我國公共服務(wù)逆民營化興起的動因與基本模式*

張菊梅

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州，516007）

公共服務(wù)改革中，除盛行的市場主導(dǎo)的民營化改革外，逆民營化正成為另一股改革浪潮，在公共交通、自來水供應(yīng)、垃圾處理等領(lǐng)域涌現(xiàn)。所謂逆民營化，是指“政府將轉(zhuǎn)移給私營部門的公共服務(wù)項目重新收歸政府，并由政府重新支配公共服務(wù)的供給的過程”①HEFETZA，WARNERME. Beyond the Markets. Planning Dichotomy： Understanding Privatization and Its Reverse in US Cities[J].Local Government Studies，2007（4）：555- 572。。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對民營化的關(guān)注度遠(yuǎn)多于逆民營化。在為數(shù)不多的逆民營化研究中，國內(nèi)學(xué)者楊安華的成果最多，他立足美國、西班牙、加拿大等國的逆民營化現(xiàn)象，分析逆民營化在西方興起的動因、影響因素和對中國的啟示等②楊安華.當(dāng)代西方國家逆民營化興起的動因分析[J].上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（3）。。事實上，我國公共服務(wù)逆民營化現(xiàn)象與西方國家相比，既有共性，也有差異性，要揭示我國逆民營化現(xiàn)象背后的本質(zhì)，還必須立足本國實際，探討我國逆民營化背后隱含著的諸多因素，分析不同的興起動因和催生力量，以及由此產(chǎn)生的各種模式與特色。為此，本文以公共管理的研究視角,基于對實踐的考察，對公共服務(wù)逆民營化的多元動因、主要模式作經(jīng)驗分析,并在此基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行概括總結(jié)。

一、我國公共服務(wù)逆民營化興起的動因

（一）公共行政理論變遷：逆民營化興起的理論支持

在我國，公共行政學(xué)作為一門引進(jìn)學(xué)科，其理論變遷受制于西方公共行政理論的動態(tài)發(fā)展。20 世紀(jì)70年代以來，公共服務(wù)供給是西方公共行政學(xué)界熱議的話題。學(xué)者們爭議的焦點在于：公共服務(wù)該由誰供給和如何供給。上世紀(jì)70年代末，作為當(dāng)時公共行政主流學(xué)派的新公共管理理論，提倡公共服務(wù)民營化、市場化供給，強(qiáng)調(diào)市場的效率功能，主張在公共部門引入競爭，正如薩瓦斯（E.S.Savas）所提倡的，“將市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域”③E.S.薩瓦斯著.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：2。，才能夠有效提高公共服務(wù)效率。胡德總結(jié)了新公共管理理論的7 大主張：“（1）行政系統(tǒng)內(nèi)部實行專業(yè)化管理；（2）注重對政府部門及其官員的績效考核，并強(qiáng)調(diào)量化、細(xì)化考核指標(biāo)；（3）政府權(quán)力下放并向市場分權(quán)；（4）結(jié)果導(dǎo)向，注重產(chǎn)出；（5）政府應(yīng)借鑒私人部門的先進(jìn)管理方法與技術(shù)；（6）政府內(nèi)部引入競爭；（7）對政府內(nèi)部實行成本控制?！雹貶ood，C.A.Public Management for All Seasons[J].Public Administration，1991，（69）。然而，在實踐中該理論一直備受批判，批判的焦點在于：過分強(qiáng)調(diào)效率致使公平價值和公共精神受到嚴(yán)重的破壞。

對新公共管理理論的批判聲中，最強(qiáng)的當(dāng)屬黑堡學(xué)派、新公共服務(wù)理論和治理理論。上世紀(jì)80年代，加里萬斯萊、古德賽爾等學(xué)者發(fā)表的《黑堡宣言》不但有力批判了新公共管理的市場企業(yè)邏輯，也為公共部門在“維護(hù)和增進(jìn)公共利益中的作用與地位”②董禮勝，李玉耘.工具—價值理性分野下西方公共行政理論的變遷[J].政治學(xué)研究，2010（1）。做了有力的辯護(hù)。21 世紀(jì)以來，登哈特夫婦創(chuàng)建的新公共服務(wù)理論指出“新公共管理理論下的顧客身份不能替代公民權(quán)利、企業(yè)家精神與公共利益相沖突，效率理念不足以取代公平、民主等價值，……公共服務(wù)是政府的核心職責(zé)和首要角色?！雹壅淠萏亍·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M] .北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：40。為完善公共服務(wù)，登哈特夫婦提出七個觀點：（1）政府的職能是服務(wù)，而非掌托；（2）公共利益是政府的目標(biāo)而不非副產(chǎn)品；（3）政府在思想上應(yīng)具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；（4）公民權(quán)比企業(yè)家精神更重要；（5）政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任非常復(fù)雜；（6）政府服務(wù)對象是公民，而非顧客；（7）政府應(yīng)該更重視人，而非生產(chǎn)率。④珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M] .北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：40-41。

