《黨政機(jī)構(gòu)合署條例》制定的必要性與可行性探析

摘要：黨的十九大報(bào)告與《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》先后提出“對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，正式將黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)放在黨政機(jī)構(gòu)合署合并的方向上來。對(duì)于我國(guó)黨和機(jī)構(gòu)改革中黨政機(jī)構(gòu)合署辦公制度之推進(jìn)工作，在黨政合署涉及的相關(guān)法律修改、法治規(guī)范與保障方面仍存在許多立法任務(wù)。為認(rèn)真貫徹黨中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決策部署，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，應(yīng)通過構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)保障為黨政合署機(jī)構(gòu)辦公建構(gòu)完善的法律體系支撐。因此，《黨政機(jī)構(gòu)合署條例》的制定有其必要性與可行性。

關(guān)鍵詞：黨政機(jī)構(gòu)合署條例；黨政合署；黨政機(jī)構(gòu)合署辦公；精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能

一、背景

合署辦公作為我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)的一種編制組織形式，它是我國(guó)行政組織體系建設(shè)中一種常見的現(xiàn)象和調(diào)整手段。其中黨政機(jī)關(guān)合署辦公，由于涉及黨政關(guān)系，與國(guó)家政治與生活密不可分，決定到執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家事務(wù)，是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。黨的十九大報(bào)告與《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》先后提出“對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，標(biāo)志著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革歷史進(jìn)程中一個(gè)新的制度的誕生。黨中央為深化機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程，加強(qiáng)和推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，正式將黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)放在黨政機(jī)構(gòu)合署合并的方向上來。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革，涉及重大關(guān)系的調(diào)整以及各方面重要體制機(jī)制的完善，這些都與完善法律體系有密切關(guān)系。本文認(rèn)為，《黨政機(jī)構(gòu)合署條例》的制定是完善黨政機(jī)構(gòu)合署辦公法律程序機(jī)制的重要途徑，有其必要性與可行性。

二、《黨政機(jī)構(gòu)合署條例》制定的必要性

首先，《中華人民共和國(guó)》憲法中有關(guān)于機(jī)構(gòu)的規(guī)定，但未明確對(duì)黨的機(jī)構(gòu)作出相關(guān)規(guī)定。究其原因，是因?yàn)閼椃ㄊ菍?duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，關(guān)于黨的機(jī)構(gòu)之相關(guān)規(guī)定應(yīng)由黨的工作機(jī)關(guān)條例予以規(guī)定。而《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》僅規(guī)定可以設(shè)立黨政合署或合并辦公的機(jī)構(gòu)，僅對(duì)黨政合署辦公的工作方式作出原則性的規(guī)定，而對(duì)如何設(shè)立、設(shè)立的具體措施并未提及。

其次，黨的工作條例只能對(duì)黨內(nèi)部分作出管理約束，而不適于“政”這一部分。在地方組織法中存在純粹管理地方政府之法律《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》；而人大方面也已制定配套組織法《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》以管理人大的意識(shí)規(guī)則。而黨政合署機(jī)構(gòu)不完全是黨的機(jī)關(guān)，也非一般意義上的政府機(jī)關(guān)，它通過黨的工作機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)共同行使執(zhí)法權(quán)力，需要制定一部關(guān)于它的組織法法則調(diào)整相關(guān)法律關(guān)系，規(guī)定相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)，使黨政合署辦公法則化。

三、制定《黨政機(jī)構(gòu)合署條例》的可行性

（一）制定基礎(chǔ)：解放前關(guān)于合署辦公的辦法規(guī)程

1934年至1949年期間，南京國(guó)民政府為提高效率、縮減經(jīng)費(fèi)在地方行政中實(shí)行省政府合署辦公制度。1934 年，依據(jù)國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)制定公布的《省政府合署辦公辦法大綱》（1934 年7月頒布），南京國(guó)民政府開始在豫、鄂、皖、贛、閩五省試行省政府合署辦公制度。1936 年，南京國(guó)民政府制定《省政府合署辦公暫行規(guī)程》（1936 年10月頒布），正式在全國(guó)各省施行，直到 1949年南京國(guó)民政府結(jié)束。

在此期間的1941年底至1943年底，共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)分階段三次實(shí)行“精兵簡(jiǎn)政”。第一階段為初步實(shí)行精兵簡(jiǎn)政階段，從1941年底至1942年春夏。1941年底，第二屆陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)后，陜甘寧邊區(qū)政府先后頒布了《陜甘寧邊區(qū)政府訓(xùn)令》和《為實(shí)行精兵簡(jiǎn)政給各縣的指示信》。第二階段為普遍實(shí)行精兵簡(jiǎn)政階段，從1942年春夏至1942年底。1942年6月30日，陜甘寧邊區(qū)政府政務(wù)會(huì)議通過《陜甘寧邊區(qū)政府系統(tǒng)第二次精兵簡(jiǎn)政方案》，方案中確立的原則為：“緊縮上級(jí)，加強(qiáng)下級(jí)，政事分開，合署辦公?！钡谌A段為深入實(shí)行精兵簡(jiǎn)政階段，從1943年初至1943年底，1943年3月，陜甘寧邊區(qū)政府委員會(huì)第三次會(huì)議通過了《陜甘寧邊區(qū)簡(jiǎn)政實(shí)施綱要》。毛澤東在西北局高干會(huì)議上所作的《經(jīng)濟(jì)問題和財(cái)政問題》報(bào)告中指出：“這次精兵簡(jiǎn)政，必須是嚴(yán)格的、徹底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不癢的、局部的?！?/p>

