“無(wú)邊界的歐洲”面臨的邊界之困

王雅梅

【摘要】 “無(wú)邊界的歐洲”旨在創(chuàng)造一個(gè)沒(méi)有內(nèi)部邊界的區(qū)域。隨著歐洲一體化的發(fā)展，歐盟的內(nèi)部邊界不斷產(chǎn)生，外部邊界線也逐步延長(zhǎng)。歐洲單一市場(chǎng)和申根區(qū)的建立，使“無(wú)邊界的歐洲”變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，在歐盟內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了貨物、人員、資本和勞務(wù)的自由流動(dòng)。“申根”已成為歐洲人員自由流動(dòng)的代名詞。申根區(qū)內(nèi)人員自由流動(dòng)的前提是共同的外部邊界得到有效的管控。雖然歐盟和申根國(guó)家采取了一系列措施加強(qiáng)對(duì)外部邊界的管控，但未形成統(tǒng)一高效的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。2015年以來(lái)規(guī)?？涨暗碾y民潮對(duì)歐盟外部邊界帶來(lái)了前所未有的沖擊，讓意大利、希臘等位于申根區(qū)外部邊界的國(guó)家不堪重負(fù)。為了阻止不斷涌入的難民和防范恐怖主義活動(dòng)，法國(guó)、德國(guó)、奧地利、瑞典、丹麥和挪威等申根國(guó)家相繼恢復(fù)了其邊界的臨時(shí)管控。申根區(qū)內(nèi)部邊界的臨時(shí)管控不僅妨礙人員的自由流動(dòng)，也會(huì)付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。由難民危機(jī)和恐怖主義威脅構(gòu)成的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題讓歐盟的外部邊界和內(nèi)部邊界面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】無(wú)邊界的歐洲 ?申根區(qū) ?外部邊界 ?內(nèi)部邊界 ?邊界管控

【中圖分類號(hào)】 D815.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.06.007

“無(wú)邊界的歐洲”——?dú)W洲一體化最大的成就之一

邊界是一個(gè)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)的象征。法國(guó)學(xué)者埃德加·莫蘭說(shuō)過(guò)：“歐洲是一個(gè)與亞洲沒(méi)有邊界的地理概念和邊界不斷變動(dòng)的歷史概念。”[1]二戰(zhàn)后，歐洲一體化的實(shí)踐開(kāi)創(chuàng)了主權(quán)國(guó)家之間合作的新模式，即通過(guò)部分主權(quán)的讓渡和共享來(lái)實(shí)現(xiàn)互利共贏的合作。歐洲一體化是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始的。經(jīng)濟(jì)一體化是指兩個(gè)或更多的經(jīng)濟(jì)體之間經(jīng)濟(jì)邊界的消除，而經(jīng)濟(jì)邊界是使任何實(shí)際和潛在的商品、服務(wù)和生產(chǎn)要素以及通訊的跨越流動(dòng)都相對(duì)較低的分界線。[2]在對(duì)歐洲一體化的設(shè)想中，歐盟提出了“無(wú)邊界的歐洲”（Europe without borders）的概念?！盁o(wú)邊界的歐洲”意味著一個(gè)沒(méi)有內(nèi)部邊界的區(qū)域（an area without internal borders）。隨著歐洲一體化的發(fā)展，歐盟成員國(guó)由當(dāng)初的6個(gè)發(fā)展到28個(gè)，與此相應(yīng)，歐盟的內(nèi)部邊界不斷增加，外部邊界線也逐步延長(zhǎng)。歐盟內(nèi)部邊界是歐盟國(guó)家共同的陸地邊界，包括歐盟成員國(guó)之間的河流和湖泊邊界、歐盟國(guó)家的國(guó)內(nèi)航班機(jī)場(chǎng)、歐盟國(guó)家間定期渡輪接駁的海港、河流港口和湖泊港口。[3]歐盟外部邊界是指除其內(nèi)部邊界以外的歐盟國(guó)家的陸地邊界，包括河流和湖泊邊界、海洋邊界及其機(jī)場(chǎng)、河流港口、海港和湖泊港口。[4]英國(guó)“脫歐”后，愛(ài)爾蘭與英國(guó)之間的邊界將變?yōu)闅W盟國(guó)家與非歐盟國(guó)家之間的外部邊界。

歐洲單一市場(chǎng)——一個(gè)無(wú)邊界的市場(chǎng)的建立。歐洲區(qū)域一體化的發(fā)展過(guò)程，就是成員國(guó)主權(quán)讓渡和經(jīng)濟(jì)融合的過(guò)程。1958年歐洲經(jīng)濟(jì)共同體建立后，成員國(guó)就致力于共同市場(chǎng)的建設(shè)，并在1968年1月建成關(guān)稅同盟，消除了成員國(guó)之間的關(guān)稅，統(tǒng)一了成員國(guó)的對(duì)外關(guān)稅。然而，關(guān)稅只是國(guó)家經(jīng)濟(jì)邊界的一個(gè)方面。1985年6月，當(dāng)時(shí)的歐共體委員會(huì)發(fā)表了一份白皮書(shū)，提出在7年內(nèi)消除所有阻礙歐共體內(nèi)部商品、人員及資本自由流動(dòng)的物質(zhì)、技術(shù)和稅收障礙，建立單一市場(chǎng)。1993年1月1日，歐洲單一市場(chǎng)（也稱為歐洲內(nèi)部大市場(chǎng)）——一個(gè)無(wú)邊界的市場(chǎng)正式建立，實(shí)現(xiàn)了歐盟內(nèi)部貨物、人員、資本和勞務(wù)的自由流動(dòng)。貨物在歐盟內(nèi)部已實(shí)現(xiàn)充分的自由流動(dòng)，沒(méi)有任何限制和通關(guān)費(fèi)用，但作為打擊犯罪和禁毒行動(dòng)的一部分，成員國(guó)警方仍然可以對(duì)貨物進(jìn)行隨機(jī)抽查。人員的自由流動(dòng)意味著歐盟公民可以在任何一個(gè)成員國(guó)內(nèi)自由遷移、居住或就業(yè)。資本的自由流動(dòng)意味著在歐盟成員國(guó)之間投資及支付方式上的國(guó)別限制被消除。服務(wù)的自由流動(dòng)意味著歐盟國(guó)家的企業(yè)在其他成員國(guó)開(kāi)展相關(guān)商業(yè)服務(wù)將享受“國(guó)民待遇”，不過(guò)目前在民事、公共衛(wèi)生、銀行及保險(xiǎn)等領(lǐng)域成員國(guó)之間仍有一些限制存在。