興起于上世紀(jì)末的治理理論則在總結(jié)各流派觀點的優(yōu)勢與弊端的基礎(chǔ)上，提出“公共事務(wù)的有效運作，有賴于由政府與企事業(yè)單位、非政府組織、公民等多元主體，通過民主協(xié)商、溝通對話的方式建立的多中心治理體系。”⑤文森特·奧斯特羅姆.多中心，載自邁克爾·麥金尼斯主編.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000：65。多中心治理理論打破了單一的、對立的全能型政府和純粹市場化的治理思維，提出公共服務(wù)應(yīng)該走向公私合作：“（1）兼顧效率目標(biāo)和公平、民主等多元價值取向；（2）發(fā)揮政府、私營部門、公眾等多元主體作用；（3）強(qiáng)調(diào)合作過程民主互動、對話協(xié)商；（4）追求結(jié)果的多方共贏性?！雹迯埦彰?公共服務(wù)公私合作研究——以多中心治理為視角[J].社會科學(xué)家，2012（3）。

縱觀上述理論可以發(fā)現(xiàn)，它們主要分歧是圍繞公共服務(wù)供給的三大問題：1.對政府與市場作用的認(rèn)識。從新公共管理理論與黑堡學(xué)派之間的單一的、對立的政府供給或市場供給思維模式，到治理理論提倡的“政府與市場應(yīng)分工合作……政府與市場之間選擇并不是一種純的選擇，而是一種程度上的選擇。”⑦查爾斯·沃爾夫.市場或政府[M].北京：中國發(fā)展出版社，1994：150-152。。公共服務(wù)中，政府與市場各有優(yōu)缺點，政府在保障公平、公正方面更有優(yōu)勢，市場在提高資源配置效率方面更有優(yōu)勢。2.對工具理性與價值理性的反思。這主要是指各理論學(xué)派關(guān)于公共服務(wù)中效率與公平、民主等價值的選擇問題的探討。事實上，公共行政理論研究長期把效率和公平作為公共服務(wù)研究的主要切入點和最基本問題，從新公共管理理論提倡的“績效導(dǎo)向”，到黑堡學(xué)派對“公共利益、公共責(zé)任”的倡導(dǎo)，再到新公共服務(wù)理論對“民主、公平、公共利益”的重申，以及治理理論試圖把“效率”與“公平”進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡與有機(jī)整合，這實質(zhì)上折射出不同時期的學(xué)術(shù)界對公共服務(wù)價值取向和改革思路的動態(tài)調(diào)整。3.對公共服務(wù)的公益性與逐利性的反思。新公共管理理論試圖通過企業(yè)運作邏輯，在公共服務(wù)供給中實現(xiàn)市場主體的逐利性的同時，把公共服務(wù)的公益性作為“副產(chǎn)品”⑧珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M] .北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：74。來實現(xiàn)。黑堡學(xué)派、新公共服務(wù)理論則把公共服務(wù)的公益性視作其本質(zhì)屬性，提倡公共服務(wù)應(yīng)以公共利益為目標(biāo)，以公眾為服務(wù)對象，受公眾監(jiān)督，因此，為了避免市場的“唯利是圖”的行為參與，公共服務(wù)應(yīng)由政府提供。治理理論則在整合公平與效率的基礎(chǔ)上，試圖平衡和統(tǒng)一公共服務(wù)中的公共性與逐利性。文森特·奧斯特羅姆夫婦在大量考察美國警察、教育、交通等公共服務(wù)運作之后，提出通過“完善公共利益表達(dá)制度、公開透明的行政過程、有效的市場監(jiān)管、充分的公眾參與”⑨文森特·奧斯特羅姆.多中心，載自邁克爾·麥金尼斯主編.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000：65。，實現(xiàn)多元主體參與下的公共服務(wù)公共性與逐利性的統(tǒng)一。

公共行政理論的上述變遷，意味著學(xué)術(shù)界對公共服務(wù)改革方向問題不再是一邊倒地贊成民營化，而是以反思、謹(jǐn)慎、審視的態(tài)度去看待新公共管理理論及其所提倡的民營化改革，在對待逆民營化，即政府回購或重新支配公共服務(wù)行為，也從70年代末的一種責(zé)罵、批判態(tài)度，轉(zhuǎn)為理性接受、客觀看待的態(tài)度。毫無疑問，學(xué)術(shù)界的這一理論變遷為逆民營化的興起提供了理論支持。