（二）具體辦法

其一，應(yīng)根據(jù)工作需要，在地方范圍內(nèi)，秉持“積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行”“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”“職能、差異、系統(tǒng)”的基本原則【1】進(jìn)行合署。

其二，比照《地方各級(jí)人大組織法和地方各級(jí)政府組織法》以制定此條例中相關(guān)合署辦公辦法。

其三，根據(jù)前文所述之1934年、1936年國(guó)民時(shí)期南京國(guó)民政府制定之《省政府合署辦公辦法大綱》、《省政府合署辦公暫行規(guī)程》中關(guān)于政府機(jī)構(gòu)合署設(shè)立辦法來制定此條例。如《省政府合署辦公辦法大綱》第一條規(guī)定：“現(xiàn)行省政府組織法在中央未修正前，為力謀地方政務(wù)之推進(jìn)、保持省府意志之統(tǒng)一及增進(jìn)一般行政之效率起見，特制定本大綱，實(shí)行省政府合署辦公辦法?！薄妒≌鲜疝k公暫行規(guī)程》 第一條規(guī)定：“行政院為力謀地方行政效率之增進(jìn)及減縮行政經(jīng)費(fèi)、以擴(kuò)充縣行政經(jīng)費(fèi)起見，特制定本規(guī)程。” 所以可以總結(jié)出，《省政府合署辦公辦法大綱》、《省政府合署辦公暫行規(guī)程》中關(guān)于合署辦公制度的核心為，提高效率、縮減經(jīng)費(fèi)，這與此輪黨政合署體制重構(gòu)的根本原則與基本遵循完全一致?？梢?，《省政府合署辦公辦法大綱》、《省政府合署辦公暫行規(guī)程》可以為《黨政機(jī)構(gòu)合署條例》提供具體方法上的指引與內(nèi)容上的參照。

其四，1941年至1943年，陜甘寧邊區(qū)三次“精兵簡(jiǎn)政”中通過并頒布的《陜甘寧邊區(qū)政府訓(xùn)令》、《陜甘寧邊區(qū)政府系統(tǒng)第二次精兵簡(jiǎn)政方案》、《陜甘寧邊區(qū)簡(jiǎn)政實(shí)施綱要》亦可作為此《黨政機(jī)構(gòu)合署條例》制定之參考來源。如《陜甘寧邊區(qū)政府訓(xùn)令》規(guī)定：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和精簡(jiǎn)人員的共同原則是少而精。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，就是裁撤不急不需之機(jī)構(gòu)，合并性質(zhì)相近之機(jī)構(gòu)，縮小龐大的機(jī)構(gòu)；精簡(jiǎn)人員，就是裁減不急不需之人員，精簡(jiǎn)不稱職的人員，從各種業(yè)務(wù)需要來調(diào)整人員，使之各得其所”。此為關(guān)于合署辦公機(jī)構(gòu)關(guān)于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與精簡(jiǎn)人員的共同原則與執(zhí)行辦法的詳細(xì)規(guī)定。所以，可將解放前共產(chǎn)黨關(guān)于合署辦公的實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為《黨政機(jī)構(gòu)合署條例》的制定細(xì)則的來源與依據(jù)，將黨關(guān)于應(yīng)對(duì)時(shí)局解決當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)問題問題而頒布實(shí)行的“精兵簡(jiǎn)政”的訓(xùn)令、方案、綱要的具體措施作為《黨政機(jī)構(gòu)合署條例》的歷史性的參考來源。

其五，中華人民共和國(guó)成立至今，在政府系統(tǒng)中、國(guó)務(wù)院行政部門、省一級(jí)行政部門中均制定頒布過有關(guān)合署辦公之地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門規(guī)范性文件亦或是地方規(guī)范性文件，上述法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件或可供《黨政合署條例》以借鑒。其六，從設(shè)立來源、合署程序、具體規(guī)定等方面建立科學(xué)、完備的黨政合署組織程序機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于我國(guó)黨和機(jī)構(gòu)改革中黨政機(jī)構(gòu)合署辦公制度之推進(jìn)工作，在黨政合署涉及的相關(guān)法律修改、法治規(guī)范與保障方面仍存在許多立法任務(wù)。為認(rèn)真貫徹黨中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決策部署，按照十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案和有關(guān)法律、決定，依法有序推進(jìn)改革，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，應(yīng)通過構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)保障為黨政合署機(jī)構(gòu)辦公建構(gòu)完善的法律體系支撐，提升黨依法治國(guó)的能力，提升國(guó)家機(jī)構(gòu)依法執(zhí)政的能力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化推波助瀾。

參考文獻(xiàn)

[1]張立哲.論黨政合署體制重構(gòu)的基本問題與基本路徑[J].理論月刊，2018-06.

作者簡(jiǎn)介：劉芮希（1991-），女，四川樂山人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

（作者單位四川大學(xué)法學(xué)院）