化以精準(zhǔn)識別農(nóng)村低保對象；另一方面“補(bǔ)差”則是“量化”之目的所在，既是指要嚴(yán)格按照低保救助標(biāo)準(zhǔn)與救助對象家庭收入之間的量化差額來實(shí)現(xiàn)“按標(biāo)補(bǔ)差”，更指明了農(nóng)村低保救助的主要措施即是“按標(biāo)補(bǔ)差”型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。但實(shí)際上，“量化”農(nóng)戶家庭收入信息與農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)特征之間存在極大的張力，致使收入測量指標(biāo)并沒有成為農(nóng)村低保對象認(rèn)定的核心標(biāo)準(zhǔn)。面對農(nóng)村各類專項(xiàng)救助與農(nóng)村低保政策“福利疊加”的現(xiàn)實(shí)選擇，缺少致貧原因分析環(huán)節(jié)這一制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使得“按標(biāo)補(bǔ)差”型的“輸血式”農(nóng)村低保救助進(jìn)一步向“泛福利化”［14］趨勢發(fā)展，這實(shí)際與我國當(dāng)前尚不健全的農(nóng)村專項(xiàng)救助制度密切相關(guān)。

從農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特征上看，農(nóng)村家庭收入來源多樣、隱匿性強(qiáng)、貨幣化困難的顯著特點(diǎn)，導(dǎo)致收入測量指標(biāo)難以在目標(biāo)識別工作中被廣泛推行，低保對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由此脫離量化困難的收入指標(biāo)而向易于觀察的多維貧困轉(zhuǎn)變。農(nóng)村家庭收入來源多樣，不僅包含工資性收入和經(jīng)營性收入，還有一些轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入所得。以農(nóng)民的工資性收入來說，除去一些在正規(guī)部門就業(yè)獲取的收入外，更多地是在非正規(guī)部門就業(yè)或從事臨時(shí)性工作的務(wù)工收入，這些工資性收入波動大、保障性弱、隱匿性強(qiáng)，難以將其毫無遺漏地量化統(tǒng)計(jì)出來。以家庭經(jīng)營性收入觀之，由于投入和產(chǎn)出的不穩(wěn)定性及其信息的私人性特征、市場價(jià)格變化等因素的影響，通過貨幣化的方式很難將農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營所得客觀公允地折現(xiàn)出來。以農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入而言，諸如房屋、土地、車輛等存量型資本、政府備案的轉(zhuǎn)移性收入以及土地流轉(zhuǎn)或入股收入、銀行存款及其利息、有價(jià)證券與其紅利等都相對容易采集、核算，但對于無形資產(chǎn)、債權(quán)、不動產(chǎn)出租或出讓、贍養(yǎng)費(fèi)和賠償、遺產(chǎn)與捐贈所得等其他私人性的收入信息而言，其核準(zhǔn)工作同樣執(zhí)行艱難。

從農(nóng)村專項(xiàng)救助制度上看，與早已實(shí)施多年的農(nóng)村低保制度相比，當(dāng)前我國農(nóng)村各類專項(xiàng)救助制度仍然極不健全，制度化的保障對象識別機(jī)制尚未建立起來，想要獨(dú)立準(zhǔn)確地將農(nóng)村貧困人口的信息完全提取出來，需要花費(fèi)高昂的政策執(zhí)行成本。此時(shí)，相對完善的農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制無疑給其他專項(xiàng)救助制度提供了一個(gè)有利的制度銜接窗口，借此將各類專項(xiàng)救助政策與農(nóng)村低保制度捆綁起來，可以有效提高政策執(zhí)行效率，縮減信息采集成本。鑒于此，各級政府部門對農(nóng)村低保制度愈發(fā)倚重，試圖通過不斷擴(kuò)充農(nóng)村低保政策保障范圍和保障內(nèi)容的方式，將農(nóng)村居民可能遭受的各類社會風(fēng)險(xiǎn)完全包攬起來，以滿足農(nóng)民的各種保障需求。在這種現(xiàn)實(shí)背景下，獲得農(nóng)村低保救助資格已經(jīng)成為農(nóng)村貧困人口享受其他專項(xiàng)救助政策的準(zhǔn)入條件，即只要符合農(nóng)村低保對象認(rèn)定的基本條件，農(nóng)村貧困人口就能獲得與之相互捆綁的各種“政策福利”，而無須通過具體的致貧原因分析再行制定相應(yīng)的專項(xiàng)救助政策，農(nóng)村低?！傲炕a(bǔ)差”型的“輸血式”救助政策性質(zhì)由此逐漸朝“泛福利化”方向偏離。面對這一轉(zhuǎn)嫁政策管理成本的現(xiàn)實(shí)選擇，可以在農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制中嵌入致貧原因分析環(huán)節(jié)，再根據(jù)具體的致貧原因分析結(jié)果將真正需要針對性專項(xiàng)救助的農(nóng)村低保對象篩選出來，從而在維護(hù)社會救助政策“民本性”［15］的同時(shí)，起到緩解農(nóng)村低保救助“泛福利化”發(fā)展趨勢的作用。

