大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管失靈與路徑優(yōu)化
——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論分析

高明 曹海麗

(福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建福州350108)

我國快速的工業(yè)化和城市化進程在提高了人們生活水平的同時，也造成了資源短缺、區(qū)域環(huán)境惡化等問題，尤其近幾年霧霾、酸雨、光化學(xué)煙霧等區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染事件的發(fā)生，使我國城市環(huán)境和空氣質(zhì)量受到全社會的關(guān)注。與以往局部性、單一型污染不同，現(xiàn)階段大氣污染呈現(xiàn)出明顯外溢性、無界化和復(fù)合型的特征，對我國傳統(tǒng)的屬地治理模式提出了巨大的挑戰(zhàn)。而大氣污染監(jiān)管在大氣污染治理體系中處于基礎(chǔ)和核心的地位，有效的大氣污染監(jiān)管是改善城市環(huán)境空氣質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，打破行政壁壘、嚴格落實治污責(zé)任、促進區(qū)域內(nèi)環(huán)保信息和資源共享、建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的合作監(jiān)管模式是目前解決大氣污染問題的關(guān)鍵所在。

我國學(xué)者從大氣污染的監(jiān)管主體、監(jiān)管困境及成因、政策建議等方面對大氣污染監(jiān)管機制的完善進行了探索。首先，在大氣污染監(jiān)管主體方面，趙美珍、郭華茹等人認為地方政府和公眾在環(huán)境監(jiān)管中都有自身的局限性，應(yīng)加強建設(shè)政府與公眾環(huán)境決策協(xié)同、環(huán)境執(zhí)法協(xié)同和環(huán)境問責(zé)協(xié)同等機制，提高環(huán)境監(jiān)管的有效性［1］。齊萌認為環(huán)境監(jiān)管并非政府一己之力所能為，公眾在環(huán)境監(jiān)管中具有重要的作用，通過加強公眾認同能更好地化解監(jiān)管的理念困境［2］。在大氣污染面臨的監(jiān)管困境及成因方面，陳詩一、張云等人通過分析長三角和京津冀區(qū)域霧霾治理現(xiàn)狀，指出我國目前聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管機制面臨信息共享機制建設(shè)滯后和內(nèi)部監(jiān)管責(zé)任界定模糊等現(xiàn)實困境［3］。張凌云、齊曄從政治激勵和財政約束的角度解釋了地方政府在環(huán)境監(jiān)管中無動力和無能力的原因，提出只有優(yōu)化政績考核機制、提供財政專項預(yù)算，才能突破地方政府環(huán)境監(jiān)管的困境［4］。在對大氣污染監(jiān)管的政策建議方面，柴發(fā)合、李艷萍等人通過梳理國內(nèi)外大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管模式的成功經(jīng)驗，總結(jié)出建立由中央到地方的統(tǒng)一監(jiān)管機制、制定協(xié)同控制的法律法規(guī)體系和構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)支撐體系，是實現(xiàn)我國大氣污染環(huán)境監(jiān)管模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要措施和根本途徑［5］。張強斌認為，新時代下，只有建立“自上而下”的環(huán)境監(jiān)管機制，構(gòu)建“共同但有區(qū)別”的監(jiān)管規(guī)劃體系，才能破解大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管難題［6］。需要注意的是，現(xiàn)有研究主要集中在單一層面進行探討，未能將大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管置于整個大氣污染協(xié)同治理環(huán)境中進行系統(tǒng)性的考察。本文突破了傳統(tǒng)研究視角的單一性和局限性，立足于大氣監(jiān)管的互動性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，引入政策網(wǎng)絡(luò)這一視角，對聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管的各主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系進行分析，全面構(gòu)建了當(dāng)前我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管的新路徑。

一、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管的政策網(wǎng)絡(luò)理論及其適用性分析