（二）超越公共服務(wù)民營化的弊端：逆民營化興起的根本動因

逆民營化在我國興起的根本動因，是要超越民營化在實踐中反映出來的種種弊端。民營化的常見弊端體現(xiàn)在以下幾個方面：一是公共服務(wù)的破碎化。上世紀(jì)末以來，在我國推行的民營化改革使國家的大部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)向市場，國家對公共服務(wù)的整體調(diào)控能力大大降低，政府統(tǒng)籌提供公共服務(wù)的局面不再重現(xiàn)。公共服務(wù)權(quán)力被分散到實力不一、為數(shù)眾多的私營部門手中。因而，各地之間的公共服務(wù)的無論是數(shù)量，還是質(zhì)量，或是結(jié)構(gòu)上都等存在較大差異，即公共服務(wù)呈明顯的“碎片化”狀態(tài)。二是公共服務(wù)的公平性、公共責(zé)任性受損。與破碎化密切相關(guān)的是，公共服務(wù)的差異化分配，必然會導(dǎo)致公共服務(wù)的公平性受損和公共責(zé)任缺失?，F(xiàn)實中，在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公用事業(yè)等諸多領(lǐng)域都常出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：對一些有利可圖、尤其盈利空間大的服務(wù)項目，市場主體將一擁而上；對另一些無利可圖或盈利空間小、公共責(zé)任大的服務(wù)項目，市場主體將迅速撤出。正像學(xué)者張成福所言，“這種管理主義取向的民營化、市場化改革以三E（經(jīng)濟(jì)、效率、效能）和工具理性為基本施政價值，它實質(zhì)上是對公共行政的民主憲政、人民主權(quán)、公民權(quán)利、社會公正、公共利益等多元的本質(zhì)價值的忽視和取代，它導(dǎo)致公共行政價值發(fā)生偏頗，也使得公共行政的民主治理過程喪失了正當(dāng)性。”①張成福.公共行政的管理主義：反思與批判[J].中國人民大學(xué)學(xué)報, 2001（1）。三是公私合謀、腐敗、私人壟斷等問題。在公共服務(wù)民營化過程中，不斷暴露出公私合謀、私人壟斷等弊端。即公共部門與私營部門在交接公共服務(wù)項目時，出現(xiàn)錢權(quán)交易等腐敗行為，公共部門或者將服務(wù)項目“一攬子”捆綁交給某一私人部門，或是將合作對象長期限于某一企業(yè)，排斥其他企業(yè)競爭者。這樣，公共服務(wù)民營化實際上就是一個從行政壟斷蛻變?yōu)樗饺藟艛嗟倪^程，絲毫不能刺激競爭，而行賄的企業(yè)往往會通過價格壟斷、偷工減料、壓縮成本等方式，以獲取更高利潤，于是出現(xiàn)了新聞上爆出的“天價高速公路投入營運即維修劣質(zhì)”、“政府采購的物品中出現(xiàn)大量殘次品”、“政府向敬老院捐贈的300 床棉被全是黑心棉”②陳剛等.“黑心棉被”竟來自政府采購殘次品為何“入圍”[EB/OL]. 人民網(wǎng),http：//finance.people.com.cn/BIG5/n/2014/1023/c1004-25891609.html,2014-10-23。等現(xiàn)象。最后，許多民營化改革并未真正實現(xiàn)公共服務(wù)效率的提升。以公交民營化改革為例，我國許多城市公交實行民營化后遭遇失敗，最后不得不回歸政府提供：2007年1月，浙江蘭溪公交公司宣布終結(jié)民營化經(jīng)營模式，公交回歸由政府直接經(jīng)營管理的老路；③朱永紅,徐憲忠.蘭溪公交回歸國有［N］.浙江日報,2007. 01.31。同年5月，安徽合肥民營化公交因管理和交通事故原因，由其主管政府部門決定停止其民營化運作，重新收歸政府統(tǒng)一經(jīng)營；④高學(xué)軍.失控的公交車：合肥反省公交民營化［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn/g/20070524/02033623403.shtml，2007-05-24。2008年4月15日，湖北十堰市民營化公交經(jīng)歷了多次停運事件之后，政府相關(guān)部門決定收回公交公司的特許經(jīng)營權(quán)。⑤金明大.十堰公交民營化尷尬謝幕[J].中國城市經(jīng)濟(jì),2008（6）。向逆民營化的回歸，說明公眾對公共服務(wù)民營化模式運營的不滿，也反映了民營化很多時候并未能像想象中那樣提高公共服務(wù)效率。