“經(jīng)濟(jì)邊界消失的重要意義不僅在于取消邊界控制，更重要的是通過(guò)減規(guī)措施、相互承認(rèn)原則和采納歐共體的共同規(guī)則等取消各種形式的以國(guó)家為基礎(chǔ)的間接歧視措施”[5]，進(jìn)而形成真正意義上的完全的自由流動(dòng)。為了創(chuàng)建歐洲單一市場(chǎng)，制約歐盟成員國(guó)之間自由貿(mào)易和自由流動(dòng)的數(shù)百個(gè)技術(shù)、法律和行政壁壘被廢除，成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)邊界逐步消失。與此同時(shí)，歐盟實(shí)施的一些共同政策，如競(jìng)爭(zhēng)政策、運(yùn)輸政策等，以及歐盟制定的一系列保護(hù)消費(fèi)者和公眾健康的立法等，都規(guī)范和促進(jìn)了歐洲單一市場(chǎng)的發(fā)展。2008年金融危機(jī)后，為了加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)蓄的保護(hù)和對(duì)銀行的監(jiān)管，歐盟建立了“銀行業(yè)聯(lián)盟”。

歐洲單一市場(chǎng)建立在信任的基礎(chǔ)上，即每個(gè)人都遵守達(dá)成的規(guī)則，每個(gè)成員國(guó)都嚴(yán)格執(zhí)行歐盟的規(guī)則，避免設(shè)置新的障礙。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，單一市場(chǎng)是歐盟在一個(gè)不斷變化的世界里最寶貴的資產(chǎn)，它讓歐盟公民和企業(yè)的日?；顒?dòng)更加容易，并促進(jìn)了就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。[6]單一市場(chǎng)的建立成為歐洲一體化發(fā)展的重要象征，貨物、人員、資本和勞務(wù)的自由流動(dòng)成為歐洲人日常生活不可分割的一部分。1999年歐洲單一貨幣（歐元）的誕生讓歐洲單一市場(chǎng)更加完善，同時(shí)效率更高。

歐盟建立單一市場(chǎng)的目標(biāo)是要消除所有的市場(chǎng)扭曲和部門(mén)障礙，把歐洲變成一個(gè)生機(jī)勃勃、有吸引力的大市場(chǎng)。單一市場(chǎng)的建立和歐元的使用，降低了成員國(guó)之間的交易成本，讓消費(fèi)者有了更多的選擇，為歐盟企業(yè)帶來(lái)了巨大的商機(jī)，對(duì)非歐盟國(guó)家企業(yè)產(chǎn)生了極大的吸引力，同時(shí)也增強(qiáng)了歐盟內(nèi)部的社會(huì)凝聚力，因?yàn)椤翱缇辰?jīng)驗(yàn)的增加正在推動(dòng)歐洲化，尤其在教育水平較低的人群中。從在另一個(gè)歐洲國(guó)家有朋友到網(wǎng)上購(gòu)物，歐洲大陸的人們正在形成一種歐洲思維，這反過(guò)來(lái)又意味著歐洲的進(jìn)一步一體化”[7]。

歐洲單一市場(chǎng)已是世界上最大的經(jīng)濟(jì)體之一，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)15萬(wàn)億歐元，擁有5億多消費(fèi)者和2100多萬(wàn)家中小企業(yè)，單一市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)收益占到歐盟國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的8.5%。[8]目前有1700萬(wàn)歐盟公民是在其他成員國(guó)而非自己的國(guó)家生活或工作。2015年5月6日，歐盟公布了“單一數(shù)字市場(chǎng)”計(jì)劃，目的是減少數(shù)字市場(chǎng)壁壘，創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，讓人們?cè)谝粋€(gè)更方便、安全的環(huán)境里開(kāi)展跨境業(yè)務(wù)。2015年10月28日，歐盟委員會(huì)提出了一個(gè)新的《單一市場(chǎng)戰(zhàn)略》，旨在更好地釋放單一市場(chǎng)的潛力。對(duì)2021～2027年規(guī)劃期，歐盟委員會(huì)制訂了一項(xiàng)預(yù)算為40億歐元的新的單一市場(chǎng)計(jì)劃。