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20世紀70年代，在公共政策的研究中，政策網(wǎng)絡(luò)理論為多元政策主體間復(fù)雜多變的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系提供了一種新型的分析框架和研究范式。與傳統(tǒng)科層制下封閉的政策過程相比，政策網(wǎng)絡(luò)理論強調(diào)政策主體的多元性和他們的行為及關(guān)系的依賴性，為實現(xiàn)共同的政策目標，成員之間進行頻繁的資源交換和互動，最終形成正式或非正式或強或弱的動態(tài)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系模式［7］。其核心要素主要有以下三個方面：就政策主體而言，具有多元、異質(zhì)性的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主體，既包括以政府為代表的公共部門，也包括以市場、專家和媒體等為代表的私人部門和第三部門；就主體關(guān)系而言，主體間依賴一定的資源進行彼此互動，進而形成相互合作的依賴關(guān)系，沒有一種主體具備完全主導(dǎo)其他主體的駕馭能力；就政策執(zhí)行過程而言，在政策網(wǎng)絡(luò)相關(guān)制度的約束下，擁有不同資源、利益目標的行動主體通過合作、對抗、交換和競爭等方式進行談判和協(xié)調(diào)，追求自身的目標和利益訴求，從而形成一種博弈互動的政策執(zhí)行過程。

羅茨 （Rhodes）是政策網(wǎng)絡(luò)理論研究的集大成者。他以“成員關(guān)系”“成員數(shù)量控制”“垂直相互依賴性”“平行意見依賴”“資源的分配”等為指標，將政策網(wǎng)絡(luò)分為政策共同體、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)五種類型［8］，是目前學(xué)界普遍推崇的政策網(wǎng)絡(luò)分類模式（如表1所示）。

表1 羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)類型

（二）適用性

大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管制度中涉及的相關(guān)政策主體數(shù)量眾多，且相互關(guān)系也比較復(fù)雜，從單個利益主體和單個角度難以全面揭示大氣污染監(jiān)管面臨的困境。而且各個主體間占據(jù)不同的資源并追求各自的利益目標，形成不斷沖突、合作和博弈的政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)。借助政策網(wǎng)絡(luò)理論可以更好地探究各利益相關(guān)方的關(guān)聯(lián)性和互動性，幫助我們制定更為合理有效的大氣污染監(jiān)管政策，同時增進各方對政策的理解，進一步完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管制度［9］。政策網(wǎng)絡(luò)的五種類型在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管中的具體體現(xiàn)如下（圖1）：

1.政策共同體

在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)中，政策共同體以中央政府為核心，包括國務(wù)院下屬的生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委員會、財政部、國家能源局等多個職能部門在內(nèi)的國家機構(gòu)，其中生態(tài)環(huán)境部在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管政策制定中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，并聯(lián)合發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等多部門，對能源、交通、工業(yè)等領(lǐng)域的大氣污染進行監(jiān)管。政策共同體處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端，其組織成員內(nèi)部關(guān)系穩(wěn)定并且相互依賴，享有高度的決策權(quán)和權(quán)威性。

2.府際網(wǎng)絡(luò)

府際網(wǎng)絡(luò)以地方政府為主要代表，一般由各自行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)保廳（局）牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門實施大氣污染監(jiān)管［10］。這一網(wǎng)絡(luò)主體是政策的直接執(zhí)行者，對本轄區(qū)的空氣質(zhì)量負責(zé)，是影響大氣污染監(jiān)管政策實施效果的中樞結(jié)構(gòu)。同時其縱向垂直相互依賴性有限，但平行溝通廣泛，與其他網(wǎng)絡(luò)主體相互聯(lián)系相互滲透。府際網(wǎng)絡(luò)向上需要向政策共同體網(wǎng)絡(luò)反饋大氣污染監(jiān)管情況，向下則與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)緊密相聯(lián)，對其因生產(chǎn)造成的污染實施監(jiān)管。在現(xiàn)實中，府際網(wǎng)絡(luò)擁有較大的支配本地經(jīng)濟資源的權(quán)力以及自由裁量權(quán)，面對明顯外部性的區(qū)域公共物品，地方政府不可避免地以屬地利益為根本出發(fā)點，存在一定的道德風(fēng)險以及逆向選擇的可能，因而如何有效地激勵地方政府切實承擔(dān)大氣污染監(jiān)管的重任是亟待解決的問題。