（二）目標(biāo)識別方法：制度執(zhí)行缺乏基本的前提條件

米蘭諾維克［16］在研究前蘇聯(lián)以及東歐等社會主義國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間的社會政策時(shí)發(fā)現(xiàn)，想要將家計(jì)調(diào)查法嵌入到最低收入保障制度之中需要滿足四個(gè)基本前提：一是貧困人口總體規(guī)模較小；二是家庭及其成員特征與貧困之間是弱聯(lián)系；三是家庭收入信息容易真實(shí)獲??；四是地方政府有能力實(shí)施家計(jì)調(diào)查法。但對于處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間的國家而言，事實(shí)上大多并不具備推行家計(jì)調(diào)查法的前提條件，為了提高目標(biāo)瞄準(zhǔn)效率和降低政策執(zhí)行成本，其在貧困人口目標(biāo)識別方法選擇中通常不會采用家計(jì)調(diào)查法，而是更傾向于符合貧困對象瞄準(zhǔn)實(shí)情的身份類別法。以此為視角，同在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期前曾建立起與我國高度相似的社會經(jīng)濟(jì)制度的前蘇聯(lián)和東歐等社會主義國家貧困人口目標(biāo)識別的方法選擇一樣，參照實(shí)行家計(jì)調(diào)查法的四個(gè)基本前提，當(dāng)前我國農(nóng)村低保目標(biāo)識別客觀上尚不滿足推行家計(jì)調(diào)查法的基本要求。

從農(nóng)村貧困人口規(guī)模和農(nóng)戶家庭及其成員特征與貧困之間的關(guān)系上看，家計(jì)調(diào)查法與農(nóng)村貧困問題現(xiàn)實(shí)脫嵌。一方面，農(nóng)村貧困人口規(guī)模仍然較大，根據(jù)2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示：截止到2018年底，我國農(nóng)村貧困人口仍有1660萬人，貧困發(fā)生率為1.7%，農(nóng)村低保人數(shù)高達(dá)3520萬，約占全國人口總數(shù)的2.5%。面對這一農(nóng)村貧困實(shí)況，想要將如此之多的農(nóng)村貧困人口及其家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息毫無遺漏地納入到家計(jì)調(diào)查范圍內(nèi)并予以精確核準(zhǔn)，是一件極其困難的事情。另一方面，農(nóng)村家庭以及成員特征與貧困之間存在緊密的現(xiàn)實(shí)聯(lián)系，客觀上更適合使用身份類別法。實(shí)際上，能夠進(jìn)入農(nóng)村低保對象受益范圍大多是一些病殘、年老、喪失勞動能力的特殊群體，其貧困發(fā)生率高達(dá)60%-70%以上，采用身份類別法不經(jīng)過家計(jì)調(diào)查一般也不會出現(xiàn)瞄準(zhǔn)失誤［17］。這從S縣扶貧辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中也能得到驗(yàn)證，2018年底S縣全縣貧困人數(shù)為30680人，其中因病殘喪失勞動能力的貧困人口多達(dá)25648人，占貧困總?cè)藬?shù)的83.6%。