《申根協(xié)定》——一項(xiàng)取消共同邊界檢查的協(xié)定。為了實(shí)現(xiàn)歐洲國(guó)家尤其歐盟成員國(guó)之間人員、貨物的自由往來(lái)和流動(dòng)，推進(jìn)歐洲一體化，1985年6月14日，法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡在盧森堡邊境小鎮(zhèn)申根簽署了關(guān)于逐步取消共同邊界檢查的協(xié)定，即《申根協(xié)定》（The Schengen Agreement）。1995年3月26日，《申根協(xié)定》在上述5國(guó)及西班牙、葡萄牙生效，申根區(qū)——一個(gè)沒(méi)有內(nèi)部邊界檢查的區(qū)域正式建立，之后希臘、意大利、奧地利、瑞典、芬蘭、丹麥以及挪威和冰島相繼加入《申根協(xié)定》。挪威、冰島不是歐盟成員國(guó)，通過(guò)一項(xiàng)特殊協(xié)議作為“聯(lián)系成員國(guó)”加入申根區(qū)。從1995年起，所有歐盟成員國(guó)公民持有統(tǒng)一的歐盟護(hù)照。從1996年開(kāi)始，歐盟成員國(guó)頒發(fā)的駕照都為統(tǒng)一的歐盟駕照，其目的就是要讓歐盟公民在歐盟范圍內(nèi)自由遷移、自由旅行。1997年，歐盟15國(guó)簽署的《阿姆斯特丹條約》將《申根協(xié)定》納入歐盟的法律框架中，成為對(duì)所有成員國(guó)（除了選擇不參加的英國(guó)和愛(ài)爾蘭）具有法律約束力的條約。2004年歐盟第一次“東擴(kuò)”前，歐盟內(nèi)部人員自由流動(dòng)的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。2007年12月21日，歐盟新成員國(guó)愛(ài)沙尼亞、波蘭、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞、捷克、斯洛伐克和馬耳他正式加入申根區(qū)，歐盟特地將加入儀式安排在德國(guó)、波蘭與捷克3國(guó)交界的德國(guó)小鎮(zhèn)齊陶（Zitta）附近。2008年和2011年非歐盟國(guó)家瑞士和列支敦士登先后加入申根區(qū)，申根區(qū)成員國(guó)達(dá)到了26個(gè)。作為申根國(guó)家，挪威享受歐洲單一市場(chǎng)待遇，瑞士是有條件地享受歐洲單一市場(chǎng)待遇。由此可見(jiàn)，申根區(qū)和歐洲單一市場(chǎng)絕大部分是重合的。

申根區(qū)的面積有400多萬(wàn)平方公里，人口超過(guò)4億，海上邊界線長(zhǎng)達(dá)42673公里，陸地邊界線長(zhǎng)7721公里，有大約1800個(gè)正式過(guò)境點(diǎn)。申根區(qū)的建立被歐盟視為歐洲一體化最顯著和具體的成就之一。在實(shí)施《申根協(xié)定》之前，歐洲國(guó)家之間的大部分邊界都設(shè)立了邊境檢查站，有邊防人員巡邏。申根區(qū)建成后，成員國(guó)之間的邊境檢查站被關(guān)閉，其中大部分被拆除。申根國(guó)家制定了一套共同規(guī)則，對(duì)申根區(qū)境外人員進(jìn)行檢查，并為其簽發(fā)短期逗留簽證。申根區(qū)也形成了申根國(guó)家之間的內(nèi)部邊界和申根國(guó)家與非申根國(guó)家之間的外部邊界。

只要是歐盟公民，無(wú)論其所在國(guó)家是否為申根區(qū)成員，都享有在歐盟境內(nèi)自由旅行的權(quán)利。原則上，當(dāng)進(jìn)入非申根歐盟國(guó)家時(shí)，歐盟公民只接受最低限度的檢查來(lái)核實(shí)其身份，即出示護(hù)照或身份證。申根區(qū)的建立，極大地促進(jìn)了歐盟內(nèi)部人員、貨物、資本和服務(wù)的自由流動(dòng)，尤其提高了人員的流動(dòng)性。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2013年有110萬(wàn)人是居住在一個(gè)申根國(guó)家，工作則在另一個(gè)申根國(guó)家。非歐盟國(guó)家的公民，只要在一個(gè)申根國(guó)家獲得了合法居留和入境簽證，就可以在所有申根國(guó)家境內(nèi)自由通行?！吧旮币殉蔀闅W洲人員自由流動(dòng)的代名詞，《申根協(xié)定》的實(shí)施讓歐洲對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的公民和企業(yè)的吸引力更大。2017年，申根國(guó)家發(fā)放了1460萬(wàn)份短期簽證。

根據(jù)2018年12月11日歐洲議會(huì)通過(guò)的一項(xiàng)決議，羅馬尼亞、保加利亞也即將加入申根區(qū)。歐盟委員會(huì)移民、內(nèi)政和公民事務(wù)委員迪米特里斯·阿夫拉莫普洛斯在申根區(qū)宣傳冊(cè)的前言中這樣寫(xiě)道：“歷史上的歐洲大陸，各個(gè)國(guó)家為保衛(wèi)自己的領(lǐng)土，曾浴血奮戰(zhàn)，如今邊界只存在于地圖上?！盵9]申根區(qū)內(nèi)人員的自由流動(dòng)不僅提高了歐洲單一市場(chǎng)的效率，更促進(jìn)了歐洲公民之間的交流往來(lái)，增強(qiáng)了人們對(duì)“歐洲身份”的認(rèn)同。無(wú)內(nèi)部邊界的申根區(qū)使得歐洲單一市場(chǎng)的人員、貨物、資本和服務(wù)充分自由地流動(dòng)，但同時(shí)也對(duì)歐盟外部邊界的有效管控提出了更高的要求。

前所未有的難民危機(jī)沖擊之下申根區(qū)外部邊界的困境

盡管全球化時(shí)代各國(guó)的日益開(kāi)放使得貨物和人口的流動(dòng)增加，但邊界依然與控制、管理和安全相關(guān)。[10]申根區(qū)內(nèi)部邊界的消除意味著申根國(guó)家需要相互合作，以保持申根內(nèi)部區(qū)域的高度安全，也意味著申根國(guó)家需要分擔(dān)管理共同外部邊界的責(zé)任并進(jìn)行有效的合作，同時(shí)還要與歐盟以外的非申根鄰國(guó)建立良好的合作關(guān)系。然而，“難民和非法移民史無(wú)前例地涌入歐盟，并在2015年達(dá)到頂峰，暴露了歐盟在庇護(hù)、對(duì)外邊界和移民政策等方面的一系列缺陷和差距”[11]。