（三）合同失?。耗婷駹I化興起的直接原因

合同外包是公共服務(wù)民營化的基本形式。然而，在實踐中，合同外包的實施存在諸多難題，許多合同是以失敗告終的，這成為逆民營化興起的直接原因。以廣州住宅小區(qū)教育配套設(shè)施的民營化建設(shè)模式為例，其基本運作過程是：小區(qū)房產(chǎn)開發(fā)商將教育和地產(chǎn)統(tǒng)一起來，結(jié)合教育、規(guī)劃等政府部門要求，承擔(dān)小區(qū)內(nèi)相關(guān)教育設(shè)施的建設(shè)任務(wù)，學(xué)校的建設(shè)資金則是由政府通過一次性扣減土地出讓金的方式投資，學(xué)校建成后，由政府相關(guān)部門驗收、所有和經(jīng)營。這種模式下，開發(fā)商可以打造教育品牌地產(chǎn)，提升其房價進(jìn)而實現(xiàn)更高利潤，政府部門也可以借助開發(fā)商力量統(tǒng)籌學(xué)校建設(shè)，緩解財政壓力，是一種典型的“雙贏”合同模式。然而，在現(xiàn)實運作中，合同失敗卻屢見不鮮。這種合同失敗表現(xiàn)為以下形式：（1）私人部門不履約。即開發(fā)商方面的違約行為，包括不建學(xué)校、不按照要求建設(shè)學(xué)校，或建好了遲遲不移交給教育部門等。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年5月底，按照規(guī)劃，廣州的住宅小區(qū)配套學(xué)校有1096 所，到期實際已建成的為422 所，占38．5%；正在建的有73 所，占6．7%；該建未建的有280 所，占25．5%；因各種原因不能投入建設(shè)的321所，占29．3%。①王楨楨.公共服務(wù)中公私合作困境及應(yīng)對策略[D].中山大學(xué)，2009：85。而至2005年11月11日，廣州市實際已簽署《教育設(shè)施配套建設(shè)項目合同書》，但實際是應(yīng)建而未建的配套學(xué)校為115 所，占規(guī)劃總學(xué)校數(shù)的27．8%。②廣州市發(fā)改委.關(guān)于住宅小區(qū)教育設(shè)施配套建設(shè)情況的報告[R]，2005.轉(zhuǎn)自王楨楨.公共服務(wù)中公私合作困境及應(yīng)對策略[D].中山大學(xué)博士學(xué)位論文，2009，85。（2）私人部門不完全履約。即房產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)配套學(xué)校時，沒有按照政府部門要求和規(guī)劃的去做，或擅自調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、降低設(shè)施質(zhì)量等現(xiàn)象。例如，根據(jù)調(diào)研顯示，一些配套學(xué)校的教室或宿舍面積要比規(guī)定的小，有些體育運動場的采用的建設(shè)材料標(biāo)準(zhǔn)比規(guī)定的差，有些消防設(shè)施不完善，有些校舍布局在鐵路邊、高壓線下，與規(guī)劃不相符，等等。這些現(xiàn)象表明，合同外包并不像其支持者想象的那么順利，相反，多年來公共服務(wù)民營化的試驗表明，服務(wù)質(zhì)量問題、合同規(guī)范問題、監(jiān)督不足問題、責(zé)任追究問題，一直是民營化過程中存在的重要問題。這些問題導(dǎo)致政府和民眾對其的不滿意，進(jìn)而收回公共服務(wù)，并導(dǎo)致逆民營化的興起和發(fā)展。

（四）回應(yīng)公眾需求：逆民營化興起的外在動力

滿足公眾需求是公共服務(wù)的首要宗旨，同樣，逆民營化也是為回應(yīng)公眾需求而興起的。新公共管理理論指導(dǎo)下的民營化改革習(xí)慣將公眾視為顧客，它們將顧客滿意作為公共服務(wù)目標(biāo)，以顧客導(dǎo)向為理念促使其對顧客負(fù)責(zé)。然而，民營化對待公眾的這種純市場化視角，排除一切政治因素的行為，顯然是不現(xiàn)實的。公眾在民主治理中，扮演著復(fù)雜的角色，他們的準(zhǔn)確身份是公民。他們不但是公共服務(wù)的接受者，而且是政府公共事務(wù)的參與者、監(jiān)督者，是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者。將政府的對象簡單地比作為顧客，顯然不能全面理解公民的角色，使得政府與公民之間角色錯亂。顧客概念更注重公民的市場經(jīng)濟(jì)訴求，而政治民主訴求是一種政治選擇，它不可能通過市場行為得以滿足，它必須要通過政府在提供公共服務(wù)和保障公共利益中得以反映。正如戴維·羅森布魯姆所言，“與私營部門相比，政府公共部門具有以憲法為基礎(chǔ)、服務(wù)于公共利益、較少受制于市場力量、基于公眾的信任來代表主權(quán)運作四大特征?！雹鄞骶S·H·羅森布魯姆.公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑[M].北京：中國人民大學(xué)出版社2002：6-14。從實踐看，醫(yī)療衛(wèi)生、教育服務(wù)、公共交通等公共服務(wù)的逆民營化，就是為了滿足公眾在維護(hù)公共利益、促進(jìn)服務(wù)公平、增進(jìn)參與、加強(qiáng)監(jiān)督等方面的民主訴求，而做出的回應(yīng)?？梢?，公共服務(wù)供給中，單有市場選擇是不夠的，逆民營化正是作為另一種用于滿足公眾民主政治選擇的服務(wù)供給方式而出現(xiàn)，以此回應(yīng)公眾的多樣化選擇需求。

二、我國公共服務(wù)逆民營化的基本模式

在多元動因和力量的作用下，許多民營化公共服務(wù)項目走向逆民營化。而逆民營化作為民營化的逆向，要對其進(jìn)行全面深入探討，首先要了解民營化的基本類型。實際上，無論民營化，或逆民營化，都是公共部門與私營部門合作（簡稱公私合作，PPP）的基本形式。民營化大師薩瓦斯（E.S.Savas）以連續(xù)體的方式，對合作類型做了較為權(quán)威、系統(tǒng)的劃分，如下表1 所示。在這一連續(xù)體上，最左端是完全公營，最右端則是完全私營，中間的合作形式包含國有企業(yè)、服務(wù)外包、運營維護(hù)外包、租賃、合作組織、租賃—建設(shè)—經(jīng)營、建設(shè)—移交—經(jīng)營等。在11 種合作形式中，越是靠近左端，表明該形式越接近公有化，政府部門的作用與地位越大，私營部門的影響則越?。辉绞强拷叶?，則表明該形式越接近私有化，私營部門的作用和地位就越高，政府作用就越小。而民營化，即公共服務(wù)供給中公私部門的合作關(guān)系從左端向右端轉(zhuǎn)變的過程。此外，世界銀行在1997年的報告里，將民營化類型分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、建設(shè)—經(jīng)營—移交/運營（即BOT/BOO）、剝離六種形式①The World Bank. Selecting an Option for Private Sector Participation. 1997，轉(zhuǎn)引自王灝，PPP（公私合伙制）的定義和分類探討[J]，都市快軌交通，2004（10）。。國內(nèi)學(xué)者何壽奎、陳干全、劉燕等人，在深入考察中國實踐的基礎(chǔ)上，也提出了“私有化（出售）、服務(wù)外包、特許經(jīng)營等是當(dāng)前我國最常見的民營化形式?！雹陉惛扇?，公共服務(wù)民營化及其政府管理研究[M]，安徽大學(xué)出版社，2008：49。