從農(nóng)村家庭收入信息的可獲得性與地方政府的執(zhí)行能力上看，農(nóng)村信息化水平發(fā)展滯后和基層政府治理資源匱乏的現(xiàn)狀，使得家計(jì)調(diào)查法很難發(fā)揮其應(yīng)有的收入核準(zhǔn)功能。首先，農(nóng)村社會信息化水平相對滯后，不利于家計(jì)調(diào)查法的推行。一方面，受農(nóng)村信息化管理水平以及信息技術(shù)條件落后的影響，農(nóng)村資產(chǎn)信息平臺尚不健全［18］，難以及時(shí)實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息的準(zhǔn)確采集；另一方面，家計(jì)調(diào)查法的有效實(shí)施，需要依靠跨部門聯(lián)網(wǎng)互通的信息共享機(jī)制，將分散在各部門的農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息高效地提取出來，但由于法律以及部門壁壘等方面的制約，跨部門的信息共享機(jī)制普遍沒有建立起來，這在很大程度上直接加劇了農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息的獲得難度。其次，“倒三角型”治理體制下的基層政府缺乏足夠的治理資源來開展全面的家計(jì)調(diào)查工作。我國“倒三角型”的治理體制矛盾在于越到基層其治理資源越匱乏而行政事務(wù)越繁雜，有限的治理資源與繁雜的治理事務(wù)之間存在著嚴(yán)峻的沖突［19］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府組織，往往承接了來自各級政府部門層層下達(dá)的治理任務(wù)，負(fù)擔(dān)著巨大的執(zhí)行壓力。為了提高執(zhí)行效率、完成考核任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往又會將諸多涉農(nóng)政策委托給更熟悉農(nóng)村情況的村委會開展。但現(xiàn)實(shí)情況是，村級組織治理資源與治理任務(wù)之間的張力更為突出。以家計(jì)調(diào)查為例，在村組織執(zhí)行人員數(shù)量有限、整體素質(zhì)偏低、執(zhí)行經(jīng)費(fèi)匱乏的現(xiàn)況［20］，使其在面對除農(nóng)村低保工作外尚需負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)、招商引資、綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、社會保障等重要事務(wù)時(shí)，很難保證家計(jì)調(diào)查法能夠得以有效實(shí)施。

（三）目標(biāo)識別程序：制度嵌入遭遇鄉(xiāng)土社會環(huán)境困擾

新制度主義認(rèn)為，在研究任何政策時(shí)，既要考慮制度本身的規(guī)則設(shè)計(jì)，還應(yīng)該了解制度規(guī)范所嵌入的社會環(huán)境以及規(guī)則嵌入之后的運(yùn)行變化［21］。具體到農(nóng)村低保，從農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制的實(shí)體規(guī)范來看，在農(nóng)村受教育程度普遍偏低以及人口 “空心化”的社會背景下，農(nóng)村低保主動申請與民主公示制度遭遇了農(nóng)戶自我定位功能弱化和社會參與能力欠缺的現(xiàn)實(shí)困局。由于城鄉(xiāng)二元分割等現(xiàn)實(shí)因素的影響，相比城市居民，我國農(nóng)村居民的知識水平較為有限，有的甚至不識字。根據(jù)2017年國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司第三次全國農(nóng)業(yè)普查公報(bào)數(shù)據(jù)①參見：http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/d10j/70cj/201909/t20190906_1696322.html.顯示：農(nóng)村居民受教育程度為初中及以上的僅占57.4%，小學(xué)及以下包括文盲和半文盲的仍占42.6%。這使得他們在申請農(nóng)村低保時(shí)根本無法自我填報(bào)或不會規(guī)范化填報(bào)申請材料，只能依靠村干部代筆或在其指導(dǎo)下填寫，基層執(zhí)行主體自此獲得了較大的自由裁量權(quán)，反而是申請機(jī)制中所內(nèi)含的農(nóng)戶自我定位功能被顯著削弱。