長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟主要國(guó)家都是移民向往的目的地。2011年“阿拉伯之春”爆發(fā)后，中東地區(qū)大批難民涌入歐洲，使位于南歐及東南歐的歐盟國(guó)家的邊界受到嚴(yán)重沖擊。僅2011年10～12月，在申根區(qū)外部陸地邊界就發(fā)現(xiàn)578名敘利亞人試圖從位于官方正式邊界過(guò)境點(diǎn)之間的地方越境，相比之下，2010年同期只有210人越過(guò)申根區(qū)的外部邊境，而其中有82%出現(xiàn)在希臘的外部陸地邊界。[12]為此，2011年9月13日，歐洲議會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)關(guān)于加強(qiáng)歐盟外部邊界管理的法案，主要是強(qiáng)化歐洲邊境管理局（Frontex）的功能。歐洲邊境管理局成立于2005年10月，總部設(shè)在華沙，主要任務(wù)是協(xié)助成員國(guó)執(zhí)行歐盟外部邊界管理規(guī)定，協(xié)調(diào)成員國(guó)外部邊界的管理。

2015年，由于敘利亞等中東國(guó)家以及北非國(guó)家社會(huì)的持續(xù)動(dòng)蕩和局勢(shì)的日益惡化，大量難民通過(guò)海路及陸路持續(xù)不斷地涌入歐洲國(guó)家，其中很多是無(wú)簽證、無(wú)居留許可的非法移民。規(guī)模空前的難民潮嚴(yán)重沖擊著歐盟的外部邊界和申根區(qū)國(guó)家，成為歐洲國(guó)家的“不能承受之重”。對(duì)此，歐洲理事會(huì)主席唐納德·圖斯克指出：“我們需要糾正開(kāi)放邊境的政策?，F(xiàn)在我們應(yīng)該對(duì)邊境地區(qū)采取適當(dāng)?shù)墓芸兀约皩?duì)涌入鄰國(guó)的難民們進(jìn)行支援?！盵13]

《都柏林規(guī)定》確立了歐盟成員國(guó)負(fù)責(zé)審查庇護(hù)申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制?，F(xiàn)行都柏林制度的核心原則是，審查庇護(hù)申請(qǐng)的責(zé)任首先落在了申請(qǐng)人進(jìn)入歐盟過(guò)程中起最大作用的成員國(guó)，即難民入境歐盟的第一個(gè)國(guó)家的身上。不斷涌來(lái)的難民讓意大利、希臘等位于申根外部邊界的國(guó)家面臨巨大的壓力，既難以按歐盟的要求有效地對(duì)難民進(jìn)行登記甄別，也沒(méi)有足夠的能力容納、安置如此多的難民。對(duì)此，歐盟委員會(huì)也指出，都柏林制度并不是為了實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)和公平分擔(dān)責(zé)任而設(shè)計(jì)的，從一開(kāi)始其主要目的就是將處理庇護(hù)申請(qǐng)的責(zé)任分配給每一個(gè)成員國(guó)。[14]

在歐盟加強(qiáng)對(duì)意大利、希臘邊界的管控后，2017年以來(lái)通過(guò)西地中海航線抵達(dá)西班牙的難民大量增加。根據(jù)歐洲邊境管理局2019年1月4日公布的數(shù)據(jù)，2018年，通過(guò)西地中海航線抵達(dá)西班牙的人數(shù)連續(xù)兩年翻了一番，達(dá)到5.7萬(wàn)人，首次成為歐洲邊境管理局開(kāi)始收集數(shù)據(jù)以來(lái)，歐洲最活躍的移民線路;在東地中海路線上發(fā)現(xiàn)的非法越境者則達(dá)5.6萬(wàn)，增加了近三分之一，同時(shí)在塞浦路斯登記的入境人數(shù)也增加了一倍多，這主要是由于穿越土耳其和希臘陸地邊境的移民數(shù)量增加。為此，塞浦路斯已經(jīng)向歐盟請(qǐng)求，希望能獲得其他歐盟國(guó)家支持，盡快安排滯留難民轉(zhuǎn)到其他歐盟國(guó)家。[15]甚至還有一些難民通過(guò)“北極路線”，先乘飛機(jī)到俄羅斯，再騎車(chē)到難民庇護(hù)政策較為寬松的挪威。[16]大量難民進(jìn)入申根區(qū)后，再繼續(xù)前往德國(guó)和其他較富裕的歐盟國(guó)家。

“一些處于歐盟邊境的國(guó)家對(duì)難民涌入控制并不十分嚴(yán)格，原因之一就是難民進(jìn)入后不一定留在該國(guó)，而是通過(guò)該國(guó)進(jìn)入歐盟其他國(guó)家?！盵17]歐洲難民危機(jī)的持續(xù)和蔓延讓很多人反思申根區(qū)存在的問(wèn)題。2015年11月巴黎恐怖襲擊事件發(fā)生后，歐盟加強(qiáng)了申根區(qū)外部邊界的管控。歐盟委員會(huì)于2015年12月起草了《申根邊境法》修正案，2017年4月7日《申根邊境法》修正案正式生效。根據(jù)修訂后的《申根邊境法》，歐盟將對(duì)所有出入歐盟的人員實(shí)行全面、系統(tǒng)的檢查，不僅包括進(jìn)入歐盟的非歐盟公民，也包括歐盟公民。