表1 薩瓦斯的公私合作類型連續(xù)體[3]（P254）

總體而言，目前，我國最常見的民營化形式有以下四種：一是私有化（出售）。即政府采取一次性出售方式將公共服務(wù)項目交給私營企業(yè)、社會團(tuán)體或個人經(jīng)營，“私營部門負(fù)責(zé)對該項目進(jìn)行改、擴(kuò)建，并擁有永久性經(jīng)營權(quán)?！雹跡.S.薩瓦斯著.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：254。例如，許多城市的公交、醫(yī)院，就是政府以出售的方式轉(zhuǎn)為私有化。二是特許經(jīng)營。指政府以公開招標(biāo)的形式，把某些公共服務(wù)項目委托私營部門生產(chǎn)提供；雙方簽訂合同，明確特許經(jīng)營期限和各自權(quán)利義務(wù)；合同期滿，公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給政府部門。例如，許多地方的通訊、電力、煤氣等的供應(yīng)，就是政府以特許經(jīng)營的形式與通訊公司、電力公司、煤氣公司簽訂長期合作合同的。三是建設(shè)—經(jīng)營—移交/運營（即BOT/BOO）。BOT 即英文Build-Operate-Transfer（建設(shè)-經(jīng)營-移交），指政府將一個公共項目的建設(shè)權(quán)授予承包商，承包商在合同期內(nèi)負(fù)責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)和運營，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤，合同期結(jié)束后將項目所有權(quán)移交政府。例如，許多地方的高速路建設(shè)、地鐵建設(shè)、輕軌建設(shè)就是采取這種形式。BOO 即英文Build-Own-Operate（建設(shè)-擁有-經(jīng)營），指私營部門根據(jù)政府賦予的授權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營公共服務(wù)，但并不將此項移交給政府部門，私營部門不受任何時間限制地?fù)碛衅浣?jīng)營權(quán)與所有權(quán)。例如，許多養(yǎng)老院建設(shè)就是采取這種方式。四是外包，指政府以合同形式將一些公共服務(wù)承包給私營部門，同時政府保留該項目的監(jiān)管權(quán)和最終產(chǎn)權(quán)。例如許多公共部門的安保服務(wù)、食堂服務(wù)等都外包給私營部門。

逆民營化改革，即上述民營化形式向公有化方向變革。從表1 薩瓦斯的公私合作類型連續(xù)體看，逆民營化即公私合作關(guān)系從右端向左端轉(zhuǎn)變的過程。目前，逆民營化改革的常見目標(biāo)形式也是多樣化的，除了最右端的完全公營外，還有國有企業(yè)、外包兩種常見類型。首先，完全公營，是指“公共服務(wù)項目所有權(quán)歸政府，并且由政府全面負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、投資、建設(shè)和管理”④E.S.薩瓦斯著.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：184-185。。其次，國有企業(yè)，指政府投資并控制公共服務(wù)項目，同時對項目采取商業(yè)化和公司化運作，以確保國有企業(yè)行為兼顧盈利性和公共性。再次，外包也是逆民營化的目標(biāo)形式，與民營化中的所提及的“外包”相比，逆民營化中不但強(qiáng)調(diào)政府對公共項目的所有權(quán)，而且還強(qiáng)調(diào)政府有更強(qiáng)有力的監(jiān)管權(quán)，而非甩手不管，因此也被稱為“新型外包”。

實踐中，我國公共服務(wù)改革從出售、特許經(jīng)營、BOT/BOO、外包等民營化方式轉(zhuǎn)向完全公營、國有企業(yè)、新型外包等合作形式的過程中，形成了多種改革路徑，不同路徑下政府所擁有的權(quán)限也不同。根據(jù)逆民營化改革的路徑和政府的權(quán)限，可以把逆民營化改革分為以下四種模式：公共壟斷模式、政府直接投資模式、政府回購模式和政府控制模式（如下表2 所示）。不同模式下，政府對公共服務(wù)的權(quán)限、改革的路徑、對待政府與市場的態(tài)度、回應(yīng)的社會問題、適用的條件等方面都不相同。文章試圖在對各種模式的做簡明概述的基礎(chǔ)上，引入典型案例分析，以揭示各種模式的基本特征與運作過程。