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村青壯年勞動力開始大批量流入城市，農(nóng)村人口“空心化”趨勢日益嚴(yán)峻。2018年國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)②參見：http://data.stats.gov.cn/search.htm?s=%E6%B5%81%E5%8A%A8%E4%BA%BA%E5%8F%A3.和農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)③參見：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html.顯示：2018年全國城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口分別為83137萬和56401萬、城鎮(zhèn)化率為59.58%；2018年農(nóng)民工總數(shù)高達(dá)28836萬、農(nóng)民工平均年齡40.2歲、40歲及以下農(nóng)民工占比52.1%，本地農(nóng)民工（鄉(xiāng)內(nèi)就業(yè)）11570萬、農(nóng)民工平均年齡44.9歲、40歲及以下農(nóng)民工占比35.0%，外出農(nóng)民工 （鄉(xiāng)外就業(yè)）17266萬、農(nóng)民工平均年齡35.2歲、40歲及以下農(nóng)民工占比69.9%。遺留在農(nóng)村的常住人口大多數(shù)是一些知識水平偏低、議事能力薄弱的空巢老人以及留守婦女和兒童，以致其在村內(nèi)事務(wù)參與中往往處于“失語”狀態(tài)［22］，即只要自己的切身利益不受損，當(dāng)面對農(nóng)村低保民主公示待遇不公時(shí)，他們多會以漠視態(tài)度待之。這直接制約了公示制度民主監(jiān)督與反饋糾偏效用的有效發(fā)揮，使得民主公示制度日趨虛無化、形式化。

從農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制的程序規(guī)范來看，收入核查和民主評議制度在農(nóng)村社會“不規(guī)則性”、“平均主義”、“人情關(guān)系”、“精英勢力”等復(fù)雜因素相互交錯(cuò)的場域中逐漸被異化、消解，縣鄉(xiāng)審核審批制度則在農(nóng)村層級式貧困治理結(jié)構(gòu)中面臨著由 “委托—代理”關(guān)系所引致的信息不對稱難題。就收入核查制度所嵌入的社會屬性而言，農(nóng)村社會在本質(zhì)上仍是一個(gè)不規(guī)則性的社會，在此場域安居的農(nóng)民遵循的是一種“過日子經(jīng)濟(jì)”的生活邏輯，對個(gè)人擁有的財(cái)產(chǎn)和收入普遍缺乏明確的概念和精準(zhǔn)的估量［23］。與城市居民依靠社會交往獲得生活資料的方式不同，農(nóng)村居民的生活來源多數(shù)是通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然交換得來的，所流通的也多為“現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)”和“實(shí)物經(jīng)濟(jì)”，這使得他們無法對自己的生產(chǎn)所得和生活消費(fèi)進(jìn)行準(zhǔn)確的計(jì)算和客觀的折現(xiàn)，只能大致估算出家庭年收入和消費(fèi)支出，從而給農(nóng)村低保家庭收入核查和目標(biāo)識別帶來了極大的障礙和困難。

就民主評議制度來說，當(dāng)收入核查遭遇鄉(xiāng)土困境無法核準(zhǔn)低保申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況時(shí)，民主評議的基礎(chǔ)即會喪失，民主評議內(nèi)容亦隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，其評議過程就會被農(nóng)村 “平均主義”、“人情關(guān)系”、“精英勢力”等諸多復(fù)雜因素影響，以致制度嚴(yán)重走樣甚至被逐漸消解。一方面，“不患寡而患不均”的平均分配主義長期存在于農(nóng)村社會，并形塑出農(nóng)民強(qiáng)烈追求公平、公正乃至普惠性的資源配置心態(tài)，其行為不受自身利益得失驅(qū)動，而是通過與他人的受益比較來權(quán)衡。農(nóng)民這種不計(jì)較自身得失但在乎他人獲益超越自己的特殊心理，一旦面對低保申請者家庭生計(jì)與自己相差仿佛的情境，由于家庭收入難以量化比較，其勢必會產(chǎn)生資源重新配置以至要求平均分配的行為邏輯。出于政治維穩(wěn)考量，一些基層執(zhí)行主體只好采用“輪流坐莊”抑或“平分低保金”的手段來應(yīng)對詰難，民主評議制度由此異化為低保待遇分配機(jī)制。另一方面，中國農(nóng)村社會仍然是一個(gè)熟人社會，人情關(guān)系構(gòu)成了熟人社會的基本思維，也將熟人社會解構(gòu)成“差序格局”型的“親疏社群”。同時(shí)，能夠把控農(nóng)村低保目標(biāo)識別工作的多是一些村干部和農(nóng)村精英，這些人往往擁有良好的社會關(guān)系并為村民們所擁護(hù)，是整個(gè)熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)方。在這樣的一個(gè)熟人社會中，受人情關(guān)系和精英勢力影響，國家制定的農(nóng)村低保民主評議規(guī)范逐漸被消解，評議標(biāo)準(zhǔn)和評議章程開始為熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中建立起來的非制度性規(guī)則所替代，并由此引發(fā) “人情?！?、“關(guān)系?！币约啊熬⒎@”等諸多目標(biāo)識別偏離問題。