內(nèi)部邊界管控的取消加重了外部邊界管控的壓力，因?yàn)闅W盟外部邊界不僅是歐盟成員國(guó)與第三國(guó)之間的邊界，也是歐盟內(nèi)部其他成員國(guó)與非成員國(guó)的邊界，即內(nèi)部邊界在外部邊界處得以體現(xiàn)。[18]只要外部邊界的防衛(wèi)留給個(gè)別成員國(guó)，特別是其中某一個(gè)成員國(guó)，如已經(jīng)面臨一場(chǎng)毀滅性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的希臘，歐盟的外部安全就不能得到保證。[19]大量難民的持續(xù)涌入使申根外部邊界的國(guó)家不堪重負(fù)，與此同時(shí)，接連發(fā)生的地中海難民船遇險(xiǎn)悲劇，也讓歐盟及成員國(guó)面臨巨大的人道主義壓力。

為了保護(hù)歐洲共同的外部邊界，應(yīng)對(duì)新的移民和安全挑戰(zhàn)，2016年10月6日，歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局（European Border and Coast Guard Agency）在保加利亞與土耳其交界處正式建立Kapitan Andreevo邊境檢查站。歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局由歐盟邊境管理局與歐盟成員國(guó)負(fù)責(zé)邊防管理的部門(mén)共同組成。除了各成員國(guó)現(xiàn)有的10萬(wàn)名邊防人員外，歐盟新配備了1550多名邊防警衛(wèi)隊(duì)員協(xié)助成員國(guó)的外部邊界管理。[20]歐盟委員會(huì)移民、內(nèi)政和公民事務(wù)委員迪米特里斯·阿夫拉莫普洛斯指出，“無(wú)論在法律上還是實(shí)際運(yùn)作上，從歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局的成立開(kāi)始，一個(gè)歐盟成員國(guó)的外部邊界就是所有成員國(guó)的外部邊界”[21]。2018年12月，歐盟委員會(huì)提供了3.05億歐元的額外緊急援助，用于支持希臘、意大利、塞浦路斯、克羅地亞的移民和邊境管理，包括提高接待能力、保護(hù)人口販運(yùn)受害者、加強(qiáng)邊境監(jiān)測(cè)和管理能力等。

雖然歐盟成員國(guó)向歐盟讓渡了部分邊防管理權(quán)，但成員國(guó)依然是外部邊界管理的實(shí)際主體。[22]因而，歐盟外部邊界的管控面臨一種困境：一方面，歐盟外部邊界安全責(zé)任重大;另一方面，歐盟外部邊界控制的復(fù)雜性、管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力不足以及非法移民方式的變化使得歐盟外部邊界管控難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。[23]在2015年12月17～18日舉行的歐盟峰會(huì)上，如何強(qiáng)化“申根區(qū)”外部邊境管控成為重點(diǎn)議題之一。在此次峰會(huì)上，歐洲理事會(huì)主席唐納德·圖斯克坦言：“各成員國(guó)未能保護(hù)好歐盟的外部邊境?！盵24]

難民自由流動(dòng)和恐怖主義威脅之下申根區(qū)內(nèi)部邊界的困境

申根區(qū)內(nèi)人員自由流動(dòng)的前提是共同的外部邊界得到有效的管控。正如歐盟委員會(huì)指出的：“沒(méi)有內(nèi)部邊界的申根區(qū)只有在外部邊界得到有效保護(hù)和安全的情況下才是可持續(xù)的。”[25]2015年之前，歐盟內(nèi)部的移民并未被視為會(huì)帶來(lái)問(wèn)題，然而，2015年大量移民涌入帶來(lái)的危機(jī)打破了被指望能夠抑制移民流動(dòng)的布魯塞爾體制，歐盟各國(guó)需要重新分配已經(jīng)抵達(dá)的移民并且進(jìn)一步尋求減少移民的長(zhǎng)期政策。[26]《申根協(xié)定》的實(shí)施給歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民的生活與就業(yè)帶來(lái)了巨大的利益，但也為非法移民和跨國(guó)犯罪提供了可乘之機(jī)。大批未經(jīng)登記注冊(cè)、無(wú)簽證或居留許可的難民和非法移民涌入申根區(qū)，并在申根區(qū)內(nèi)自由遷移，給途經(jīng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。

日益融合的歐洲福利國(guó)家陷入一種矛盾：歐盟力圖消滅國(guó)家之間的界限（至少把它變得無(wú)關(guān)緊要），但福利體系的運(yùn)行卻離不開(kāi)民族國(guó)家的框架。[27]歐盟內(nèi)部反對(duì)接收移民和難民的人認(rèn)為，移民和難民擠占了本國(guó)公民的福利資源，加重了本國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而恐怖襲擊事件的不斷發(fā)生和社會(huì)治安形勢(shì)的惡化加劇了許多歐洲民眾對(duì)移民和難民的排斥。

《申根協(xié)定》允許26個(gè)成員國(guó)之間免護(hù)照旅行，也允許申根國(guó)家基于安全原因暫時(shí)恢復(fù)其邊界控制，但原則上不超過(guò)30天。如2004年6月葡萄牙政府在歐洲足球錦標(biāo)賽期間就重啟了邊界檢查。2011年，由于中東和北非地區(qū)持續(xù)動(dòng)蕩，大批難民逃往歐洲，對(duì)歐盟邊界和申根區(qū)造成了極大的沖擊。為此，一些申根國(guó)家開(kāi)始加強(qiáng)本國(guó)的邊界管控。2015年以來(lái)，在大批難民和非法移民涌進(jìn)歐洲的同時(shí)，巴黎、布魯塞爾、柏林等歐洲國(guó)家首都及其他城市先后發(fā)生嚴(yán)重的恐怖襲擊和惡性暴力襲擊事件。申根區(qū)邊界管控上的漏洞和人員自由流動(dòng)的便利，使歐洲的安全及反恐面臨極大的挑戰(zhàn)。為了阻擋不斷涌來(lái)的難民和防范恐怖主義活動(dòng)，從2015年下半年開(kāi)始，法國(guó)、德國(guó)、奧地利、瑞典、丹麥和挪威等申根國(guó)家相繼恢復(fù)了邊界的臨時(shí)管控，消失多年的鐵絲網(wǎng)和柵欄在其邊界重新建立起來(lái)。挪威司法與公共安全大臣安德斯·阿農(nóng)森表示，“申根區(qū)外部邊境仍未得到足夠的保護(hù)，在找到共同對(duì)策之前，挪威必須控制本國(guó)邊境”。[28]