3.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)以專業(yè)學(xué)者或團體為核心，包括環(huán)境領(lǐng)域的研究者、高校科研機構(gòu)、專業(yè)技術(shù)公司等在大氣保護方面擁有專業(yè)知識和技能的行動主體。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)代表特殊專業(yè)利益并具有實質(zhì)性的垂直相互依賴關(guān)系，成員關(guān)系穩(wěn)定，網(wǎng)絡(luò)整合度高。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)作為第三方監(jiān)管主體，能夠為政府和企業(yè)提供更多的專業(yè)知識、相關(guān)信息和技術(shù)的支持，對大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管過程中可能出現(xiàn)的問題進行預(yù)測，并提出建設(shè)性的意見和建議，在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管中發(fā)揮著“智庫”作用。

4.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)主要指對大氣造成污染的排污企業(yè)，成員主體數(shù)量眾多、流動性強，服務(wù)于生產(chǎn)者利益，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)合作與競爭并存。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與政府的關(guān)系是互相依賴的，政策目標的實現(xiàn)離不開生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的配合，而利益團體也試圖影響公共政策，在特定的活動領(lǐng)域的政府決策中尋求話語主導(dǎo)權(quán)，兩者相互依賴，相互博弈。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)往往會采取策略性的行為規(guī)避環(huán)境監(jiān)管，以降低企業(yè)的生產(chǎn)成本和環(huán)保投入，因而只有實行嚴格高效的環(huán)境監(jiān)管措施，企業(yè)才會改進生產(chǎn)工藝，提高治污技術(shù)，推動整體大氣污染問題的改善。

5.議題網(wǎng)絡(luò)

議題網(wǎng)絡(luò)是受到這種議題所影響的團體或個人組成的網(wǎng)絡(luò)。議題網(wǎng)絡(luò)參與人數(shù)眾多，成員規(guī)模龐大，包括網(wǎng)絡(luò)媒體、公眾、非政府環(huán)保組織（ENGO）以及其他獨立的環(huán)保機構(gòu)等。議題網(wǎng)絡(luò)對空氣質(zhì)量改善的意愿最為強烈，尤其是社會公眾對本地區(qū)大氣污染感觸最深，對空氣質(zhì)量的改善有著直接的現(xiàn)實訴求。議題網(wǎng)絡(luò)的特點是其成員資格開放、組織成員的流動性較大、組織不穩(wěn)定、參與程度不高，表現(xiàn)出較大的無序性、臨時性和隨意性。議題網(wǎng)絡(luò)作為一種外部的監(jiān)督主體，能夠利用輿論的社會影響力和傳播力，抑制企業(yè)的排污行為，在輿論導(dǎo)向方面發(fā)揮著越來越重要的監(jiān)管作用。

圖1 政策行動者及其對應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)

二、政策網(wǎng)絡(luò)視角下大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管失靈分析

（一）宏觀層面：大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管力量不均

在理想的政策網(wǎng)絡(luò)中，沒有任何一個行動者擁有足夠的領(lǐng)導(dǎo)能力去決定其他行動者的策略行為，他們依賴各自擁有的資源在彼此平等的政策網(wǎng)絡(luò)中結(jié)盟［11］。但實際上，我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)仍屬于縱深化的科層網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，五類政策行動者存在顯著的力量不均問題。其中，政策共同體和府際網(wǎng)絡(luò)是權(quán)力和資源結(jié)構(gòu)的中心，擁有絕對的主導(dǎo)地位，而議題網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管中的弱勢行動者，極易受到前兩者的忽視，對政策過程的干預(yù)程度較低，且尚未完全形成快捷高效的橫向合作管理結(jié)構(gòu)，致使生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)不愿意或較少地參與政策的制定，對政策造成的實質(zhì)性影響較小。

（二）中觀層面：大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管跨網(wǎng)絡(luò)關(guān)系失靈