就縣鄉(xiāng)審核審批制度來說，在農(nóng)村層級式減貧結(jié)構(gòu)中，審核審批主體遭遇了“委托——代理”關(guān)系中的信息不對稱問題，以致審核審批機(jī)制失靈，制度的核查和監(jiān)督功能被弱化。作為貧困治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，面臨農(nóng)村反貧困工作的復(fù)雜局面，國家想要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低?！胺鑫?jì)困”的預(yù)期目標(biāo)，其必然要通過“委托——代理關(guān)系”逐級下放權(quán)利，由基層政府承擔(dān)政策落實(shí)工作。同樣如此，基層政府為了完成上級部門委托的代理任務(wù)，亦會將其委派給更熟悉農(nóng)村情況的在村組織執(zhí)行。在這一層層委托關(guān)系中，從中央直至村組織，越靠近基層，所能獲取的貧困信息就越全面［24］。因此，相比縣鄉(xiāng)政府，處在“層級式”減貧結(jié)構(gòu)終端環(huán)節(jié)的在村組織，不僅事權(quán)得以強(qiáng)化，更因其最接近農(nóng)村，在貧困問題上的信息優(yōu)勢也愈加明顯。于是，縣鄉(xiāng)政府與村組織之間不可避免地出現(xiàn)了信息不對稱問題。面對村委會上傳的農(nóng)村低保申請審核審批材料，處在信息劣勢方的縣鄉(xiāng)政府想要完成核查和監(jiān)督工作，其必然要花費(fèi)高昂的信息成本和執(zhí)行成本。鑒于這種現(xiàn)實(shí)情況，縣鄉(xiāng)政府的監(jiān)查職能往往難以發(fā)揮，一個(gè)理性選擇即是：只要村委會能夠“擺平”低保識別工作且不出現(xiàn)大的紕漏和矛盾，縣鄉(xiāng)政府在審核審批時(shí)就可以“睜一只眼閉一只眼”。審核審批機(jī)制失靈，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府監(jiān)查職能缺位，不僅破壞了農(nóng)村低保制度的程序規(guī)范化，更加劇了目標(biāo)識別偏離困境。