根據(jù)《申根邊境法》，在特定情況下申根區(qū)國(guó)家可申請(qǐng)實(shí)施臨時(shí)邊境管控，期限為6個(gè)月，最多可延長(zhǎng)3次，每次延長(zhǎng)時(shí)間不超過(guò)6個(gè)月。然而，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)迫使申根區(qū)國(guó)家不得不多次延長(zhǎng)其邊界管控期限。2018年9月17日，匈牙利總理歐爾班·維克多在議會(huì)秋季會(huì)議開(kāi)幕式上強(qiáng)調(diào)，匈牙利政府不會(huì)放棄控制邊界的權(quán)利。[29]從2018年11月～2019年2月申根國(guó)家發(fā)布的邊界管控通知，可以看到近期申根區(qū)內(nèi)部實(shí)施臨時(shí)邊界管控的情況（見(jiàn)表1）。

申根區(qū)內(nèi)部的臨時(shí)邊界管控不僅妨礙人員的自由流動(dòng)，還將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。歐洲智庫(kù)布魯格經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)宮塔姆·沃爾夫指出：“不僅高達(dá)170萬(wàn)的歐盟成員國(guó)國(guó)民會(huì)發(fā)現(xiàn)其每天往返于不同國(guó)家的工作通勤將會(huì)變得十分困難，同時(shí)歐洲所有依賴于長(zhǎng)加工鏈和中間產(chǎn)品的企業(yè)生產(chǎn)將會(huì)受到極大的影響?！盵30]如果《申根協(xié)定》被廢除，則需要成千上萬(wàn)名警察來(lái)檢查每年跨越申根區(qū)內(nèi)部邊界的數(shù)億旅行者。歐盟委員會(huì)估計(jì)，邊界管控的完整重建在申根區(qū)內(nèi)會(huì)立即產(chǎn)生的直接成本每年在50億～180億歐元之間（相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.05%～0.13%），雖然這些成本將集中在某些參與者和某些地區(qū)，但不可避免地會(huì)影響整個(gè)歐盟經(jīng)濟(jì);成員國(guó)如波蘭、荷蘭和德國(guó)等用于貨物交易的公路運(yùn)輸將面臨超過(guò)5億歐元的額外成本，西班牙和捷克的企業(yè)將支付超過(guò)2億歐元的額外成本;政府將支付6億～58億歐元的行政費(fèi)用，用于增加邊界檢查的工作人員。[31]這種檢查造成的時(shí)間損失會(huì)引發(fā)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)連鎖效應(yīng)，隨著時(shí)間的推移，成本很可能會(huì)增加。[32]

2015年9月5日，面對(duì)輿論壓力和人道主義呼聲，德國(guó)和奧地利同意對(duì)滯留于匈牙利境內(nèi)的數(shù)千名難民開(kāi)放邊界，其中大部分難民選擇了通過(guò)奧地利到德國(guó)。申根區(qū)內(nèi)的邊界控制都是暫時(shí)的，其他絕大多數(shù)邊界仍然沒(méi)有受到管控，但“無(wú)國(guó)界歐洲”的原則顯然受到了極大的挑戰(zhàn)。[33]甚至有學(xué)者認(rèn)為，無(wú)國(guó)界的歐洲之夢(mèng)由來(lái)已久，在20世紀(jì)90年代中期曾經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)在卻在快速消亡。[34]顯而易見(jiàn)，在自由、效率與安全、穩(wěn)定之間，申根區(qū)內(nèi)部邊界面臨兩難的選擇。

對(duì)歐盟和申根國(guó)家邊界困境的一些思考

在全球化的世界，幾乎所有問(wèn)題都可能外溢出一國(guó)的邊界。[35]在促進(jìn)貨物、人員、資本和勞務(wù)自由流動(dòng)的同時(shí)，如何有效地管控難民和非法移民的涌入、防范恐怖主義及各種犯罪活動(dòng)、保障歐盟外部邊界和申根國(guó)家的安全與穩(wěn)定，已成為歐盟和申根國(guó)家面臨的緊迫而艱巨的任務(wù)。

近年來(lái)全球政策中的一個(gè)趨向是弱化外部邊境，但是，這個(gè)政策趨向不適用于移民問(wèn)題。[36]大規(guī)模的難民潮和非法移民對(duì)歐盟邊界和申根國(guó)家的嚴(yán)重沖擊充分證明了這一點(diǎn)。移民和難民問(wèn)題已成為影響歐洲社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素和人們爭(zhēng)議很大的話題。申根區(qū)的建立對(duì)歐盟外部邊界的管控和內(nèi)部區(qū)域治理與協(xié)調(diào)提出了更高的要求。正如歐盟委員會(huì)所言，歐盟外部邊界的有效管理是聯(lián)盟的當(dāng)務(wù)之急，是妥善推進(jìn)和保護(hù)申根地區(qū)的自由旅行的一項(xiàng)條件。[37]然而，“考慮到成員國(guó)各自邊界線的長(zhǎng)度，以及邊界的性質(zhì)和地理位置，管理共同外部邊界的負(fù)擔(dān)在成員國(guó)之間的分配是不平等的”[38]。正如有學(xué)者所言，外部邊境國(guó)家與內(nèi)陸中心國(guó)家之間在難民問(wèn)題上的分歧更多的是地理位置原因造成的。[39]