1.政策共同體與府際網(wǎng)絡(luò)的沖突與矛盾

大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管作為一個綜合性議題，不僅需要以中央政府為代表的政策共同體立足全局，結(jié)合社會整體的公共利益制定監(jiān)管及考核的制度與規(guī)則，也需要地方政府積極配合，開展合理高效的府際監(jiān)管工作。事實上，府際網(wǎng)絡(luò)掌握著轄區(qū)大部分的政治資源、經(jīng)濟資源和行政管理權(quán)，當(dāng)其與政策共同體的利益訴求相悖時，兩者之間就極易出現(xiàn)摩擦與矛盾。首先，在以GDP為重要指標的政績考核機制的激勵下，府際網(wǎng)絡(luò)的理性選擇顯然是以經(jīng)濟發(fā)展為中心，在信息不對稱的情況下，極易回避、拖延甚至替換中央政府的大氣污染監(jiān)管政策，以爭取自身利益的最大化［12］。其次，府際網(wǎng)絡(luò)往往承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)過高的社會和公共服務(wù)支出，在現(xiàn)行的分稅制財政體制下，往往出現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)嚴重不匹配的情況，導(dǎo)致在大氣監(jiān)管能力建設(shè)投入的資源十分有限。因而，作為“理性人”的地方政府，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展與大氣保護相矛盾時，“理性選擇”往往會偏向經(jīng)濟發(fā)展而不是對大氣污染的監(jiān)管。這與兼顧社會公共利益的政策共同體的政策意圖相背離，兩者之間并未達成政策價值的認知整合，央地之間的沖突和矛盾應(yīng)運而生。

2.政策共同體與議題網(wǎng)絡(luò)的斷裂與對抗

大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管涉及的主體范圍甚廣，并非政策共同體一己之力所能為之，必須得到議題網(wǎng)絡(luò)的廣泛支持和積極參與才能得以長效開展。但事實上，城市環(huán)境空氣質(zhì)量滿意度差、空氣污染負面輿論擴散、環(huán)保群體性事件的頻發(fā)都折射出兩者之間存在嚴重的斷裂與沖突。從政策共同體角度而言，兩者之間出現(xiàn)斷裂的最外在表現(xiàn)形式則是對議題網(wǎng)絡(luò)缺乏足夠的重視，將議題網(wǎng)絡(luò)的參與作為一個臨時的選項或僅停留在政策推行后的宣傳層面，忽略了公眾的價值偏好和意見。其次，我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管機制仍處于不斷探索階段，實際工作中監(jiān)管能力受到地方保護主義、有限理性、不完全信息等因素的限制，使兩者之間并未形成良好的互動關(guān)系［13］。從議題網(wǎng)絡(luò)角度而言，城市環(huán)境空氣質(zhì)量與社會公眾息息相關(guān)，因此公眾對城市環(huán)境空氣質(zhì)量的關(guān)注度不斷提高，在環(huán)境監(jiān)管能力不足、監(jiān)管成效偏低、公眾環(huán)境權(quán)益無法得到有效維護的情況下，容易產(chǎn)生不滿情緒。其次，由于議題網(wǎng)絡(luò)參與信息不暢、參與渠道受限、參與效果不理想等原因，社會公眾難以知曉大氣污染監(jiān)管的現(xiàn)狀和細則，從而對政策共同體的監(jiān)管行為和效果存在質(zhì)疑和批評。

3.府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的道德風(fēng)險

生產(chǎn)產(chǎn)值大、利稅高的勞動密集型和資源密集型的粗放型企業(yè)，往往能夠為當(dāng)?shù)貛砜焖俚慕?jīng)濟增長和巨大的財政貢獻，但若放任其自主經(jīng)營，往往會導(dǎo)致嚴重的環(huán)境污染。同時，公眾對良好的城市環(huán)境和空氣質(zhì)量的訴求越來越高，府際網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量監(jiān)管的責(zé)任主體，負責(zé)制定空氣質(zhì)量管理條例，規(guī)范企業(yè)排污行為，因此，府際網(wǎng)絡(luò)一方面要在環(huán)保審批上限制這類企業(yè)的發(fā)展，改善屬地環(huán)境空氣質(zhì)量，提高公眾的環(huán)保滿意度；另一方面，府際網(wǎng)絡(luò)為了取得更好的政績、降低監(jiān)管成本，往往會迎合企業(yè)傾向，在項目審批和環(huán)保執(zhí)法上予以寬松的環(huán)境，放松環(huán)境監(jiān)管力度［14］。而生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)作為理性的“經(jīng)濟人”，會隱瞞真實的排污信息，通過尋租、偷排、漏排等行為將企業(yè)成本轉(zhuǎn)化為社會成本，尋求環(huán)保軟約束的機會主義傾向，規(guī)避府際網(wǎng)絡(luò)對自身排污行為的規(guī)制，以追求經(jīng)濟利益的最大化。因此，在利益的驅(qū)動下，府際政府在大氣污染監(jiān)管中容易產(chǎn)生以道德風(fēng)險為主要表現(xiàn)形式的扭曲行為，形成府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)合謀尋租現(xiàn)象。