（一）公共壟斷模式

所謂公共壟斷模式，是指政府為了平息公共服務(wù)私有化、特許經(jīng)營、BOT/BOO、外包等失敗造成的民眾不滿情緒，回應(yīng)公眾訴求，而采取公共壟斷的方式接手公共服務(wù)項目的模式。在這種模式下，政府是公共服務(wù)項目的出資者，完全擁有該項目的所有權(quán)，同時，為了更好協(xié)調(diào)各方利益、保障公共服務(wù)的公共性、責(zé)任性，政府往往還掌握該類項目的經(jīng)營權(quán)、人事權(quán)和財務(wù)權(quán)，即全面、直接掌管公共服務(wù)項目的經(jīng)營管理權(quán)。這一模式的主要特色就在于，強(qiáng)調(diào)政府的強(qiáng)力回歸和對市場的全面替代。

案例：A 住宅小區(qū)配套學(xué)校從開發(fā)商建設(shè)向政府壟斷供給

A 住宅小區(qū)位于某市新城區(qū)，按規(guī)劃，2009年9月將由該小區(qū)的開發(fā)商出資在小區(qū)內(nèi)建成一所省一級小學(xué)——B 小學(xué)的新校區(qū)。然而，2008年底，由于開發(fā)商出現(xiàn)資金鏈斷裂，無法履行合同約定的建設(shè)任務(wù)。時至2009年底，該小學(xué)新校區(qū)依然未建成。對此，B 小學(xué)師生、A 住宅小區(qū)居民多次向政府相關(guān)部門反映情況并表達(dá)不滿，甚至有居民以集體信訪、媒體介入等方式發(fā)泄情緒和尋求解決辦法。2010年初，該城區(qū)政府為協(xié)調(diào)多方利益，決定接手B 小學(xué)的新校區(qū)建設(shè)工程。首先，由該區(qū)政府和市政府財政共同出資，按市場評估價，從開發(fā)商手中將校園建設(shè)用地、已建成的部分教學(xué)設(shè)施購回，按照規(guī)劃將校區(qū)建設(shè)工程完成。新校建成后，歸城區(qū)教育部門所有，統(tǒng)一受區(qū)教育局的管理監(jiān)督。即學(xué)校的教學(xué)評估、學(xué)位分配、人員招聘、人事晉升、教學(xué)管理、財務(wù)管理等，都受區(qū)一級政府相關(guān)部門的直接監(jiān)管。①王楨楨.公共服務(wù)中公私合作困境及應(yīng)對策略[D].中山大學(xué)，2009。從效果看，這種公共壟斷模式有效拯救了一個失敗的民營化項目。至今，B 學(xué)校的建設(shè)、管理等已按規(guī)劃以省一級學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)運作，學(xué)校師生、小區(qū)的居民以及周邊住戶對學(xué)校的這一轉(zhuǎn)變都表示滿意，對政府的這一接手行為表示認(rèn)同和贊賞。

表2 各種逆民營化改革模式政府的權(quán)限及改革路徑比較

上述案例的學(xué)校校舍建設(shè)項目，是典型的“BOT”式民營化運作失敗后，向“完全公營”方式轉(zhuǎn)變的逆民營化改革。該模式具有以下特征：第一，改革的起因源于B 小學(xué)新校區(qū)建設(shè)的公私合作項目失敗，相關(guān)群眾切身利益受損，并采取制度性渠道和非制度性偏激方式表達(dá)利益訴求。政府介入其中，就是為了補救失敗的公私合作項目、回應(yīng)公眾需求、實現(xiàn)公共利益。第二，政府強(qiáng)化了對該項目的出資職能和監(jiān)管職能。在出資方面，政府是該小區(qū)小學(xué)的財政投入者，從開發(fā)商手中購回土地與教學(xué)設(shè)施，到校區(qū)整體工程建設(shè)，再到建成后的學(xué)校運營經(jīng)費，都由財政承擔(dān)。在監(jiān)管方面，無論是在項目建設(shè)過程中，或是項目建成后的驗收，又或者是后期的維護(hù)管理方面，教育部門、規(guī)劃部門、建設(shè)部門都加強(qiáng)了監(jiān)督管理。第三，政府角色從“掌舵者”角色向“出資人”、“制度供給者”、“監(jiān)管者”、“利益協(xié)調(diào)者”等多重角色轉(zhuǎn)變。即政府從原來只做宏觀規(guī)劃和制度引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)榘鼣堉T多微觀操作職能：包括制定和執(zhí)行學(xué)校建設(shè)中的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)范，監(jiān)督管理項目實施過程，并按照相關(guān)評估體系進(jìn)行項目評估，協(xié)調(diào)項目中的各方利益訴求，等等。第四，公共服務(wù)的供給方式從私人壟斷轉(zhuǎn)向政府壟斷，公共服務(wù)價值從強(qiáng)調(diào)市場效率轉(zhuǎn)向注重公共性、責(zé)任性。B 小學(xué)新校區(qū)的建設(shè)者從原來的開發(fā)商轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)級政府。開發(fā)商的主要目的是賣房盈利，因此，逆民營化改革前，開發(fā)商預(yù)留用于建設(shè)學(xué)校的地方往往是靠近馬路、高壓電線、垃圾中轉(zhuǎn)站等危險、骯臟、混亂的地段，而好的地段都用于建設(shè)樓盤。逆民營化改革中，政府在其可供選擇的建設(shè)用地中，更加注重公共項目的安全性、公共性和責(zé)任性，選擇更安全的地段、更安靜的環(huán)境和合理的建設(shè)設(shè)計，以更好地滿足公眾的教育需求。