在現(xiàn)實(shí)中，歐盟與申根區(qū)成員國(guó)之間尚未形成有效的邊界管理合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，在如何應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的問(wèn)題上也沒(méi)有達(dá)成一致。難民危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵、申根國(guó)家頻發(fā)的恐怖襲擊和暴力襲擊事件，讓《申根協(xié)定》遭到越來(lái)越多的質(zhì)疑和反對(duì)。2016年5月，歐盟委員會(huì)提議改革現(xiàn)行的都柏林制度，尤其要引入一種新的公平機(jī)制，以確保沒(méi)有成員國(guó)在庇護(hù)體系中承擔(dān)不相稱的負(fù)擔(dān)，但在此之前，現(xiàn)有的規(guī)則仍須全面執(zhí)行。[40]

2015年以來(lái)，歐盟采取了許多措施來(lái)化解難民危機(jī)和應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅，如完善和提升申根信息系統(tǒng)、增加對(duì)申根外部邊界國(guó)家的資金和人力投入、向土耳其提供援助以換取該國(guó)幫助阻止非法移民、成立歐洲反恐中心、加強(qiáng)與移民來(lái)源地區(qū)合作、增加對(duì)歐盟內(nèi)部和外部需要人道主義援助的難民的援助，2015～2017年，歐盟預(yù)算中用于難民人道主義援助的撥款就超過(guò)100億歐元。2017年，歐洲難民潮已得到緩解（見(jiàn)表2）。根據(jù)歐洲邊境管理局2019年1月4日公布的數(shù)據(jù)，2018年歐洲外部邊界的非法越境者與2017年相比下降了四分之一，估計(jì)有15萬(wàn)人，為5年來(lái)的最低水平，比2015年移民危機(jī)高峰時(shí)低92%。主要原因是從地中海中部前往意大利的移民人數(shù)急劇下降。盡管如此，歐盟外部邊界和申根區(qū)的壓力仍然很大。根據(jù)歐盟委員會(huì)2018年春季“歐洲晴雨表”的民意調(diào)查結(jié)果，在歐盟層面人們最關(guān)注的問(wèn)題，排在第一的仍然是移民，占受訪者的38%;排在第二的仍然是恐怖主義威脅，占受訪者的29%。

歐洲一體化是當(dāng)代世界區(qū)域合作中最成功的范例。不斷推進(jìn)的歐洲一體化進(jìn)程是歐洲歷史發(fā)展的必然選擇，它在為歐洲各國(guó)帶來(lái)和平、繁榮與和諧的同時(shí)，也在主權(quán)與超主權(quán)、民主與效率、擴(kuò)大與深化、同一與多元、開(kāi)放與安全、自主與依賴等問(wèn)題上，存在重大的理論缺陷和實(shí)踐困境。[41]在歐洲一體化高度發(fā)展的今天，歐盟成員國(guó)依然是歐洲一體化進(jìn)程中的主要行為主體。中東混亂帶來(lái)的難民潮正在重新喚醒歐洲的邊界意識(shí)：“在人類大同之前，邊界是永遠(yuǎn)無(wú)法克服的宿命?！盵42]

在一個(gè)沒(méi)有內(nèi)部邊界控制的區(qū)域內(nèi)，如何應(yīng)對(duì)持續(xù)涌入的難民和非法移民？申根區(qū)外部邊界如何有效地管控？申根區(qū)國(guó)家重新恢復(fù)的臨時(shí)邊界管控何時(shí)能取消？如果這些臨時(shí)邊界管控長(zhǎng)期存在下去，申根區(qū)的未來(lái)將會(huì)怎樣？這些都是歐盟和申根區(qū)成員國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對(duì)“無(wú)邊界的歐洲”而言，其安全聯(lián)盟的構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)。

注釋

[1][法]埃德加·莫蘭：《反思?xì)W洲》，康征、齊小曼譯，上海：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2005年，“自序一”，第15頁(yè)。

[2][荷]雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化——方法與經(jīng)濟(jì)分析》（第二版），吳弦、陳新譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第4頁(yè)。

[3]Internal EU border， https：//ec.europa.eu/home-affairs/content/internal-eu-border_en， accessed January 21， 2019.

[4]External EU border， https：//ec.europa.eu/home-affairs/content/external-eu-border_en， accessed January 21， 2019.

[5]王鶴：《歐盟經(jīng)濟(jì)概論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第23頁(yè)。

[6]European Commission， "The Single Market： Europe's best asset in a changing world"， Single Market， November， 2018.

[7]European Commission， "Measuring European identity"， http：//ec.europa.eu/research/infocentre/article_en.cfm？artid=36536， accesed February 1， 2019.

[8]European Commission， "The Single Market： Europe's best asset in a changing world"， Single Market， November， 2018.

[9]European Commission， "Europe without borders-The Schengen area"， p. 3.

[10]Jussi P. Laine：《當(dāng)代全球化背景下的邊界和邊界景觀》，《地理科學(xué)進(jìn)展》，2017年第12期，第1531～1539頁(yè)。

[11]European Parliamentary Research Service， "EU asylum， borders and external cooperation on migration"， Executive summary， September， 2018.

[12]European Commission， "Biannual report on the functioning of the Schengen area 1 November 2011-30 April 2012"， COM（2012） 230 final， p. 3.

[13]國(guó)際在線專稿：《歐盟決定加強(qiáng)邊境難民管控，資助敘利亞鄰國(guó)就近安置》，http：//news.cri.cn/gb/42071/2015/09/24/7651s5114493.htm， accesed February 1， 2019.

[14]European Commission， "Establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person （recast）"， COM（2016） 270 final， Brussels， 4 ?May， 2016， p. 2.