（三）微觀層面：大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)關(guān)系失靈

1.府際網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的分化與沖突

良好的府際關(guān)系是區(qū)域大氣監(jiān)管合作的基礎(chǔ)，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管工作是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，需要府際網(wǎng)絡(luò)之間相互配合和協(xié)作，單打獨斗的治理方式無法從根本上解決區(qū)域性大氣污染問題。但由于政治利益和經(jīng)濟利益的驅(qū)動，府際網(wǎng)絡(luò)為了謀取地方競爭的優(yōu)勢，存在競相減免稅負、降低環(huán)境標準以吸引經(jīng)濟效益高的污染性產(chǎn)業(yè)進駐的行為，甚至充當(dāng)轄區(qū)內(nèi)高污染高耗能企業(yè)的保護傘，無視整體區(qū)域內(nèi)的城市環(huán)境空氣質(zhì)量。同時，大氣作為區(qū)域性公共物品，選擇大氣污染監(jiān)管的一方，要承擔(dān)隨之產(chǎn)生的監(jiān)管成本、經(jīng)濟增長的放緩以及不治理方的負外部性。根據(jù)奧爾森的“集體行動理論”，府際網(wǎng)絡(luò)作為“理性經(jīng)濟人”，傾向通過“搭便車”的行為，即由其他地區(qū)進行監(jiān)管，自己不付出監(jiān)管成本也能坐享環(huán)境改善的收益，從而規(guī)避自身的監(jiān)管責(zé)任［15］。因此，有效突破府際網(wǎng)絡(luò)之間的惡性競爭，走出集體行動的困境，才能形成互相信任和依賴的治污合力。

2.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)薄弱

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管的重要補充，它可以有效地彌補政策共同體和府際網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的懈怠和缺陷，反饋正確全面的大氣污染信息，為大氣污染監(jiān)管提供原動力。兩者參與人數(shù)眾多，規(guī)模龐大，構(gòu)成相對復(fù)雜的兩大網(wǎng)絡(luò)，但是在大氣污染監(jiān)管中，兩者處于弱勢地位，對政策過程的干預(yù)程度較低，話語權(quán)薄弱。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)雖通過智庫建設(shè)、產(chǎn)學(xué)研合作等方式參與到政策制定當(dāng)中，但其政策建議并沒有得到足夠的重視，參與形式化嚴重，且其政策建議尚未真正地傳播到政策共同體和府際網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，沒有實質(zhì)對政策制定和落實產(chǎn)生威懾性影響［16］。于議題網(wǎng)絡(luò)而言，大部分只通過信訪、來電、來訪等傳統(tǒng)渠道進行意見的表達，且往往處于一種事后監(jiān)管，即當(dāng)大氣污染事件已經(jīng)發(fā)生并且對居民造成嚴重影響時，居民才會通過上訪、來信等渠道與當(dāng)?shù)卣蛘吲盼燮髽I(yè)進行交涉，參與行為存在嚴重的滯后性。政府與社會公眾的力量并未真正的聯(lián)合，只是一種補救性的措施，網(wǎng)絡(luò)輿情未得到足夠的重視，對大氣污染監(jiān)管的威懾力十分有限。

三、政策網(wǎng)絡(luò)視角下大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管的路徑優(yōu)化策略