四、精準(zhǔn)識別：對農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制的完善

（一）目標(biāo)識別內(nèi)容：健全識別指標(biāo)體系，嵌入致貧原因分析

建立健全以收入測量指標(biāo)為基礎(chǔ)、多維貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌運(yùn)用的農(nóng)村低保目標(biāo)識別體系，以精準(zhǔn)識別農(nóng)村低保對象、保障落實(shí)“按標(biāo)補(bǔ)差”政策。雖然采用易于觀察和測量的多維貧困識別指標(biāo)有利于提高目標(biāo)識別效率、降低政策執(zhí)行成本，但當(dāng)前以多維貧困指標(biāo)為主要識別標(biāo)準(zhǔn)的政策實(shí)踐不僅破壞了農(nóng)村低?！鞍礃?biāo)補(bǔ)差”型救助的政策目標(biāo)，甚至還可能會將一些實(shí)際家庭收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)線的農(nóng)戶納入到政策救助范圍，以致農(nóng)村低保日漸偏離“底線救助”的價(jià)值定位。為此，有必要針對農(nóng)村家庭收入來源多樣、隱匿性強(qiáng)、貨幣化困難的現(xiàn)狀，逐步構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理、易于操作、統(tǒng)籌量化的收入量化指標(biāo)體系，以重塑收入測量指標(biāo)在目標(biāo)識別實(shí)踐中的基礎(chǔ)性地位，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保“量化補(bǔ)差”制度規(guī)范和“底線救助”政策目標(biāo)的回歸。隨著農(nóng)村反貧困工作的不斷深入，我國農(nóng)村貧困問題的性質(zhì)已逐漸從絕對貧困過渡到相對貧困，生存性貧困問題雖得以基本緩解，但因病、因殘、因?qū)W等多維貧困問題日漸突出，亟需制定符合本土國情和貧困實(shí)況的多維貧困指標(biāo)識別體系，以促成貧困對象精準(zhǔn)化識別。目前農(nóng)村低保多維貧困標(biāo)準(zhǔn)尚處于地方性實(shí)踐，可借鑒精準(zhǔn)扶貧頂層設(shè)計(jì)，將農(nóng)戶衣食、健康、住房、教育等多維指標(biāo)納入到貧困人口精準(zhǔn)識別機(jī)制中，統(tǒng)籌構(gòu)建以收入測量指標(biāo)為基礎(chǔ)、多維貧困標(biāo)準(zhǔn)共同運(yùn)用的農(nóng)村低保目標(biāo)識別體系，以切實(shí)提高農(nóng)村低保對象瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確率。

從短期政策實(shí)踐來看，出于當(dāng)前農(nóng)村專項(xiàng)救助制度尚不健全、仍需通過農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制來轉(zhuǎn)嫁信息成本的執(zhí)行現(xiàn)狀考量，參照精準(zhǔn)扶貧建檔立卡工作經(jīng)驗(yàn)，可以考慮在農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制中嵌入致貧原因分析環(huán)節(jié)，以便根據(jù)致貧原因分析將真正有需要針對性專項(xiàng)救助的農(nóng)村低保對象篩選出來，不僅能夠緩解低保制度與各類專項(xiàng)救助政策“福利疊加”所引致的“泛福利”化救助困境，還可以通過準(zhǔn)確的致貧原因分析來切實(shí)保障農(nóng)村低保對象的專項(xiàng)社會救助權(quán)利，從而起到維護(hù)社會救助政策“民本性”的積極效用。從長期制度實(shí)踐來看，想要從根本上解決當(dāng)下農(nóng)村社會救助政策實(shí)踐所遭遇的“福利疊加”困局，必然要加強(qiáng)專項(xiàng)救助制度建設(shè)，以建立起包含救助對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)瞄準(zhǔn)方法、申請審核審批程序、救助管理監(jiān)督考核機(jī)制等在內(nèi)的獨(dú)立制度規(guī)范，徹底解除農(nóng)村低保與專項(xiàng)救助政策之間的捆綁關(guān)系，真正做到按照既定的運(yùn)作流程規(guī)范地識別出各類農(nóng)村專項(xiàng)救助對象，并將其準(zhǔn)確納入到相應(yīng)的專項(xiàng)救助政策范圍之內(nèi)，既有效發(fā)揮出各種專項(xiàng)救助措施的積極減貧效用，同時(shí)也能減輕農(nóng)村低保制度所負(fù)載的救助壓力，實(shí)現(xiàn)社會救助資源合理化配置。

（二）目標(biāo)識別方法：完善家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)，增配基層治理資源