[15]王玉國(guó)：《塞浦路斯正成為遭受難民大潮沖擊的又一個(gè)歐盟前沿國(guó)家》，央視網(wǎng)，http：//m.news.cctv.com/2018/09/06/ARTIlfOCRMtlWQy7UVp4874S180906.shtml，訪問(wèn)日期：2019年1月27日。

[16]伍慧萍：《難民危機(jī)背景下的歐洲避難體系：政策框架、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展前景》，《德國(guó)研究》，2015年第4期，第4～22頁(yè)。

[17]王鴻剛：《歐盟的結(jié)構(gòu)性難題與一體化的未來(lái)》，《國(guó)際展望》，2018年第2期，第15～32頁(yè)。

[18]王亞寧：《歐盟邊界安全管控的特點(diǎn)》，《邊界與海洋研究》，2016年第3期，第58～67頁(yè)。

[19]Daniel Gros， "Can Schengen survive？"， CEPS Commentary， 14 December， 2015.

[20]"The EU and the migration crisis"， http：//publications.europa.eu/webpub/com/factsheets/migration-crisis/en/， accesed February 20， 2019.

[21]European Commission， "Securing Europe's external borders： Launch of the European Border and Coast Guard Agency"， Kapitan Andreevo， 6 October， 2016.

[22]王少峰：《歐盟移民現(xiàn)狀及其外部邊境控制》，《現(xiàn)代世界警察》，2018年第7期，第33～36頁(yè)。

[23]陳積敏：《歐盟非法移民治理及其困境》，《國(guó)際論壇》，2016年第5期，第20～28頁(yè)。

[24]沈晨：《圖斯克在歐盟首腦峰會(huì)稱：“未能保護(hù)好外部邊境”》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gj/2015/12-18/7677938.shtml，訪問(wèn)日期：2019年2月11日。

[25]European Commission， "Securing Europe's external borders： Launch of the European Border and Coast Guard Agency"， Kapitan Andreevo， 6 October， 2016.

[26][英]彼得·普雷斯頓：《歐洲不規(guī)范移民危機(jī)治理》，《社會(huì)治理》，2017年第4期，第64～72頁(yè)。

[27]梁雪村：《民粹主義：一個(gè)“歐洲問(wèn)題”？》，《歐洲研究》，2015年第6期，第42～59頁(yè)。

[28]梁有昶、張淑惠：《挪威將邊境管控措施延長(zhǎng)至11月》，中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)，http：//ent.chinadaily.com.cn/2016-06/11/content_25669280.htm，訪問(wèn)日期：2019年1月21日。

[29]Orban， "Hungary won't give up border control rights"， http：//www.visegradgroup.eu/news/orban-hungary-won-give， accesed January 29， 2019.

[30][比利時(shí)]宮塔姆·沃爾夫：《歐洲難民危機(jī)將如何演進(jìn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年3月2日，第3版。

[31]European Commission， "Back to Schengen： Commission proposes Roadmap for restoring fully functioning Schengen system"， Brussels， 4 March， 2016.

[32]Matthias Luecke; Tim Breemersch and Filip Vanhov， "Schengen border controls： Challenges and policy options"， IP/A/IMCO/2016-01， June， 2016.

[33]Daniel Gros， "Can Schengen survive？"， CEPS Commentary， 14 December， 2015.

[34]漢斯-赫爾默特·科茨：《申根協(xié)議的報(bào)應(yīng)時(shí)刻》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，2016年第3期，第10～11頁(yè)。

[35][美]法里德·扎卡利亞：《后美國(guó)時(shí)代——大國(guó)崛起的經(jīng)濟(jì)新秩序時(shí)代》，趙廣成、林民旺譯，北京：中信出版社，2009年，第45頁(yè)。

[36][英]彼得·普雷斯頓：《歐洲不規(guī)范移民危機(jī)治理》，《社會(huì)治理》，2017年第4期，第64～72頁(yè)。

[37]European Commission， "On the evaluation of the European Border Surveillance System （EUROSUR）"， COM（2018） 632 final， p. 2.

[38]Jorrit Rijpma and Mathias Vermeulen， "EUROSUR： saving lives or building borders？ " European Security， 2015， 24（3）， pp. 454–472.

[39]鄭春榮：《歐盟難民問(wèn)題難解的原因與影響》，《當(dāng)代世界》，2018年第9期，第18～22頁(yè)。

[40]European Commission， "Recommendation on the conditions for resuming Dublin transfers of asylum seekers to Greece"， Brussels， 8 December， 2016.

[41]王鴻剛：《歐盟的結(jié)構(gòu)性難題與一體化的未來(lái)》，《國(guó)際展望》，2018年第2期，第15～32頁(yè)。

[42]孫興杰：《移民潮，沖擊的不只是歐洲邊界》，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》，2015年9月7日，第E6版。

責(zé) 編/周于琬

Abstract： "Borderless Europe" is intended to create an area without internal borders. With the development of European integration， the internal border issues of the EU continue to emerge and the external border lines are gradually extended. The establishment of the European single market and the Schengen area has made "Borderless Europe" a reality， achieving the free flow of goods， people， capital and services within the EU. "Schengen" has become synonymous with the free movement of European personnel. The premise of the free movement of personnel in the Schengen area is that the common external border is effectively controlled. Although the EU and the Schengen countries have adopted a series of measures to strengthen the control of external borders， they have not formed a unified and efficient cooperation and coordination mechanism. The unprecedented wave of refugees since 2015 has made an all-time impact on the EU's external borders， leaving Italy， Greece and some other countries on the outer border of the Schengen area overburdened. In order to prevent the influx of refugees and terrorist activities， the Schengen countries such as France， Germany， Austria， Sweden， Denmark and Norway have successively resumed temporary control of their borders， which not only hinders the free flow of personnel， but also generates enormous economic costs. The non-traditional security issues posed by the refugee crisis and the threat of terrorism put the EU's outer and inner borders to a severe test.

Keywords： Borderless Europe， Schengen area， external border， internal border， border control