（一）調(diào)整網(wǎng)絡(luò)間整體資源的配置

在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管的路徑優(yōu)化策略中，應(yīng)合理調(diào)整不平等的網(wǎng)絡(luò)互動關(guān)系，增強弱勢行動者的網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)，促進各政策網(wǎng)絡(luò)主體間的溝通與協(xié)商。首先，強勢資源占有者在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管問題上要作出資源傾斜。政策共同體和府際網(wǎng)絡(luò)在大氣污染監(jiān)管政策的制定中占據(jù)重要的資源優(yōu)勢，享有高度的決策權(quán)和權(quán)威性，應(yīng)進一步明確自身的公共性特征［17］，作出一定的權(quán)力讓渡，鼓勵其他行動者的廣泛參與。應(yīng)對生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)開展積極的溝通與引導(dǎo)，對專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的意見予以積極考慮，形成統(tǒng)一的政策價值認知。其次，提高劣勢資源擁有者在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管中的資源占有率，尤其是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的話語權(quán)薄弱，在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管中的作用微乎其微，處于資源占有的劣勢，應(yīng)當(dāng)合理地調(diào)整資源的配置，避免資源配置的嚴重不均［18］。

（二）搭建大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)主體間的互動機制

1.政策共同體與府際網(wǎng)絡(luò)的利益補償機制

從政治補償方面而言，應(yīng)不斷優(yōu)化政績考核機制，將環(huán)境保護指標納入地方績效考核體系當(dāng)中，改變單一的以經(jīng)濟建設(shè)為中心的考核模式，建立科學(xué)規(guī)范可量化的綠色考核機制，強化大氣污染監(jiān)管的內(nèi)在激勵［19］。值得注意的是，雖已有不少學(xué)者提出了“綠色GDP核算體系”，但現(xiàn)實中綠色GDP的考核指標、統(tǒng)計方法等還不成熟，實際推行起來較為困難。因此，如何使綠色指標的設(shè)立更加科學(xué)化、指標的度量更加可測化、考核的標準更加規(guī)范化都是政策共同體和府際網(wǎng)絡(luò)需要考量和突破的問題。從財政補償方面而言，應(yīng)給予府際網(wǎng)絡(luò)專項的環(huán)境監(jiān)管資金，確保府際網(wǎng)絡(luò)有充足的財力和物力開展大氣污染監(jiān)管工作。隨著人們對大氣污染治理的意愿越來越強烈，越來越多的政策條文被頒布去解決目前的大氣污染監(jiān)管問題，但現(xiàn)實中由于人力、物力和財力的嚴重缺乏，使政策條文不斷空心化，監(jiān)管能力受到嚴重的限制［20］。因此，加強對府際網(wǎng)絡(luò)專項的環(huán)保監(jiān)管資金補貼，建立兩者的利益補償機制，才能更好地推動大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管工作的開展。

2.政策共同體與議題網(wǎng)絡(luò)的溝通協(xié)調(diào)機制

要破解政策共同體和議題網(wǎng)絡(luò)之間的斷裂和對抗，還需要不斷增強兩者之間的平等交流與溝通。于政策共同體而言，首先，應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，完善監(jiān)管機制和程序，提高自身的監(jiān)管能力，以改善大氣污染監(jiān)管成效，提高公眾的環(huán)境滿意度。其次，應(yīng)加強對公眾價值偏好意見的尊重，通過座談會、公眾聽證會等形式明確公眾的利益訴求，增強議題網(wǎng)絡(luò)在大氣污染監(jiān)管中的話語權(quán)，形成兩者間良好有序的溝通渠道和利益表達渠道。最后，政策共同體在大氣污染的監(jiān)管過程中，應(yīng)充分運用各類網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，通過多種渠道和形式做好信息公開工作，尤其是污染物名稱和來源、排污濃度和總量、治理方式和標準等方面，保障議題網(wǎng)絡(luò)的知情權(quán)和參與權(quán)。于議題網(wǎng)絡(luò)而言，除了需要不斷提高自身參與大氣污染的監(jiān)管意識，塑造高度的社會責(zé)任感外，還要明確參與途徑和程序，做到有序參與，保障參與的有效性和廣泛性，建立起兩者良好的互動關(guān)系［21］。