（二）政府直接投資模式

政府直接投資模式，是指公共服務(wù)項目私有化運作失敗后，政府為了拯救項目，而采取直接投資重建的方式，恢復(fù)公共服務(wù)的正常運作。政府直接投資模式下，政府對公共服務(wù)項目擁有完全所有權(quán)。服務(wù)項目的經(jīng)營權(quán)則有可能是政府直接擁有或以外包的方式轉(zhuǎn)交出去。這主要視項目的可經(jīng)營性和公共性特征而定：如果項目屬于公共性要求高、可經(jīng)營性低的類型，政府將直接擁有經(jīng)營管理權(quán)，如農(nóng)田灌溉、供水、供氣、供電、農(nóng)村公路等；如果項目屬于公共性要求低、可經(jīng)營性高的類型，政府更傾向于將經(jīng)營權(quán)以外包的方式轉(zhuǎn)交給更專業(yè)的市場組織去運作，如污水處理、軌道交通、機(jī)場服務(wù)等。對于政府直接擁有經(jīng)營權(quán)的服務(wù)項目，其運作與公共壟斷模式的運作相似，政府對項目不但完整地?fù)碛薪?jīng)營權(quán)、所有權(quán)，還完全掌握項目的人事權(quán)和財務(wù)權(quán)；對于以外包方式將經(jīng)營權(quán)移交的服務(wù)項目，由于政府是直接投資人，所以依然擁有主要的人事權(quán)和財務(wù)權(quán)，即政府只控制服務(wù)項目的人事、財務(wù)和經(jīng)營方面的重大決策，而不參與項目的具體事項運作和微觀管理。這種模式的主要特色在于，強(qiáng)調(diào)對私有化失敗的糾正，以及政府公共服務(wù)絕對控制權(quán)的回歸。

案例：L 鎮(zhèn)自來水供應(yīng)“官商合股”失敗及政府的拯救

L 鎮(zhèn)是廣東山區(qū)一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、公共服務(wù)發(fā)展落后的鎮(zhèn)。早在20 世紀(jì)80年代，該鎮(zhèn)的自來水供應(yīng)進(jìn)行了“官商合股”形式的民營化改革：鎮(zhèn)政府與一家名為松柏公司的私人企業(yè)簽訂自來水民營化合作協(xié)議，即松柏公司出資重新組建該鎮(zhèn)的自來水廠，并占有該鎮(zhèn)自來水公司的絕大部分股份和經(jīng)營管理權(quán)，負(fù)責(zé)稅費收取工作。然而，這種“官商合股”的運作形式并沒有幫助該鎮(zhèn)自來水供應(yīng)擺脫困境，相反，還使其陷入了更深的困境中：首先，松柏公司在該項目中入不敷出、無利可圖，因而無力維護(hù)供水設(shè)備的正常運作。其次，該鎮(zhèn)居民怨聲載道，他們不但要忍受水質(zhì)差、不能食用的自來水供應(yīng)，而且還要承擔(dān)自來水漲價的義務(wù)——“由原來的6 毛每立方，漲到2012年的1 塊5?！雹偻鯄翩?3 萬居民用污臭自來水近20年[N].中國青年報，2012.6.17。2012年6月，我國住建部頒布的《全國城鎮(zhèn)供水設(shè)施改造與建設(shè)“十二五”規(guī)劃》明確指出，城鎮(zhèn)飲水安全保障工作由城鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，建設(shè)所需資金主要由地方政府和企業(yè)自籌落實。在這一政策指導(dǎo)下，L 鎮(zhèn)政府試圖以鎮(zhèn)政府自籌資金方式建設(shè)新的供水系統(tǒng)，但是，由于該鎮(zhèn)是貧困鎮(zhèn)，難以承擔(dān)工程建設(shè)所需資金。2012年底，L 鎮(zhèn)政府通過多次向上級縣、市、省政府申請資金資助，最后落實項目建設(shè)資金。目前，由省、市、縣、鎮(zhèn)多級政府出資，由L 鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)維護(hù)運作的自來水供應(yīng)系統(tǒng)已在L 鎮(zhèn)正常運作，民眾普遍對該工程建設(shè)表示滿意，稱贊政府為百姓解決了“飲水難”問題，做了一項重大的“民生工程”。