客觀地說，我國農(nóng)村社會尚不具備實(shí)施家計(jì)調(diào)查法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但考慮到單純地運(yùn)用身份類別法可能會導(dǎo)致農(nóng)村低保救助偏離問題，以及國家沿襲城市低保制度傳統(tǒng)，想要通過家計(jì)調(diào)查法實(shí)現(xiàn)社會救助資源最大化配置的治理理念，可以采取完善家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)的方法，逐步建成獨(dú)立有效、部門協(xié)同、數(shù)據(jù)共享的農(nóng)村家庭資產(chǎn)信息平臺，以及時(shí)準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)并核算出農(nóng)村低保申請家庭的經(jīng)濟(jì)實(shí)況，從而促進(jìn)家計(jì)調(diào)查法在目標(biāo)識別實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用。具體而言，一是要打破部門信息壁壘，聯(lián)合民政、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等相關(guān)部門在深入農(nóng)村摸底排查的基礎(chǔ)上建立起一個(gè)部門協(xié)同、數(shù)據(jù)共享的農(nóng)村家庭資產(chǎn)信息認(rèn)證評估系統(tǒng)；二是要出臺相關(guān)法律法規(guī)，明確家計(jì)調(diào)查主體的具體權(quán)限和有關(guān)職責(zé)；三是要針對家計(jì)調(diào)查過程中可能會出現(xiàn)的農(nóng)戶隱瞞、虛構(gòu)家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息的違規(guī)行為制定相應(yīng)的懲戒措施，來保證信息獲取的真實(shí)性；四是要界定好基層執(zhí)行主體在家計(jì)調(diào)查工作中的職能和責(zé)任，構(gòu)建績效考核與評估激勵(lì)機(jī)制，從組織上保障家計(jì)調(diào)查法的實(shí)施效果；五是要做好信息系統(tǒng)的動態(tài)管理工作，確保符合低保救助規(guī)范的農(nóng)戶能夠及時(shí)進(jìn)入和適時(shí)退出，并逐步實(shí)現(xiàn)對返貧、再貧人口的預(yù)測預(yù)防以及有效處理應(yīng)對。

在優(yōu)化家計(jì)調(diào)查法執(zhí)行工具的同時(shí)，還需通過增配基層治理人才和執(zhí)行經(jīng)費(fèi)等措施來提升地方政府實(shí)施家計(jì)調(diào)查法的執(zhí)行能力，從治理資源層面保障落實(shí)家計(jì)調(diào)查方法。首先，充分借鑒精準(zhǔn)扶貧外派優(yōu)秀人才組成駐村工作隊(duì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從有關(guān)政府部門抽調(diào)一批政治過硬、能力過關(guān)、熟悉農(nóng)村的專業(yè)人才充實(shí)家計(jì)調(diào)查法的基層執(zhí)行隊(duì)伍，指導(dǎo)監(jiān)督農(nóng)村低保目標(biāo)識別工作，轉(zhuǎn)變過去低保對象瞄準(zhǔn)工作主要由村委會成員承擔(dān)的局面，從而提高家計(jì)調(diào)查法執(zhí)行效率，增強(qiáng)目標(biāo)識別結(jié)果準(zhǔn)確性；其次，加大對農(nóng)村低保家計(jì)調(diào)查執(zhí)行主體的培訓(xùn)工作，在保證基層執(zhí)行人員數(shù)量的同時(shí)不斷拓展具體工作人員的道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，并為其提供充足的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)、事業(yè)編制以及完備的配套設(shè)施，進(jìn)而吸引高素質(zhì)人才加入，打破家計(jì)調(diào)查工作瓶頸；最后，積極動員社會力量參與，探索第三方服務(wù)介入機(jī)制，通過招標(biāo)或委托代理等方式引導(dǎo)獨(dú)立于政府部門之外的第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)協(xié)助家計(jì)調(diào)查工作，在減輕基層政府執(zhí)行壓力的同時(shí)，發(fā)揮其客觀評價(jià)和外部監(jiān)督的積極作用，進(jìn)而促使農(nóng)村低保目標(biāo)識別工作免受地方社會“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”［25］影響，以改進(jìn)家計(jì)調(diào)查信息和目標(biāo)識別結(jié)果的可信度。

（三）目標(biāo)識別程序：優(yōu)化具體流程規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)管考核力度