3.府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的激勵機制

科學(xué)的激勵機制是連接府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的橋梁和紐帶，激勵機制主要有正向激勵和負向激勵兩個角度。從正向激勵角度而言，政策共同體應(yīng)加大對環(huán)保技術(shù)研發(fā)的投入和支持，同時通過財政轉(zhuǎn)移、環(huán)保專項基金、稅費優(yōu)惠等方式對淘汰的落后產(chǎn)能給予合理的補償，在人才、技術(shù)、資金等方面對大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管給予全面的支持，建立府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間的正向激勵機制。從負向激勵角度而言，責(zé)任追究和違規(guī)懲戒力度是影響兩者是否選擇合謀的主要因素。一方面可以對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計，建立終身問責(zé)的環(huán)境監(jiān)管制度，使兩者合謀時的經(jīng)濟利益小于非合謀時的政治利益，避免因政治短視而導(dǎo)致以權(quán)謀私現(xiàn)象的出現(xiàn)［22］。另一方面應(yīng)加強對府際網(wǎng)絡(luò)的問責(zé)力度和環(huán)境違規(guī)行為的懲戒力度，增強懲罰的威懾力和權(quán)威性，同時提高污染企業(yè)的排污成本，將生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的污染懲罰行為規(guī)范化、法制化，提高政企合謀的風(fēng)險代價，以此防止道德風(fēng)險。

（三）優(yōu)化大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)主體內(nèi)部治理模式

1.強化府際網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部建設(shè)

合理引導(dǎo)府際網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部關(guān)系由競爭走向合作是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)實中，信息的不對稱性、責(zé)任的模糊性以及利益目標的相悖性等因素會加大府際網(wǎng)絡(luò)間的利益博弈和競爭，首先可以通過加強網(wǎng)絡(luò)之間的交流與合作，在法律層面上規(guī)范府際網(wǎng)絡(luò)競爭的秩序和權(quán)責(zé)范圍，細化監(jiān)管責(zé)任，提高府際網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管透明度等措施，避免府際網(wǎng)絡(luò)之間的惡性競爭，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工明確的府際網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式［23］。其二，對于區(qū)域性公共物品，單一府際網(wǎng)絡(luò)放松環(huán)境監(jiān)管的行為將可能引起周邊地區(qū)的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致其它行動者競相采取放松環(huán)境監(jiān)管的策略。為避免府際網(wǎng)絡(luò)基于自利動機而采取類似搭便車的投機行為，首先必須形成科學(xué)規(guī)范、可量化的地方環(huán)境監(jiān)管績效評估考核機制，嚴格環(huán)境監(jiān)管的獎罰措施，引導(dǎo)并約束府際網(wǎng)絡(luò)全面參與到大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管當(dāng)中，形成環(huán)境治理的合作共生關(guān)系，將大氣污染監(jiān)管問題的外部性內(nèi)在化，克服府際網(wǎng)絡(luò)在大氣污染治理中搭便車的行為。

2.擴展弱勢網(wǎng)絡(luò)群體的監(jiān)管互動

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管中一直處于弱勢地位，話語權(quán)薄弱，為進一步激發(fā)兩大力量的內(nèi)生動力，構(gòu)建高效互動的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管的政策網(wǎng)絡(luò)體系，可以從以下兩個方面進行突破。在專業(yè)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管力量建設(shè)方面，首先，可以加強對專業(yè)網(wǎng)絡(luò)人才的孵化和培育，通過政府補貼、專項扶持等方式，給予專業(yè)網(wǎng)絡(luò)必要的資金支持，實實在在打造大氣污染監(jiān)管的中堅力量；其次，不斷推動網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的改革和社會服務(wù)方式的創(chuàng)新，構(gòu)建權(quán)責(zé)分明的管理結(jié)構(gòu)，并進一步推動整個網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)規(guī)范化、標準化的運作，確保專業(yè)網(wǎng)絡(luò)能夠更好地參與到大氣污染的監(jiān)管當(dāng)中［24］。在議題網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管力量建設(shè)方面，將事后監(jiān)督和事前參與相結(jié)合，在保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)的情況下，拓寬公眾的監(jiān)督渠道，搭建“政府-公眾”的互動交流平臺，形成推動大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管的主體合力。