就農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制的實(shí)體規(guī)范化而言，針對農(nóng)戶自我定位功能弱化和社會參與能力欠缺的實(shí)際困境，一方面要擴(kuò)大政策宣傳力度，鼓勵(lì)農(nóng)戶自主申請，發(fā)動外出人員參與，著力提高農(nóng)村居民的主動申請和社會參與能力，確保制度所內(nèi)含的自我定位與民主監(jiān)督功能得以有效發(fā)揮；另一方面可以采取縣鄉(xiāng)村三級公示、擴(kuò)充公示信息內(nèi)容、拓展公示渠道載體等措施逐步完善民主公示制度，以此增進(jìn)民主公示的持續(xù)性、公開性以及可及性，從而改善當(dāng)前民主公示制度向形式化、虛無化偏離的現(xiàn)狀。就農(nóng)村低保目標(biāo)識別機(jī)制的程序規(guī)范化來說，面對收入核查與民主評議制度執(zhí)行偏離、縣鄉(xiāng)審核審批機(jī)制失靈的現(xiàn)實(shí)困局，參考精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一方面可運(yùn)用家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)量化評選對象家庭收入以及調(diào)整收入核查與民主評議執(zhí)行次序的方式夯實(shí)民主評議基礎(chǔ)，實(shí)行二次環(huán)節(jié)監(jiān)查，以糾正農(nóng)村低保民主評議因收入核查困難而造成評議功能擴(kuò)大化或評議環(huán)節(jié)被忽略的執(zhí)行偏差現(xiàn)狀；另一方面要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)審核審批隊(duì)伍建設(shè)，通過充實(shí)基層政府工作人員數(shù)量、組織技能培訓(xùn)、增配執(zhí)行經(jīng)費(fèi)、外派第一書記監(jiān)督等配套措施著力加強(qiáng)審批審核主體的核查監(jiān)督職能，以破解審核審批過程中所面臨的“信息不對稱”難題，進(jìn)而提高審核審批工作成效，促進(jìn)低保對象精準(zhǔn)化識別。

貧困對象精準(zhǔn)識別無疑是一項(xiàng)龐雜而精細(xì)的工作，不但需要各級政府積極發(fā)揮其監(jiān)管考核的主導(dǎo)作用，也需要社會力量廣泛參與和有效監(jiān)督。具體到農(nóng)村低保目標(biāo)識別，當(dāng)前的監(jiān)管考核工作主要由民政部門主導(dǎo)（譬如農(nóng)村低保年審工作機(jī)制），社會參與監(jiān)督極為匱缺。為提高農(nóng)村低保對象精準(zhǔn)識別效度，應(yīng)從政府主導(dǎo)和社會參與兩方面著手，既要完善行政監(jiān)管考核制度，更需建立健全社會介入機(jī)制，以形成對農(nóng)村低保目標(biāo)識別工作的有力監(jiān)管與深入考核。首先，可以借鑒精準(zhǔn)扶貧層層傳導(dǎo)行政壓力以推進(jìn)“運(yùn)動式”治理的方法，一方面利用“壓力型”體制提升農(nóng)村低保精準(zhǔn)識別在地方治理序列中的重要性，另一方面結(jié)合年審制度，采取一系列專項(xiàng)整改、督查、排查、考核行動，協(xié)同優(yōu)化農(nóng)村低保行政監(jiān)管考核制度，以之強(qiáng)化地方政府監(jiān)督糾偏功能，改善農(nóng)村低保目標(biāo)識別效果。其次，參照精準(zhǔn)扶貧引入第三方監(jiān)測評估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過出臺相關(guān)法律法規(guī)文件、科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)測評估指標(biāo)、明確評估主體權(quán)限與職責(zé)、保障第三方獨(dú)立公平性等舉措，逐步構(gòu)建和完善農(nóng)村低保第三方監(jiān)測考核機(jī)制，對農(nóng)村低保目標(biāo)識別形成強(qiáng)有力的外部監(jiān)測與考核，并針對評估反饋結(jié)果作出及時(shí)處理，真正發(fā)揮出社會監(jiān)督的積極作用。