上述案例L 鎮(zhèn)早期實行的“官商合股”，看似政府和企業(yè)共同承擔(dān)公共服務(wù)，但實際上是典型的“私有化”改革。因為“官商合股”后，該鎮(zhèn)政府甩包袱似的把自來水廠建設(shè)的出資責(zé)任和管理責(zé)任全部拋給松柏公司。所以，該案例實際上是從失敗的“私有化”向“完全公營”轉(zhuǎn)變的逆民營化改革，該改革具有以下特征：第一，逆民營化改革的動因源自L 鎮(zhèn)“官商合股”自來水項目的三輸格局：松柏公司虧損嚴(yán)重；L 鎮(zhèn)民眾對自來水項目怨聲載道；L 鎮(zhèn)政府因項目失敗而喪失公信力。逆民營化改革，是該鎮(zhèn)政府在住建部政策指引下，努力擺脫這種三輸局面的必然選擇。第二，政府從“一賣了之”的“旁觀者”角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鲑Y人”、“監(jiān)管者”，強(qiáng)化在項目建設(shè)中的出資責(zé)任和監(jiān)管職能。逆民營化改革中，通過省、市、縣、鎮(zhèn)等層級財政共同分擔(dān)方式，解決了L 鎮(zhèn)重建自來水項目中的資金問題。同時，政府部門加強(qiáng)了對自來水工程建設(shè)、水質(zhì)監(jiān)測、設(shè)備維護(hù)等的監(jiān)管。第三，政府對公共服務(wù)的態(tài)度從無從監(jiān)管、視而不見，轉(zhuǎn)向注重服務(wù)責(zé)任性、公共性?！肮偕毯瞎伞毕拢捎谡緵]有股份，不具有經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)，在監(jiān)管自來水項目中，即使發(fā)現(xiàn)問題也難以有效的督促自來水公司解決，久而久之其監(jiān)管職能形同虛設(shè)。逆民營化下，自來水項目的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)回歸政府，因此，政府的監(jiān)管權(quán)也隨之回歸。在公共利益導(dǎo)向下，政府為回應(yīng)公眾訴求、提高自身公信力，更加注重自來水項目是否滿足民眾需求、是否符合公共利益。

（三）政府回購模式

政府回購，即政府將原已轉(zhuǎn)移出去的項目所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)又購買回來，并以國有企業(yè)的形式運作。從改革路徑看，政府回購可以是從私有化、特許經(jīng)營向國有企業(yè)轉(zhuǎn)變，也可以是從BOT/BOO、外包向國有企業(yè)轉(zhuǎn)變。政府回購模式下，政府重新?lián)碛泄卜?wù)項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并以商業(yè)化和公司化運作，兼顧公共服務(wù)的盈利性與公益性。政府回購后的國有企業(yè)運作中，政府會干預(yù)企業(yè)的重大決策。例如，企業(yè)最高領(lǐng)導(dǎo)人往往由政府任命；再如，政府擁有企業(yè)的重大財務(wù)決策權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)。這一模式的主要特色為在于，強(qiáng)調(diào)項目所有權(quán)回歸政府條件下的兼顧盈利性與公共性運作。因此，這一模式并不排斥市場機(jī)制，實際上，許多政府回購案例中，只是轉(zhuǎn)變了公共服務(wù)的所有權(quán)和強(qiáng)化了政府監(jiān)管，其他方面依然采取市場機(jī)制從事公共服務(wù)生產(chǎn)與供給。

案例：S 市城市公交的民營化改革失敗與政府回購

2003年，為有效擺脫S 市公交公司虧損困境，S 市政府推行公交民營化改革①魏勁松.公交市場化改革的溫州嘗試[N].經(jīng)濟(jì)日報，2003.5.24。：S 市政府與溫州市五馬汽車出租公司簽訂《股權(quán)收購協(xié)議》，該公司出資收購公交國有產(chǎn)權(quán)，并成立“S 市公交集團(tuán)有限責(zé)任公司”，同時，新公司買下該市公共汽車22 條線路18年的特許經(jīng)營權(quán)。②田麗.我國城市公交行業(yè)民營化的困境與改革出路[D].吉林大學(xué)，2009。然而，新公司成立后，除了前兩年有小額盈利外，隨后三年逐年大額虧損：2005年、2006年和2007年該公司分別虧損額高達(dá)500 多萬元、900多萬元和700 多萬元。③田麗.我國城市公交行業(yè)民營化的困境與改革出路[D].吉林大學(xué)，2009。在此期間，民營化的新公交公司、公交公司員工以及公眾紛紛表達(dá)不滿。首先，新公交公司抱怨政府不能履行協(xié)議中關(guān)于取消與城市公交惡性競爭的民營中巴的承諾，使得由私人承包的民營中巴分割了公交公司的大部分客運市場。其次，公交公司還抱怨政府按協(xié)議應(yīng)給予的財政補貼不到位。根據(jù)該市政策規(guī)定，公交公司承擔(dān)著全市學(xué)生乘車優(yōu)惠和殘疾人、老年人、軍人免費乘車等福利的義務(wù)。同時，按協(xié)議，政府應(yīng)對公司的燃油、公益性義務(wù)、低票價等進(jìn)行補貼，但卻一直沒有落實。再次，盈利性驅(qū)動下企業(yè)忽視公司員工的利益訴求，致使職工抗議情緒和多次停運事件。2008年4月，第4 次停運事件發(fā)生后，S 市委決定購回該市公交的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。同年6月，S 市建委與公交集團(tuán)公司簽訂協(xié)議，以財政購回公交公司賬面資產(chǎn)，完成經(jīng)營權(quán)和房產(chǎn)證、土地使用證、車輛等實物資產(chǎn)的交接。S 市政府回購公交后，認(rèn)真總結(jié)失敗的根源，并探索公交改革之路，努力平衡公交公益性與企業(yè)盈利性矛盾的基礎(chǔ)上擺脫經(jīng)營虧損困境。于是，S 官方提出國有民營的經(jīng)營方式，2008年8月，該市首批3 條線路的39 量新車實行國有民營方式運作，此外還陸續(xù)對其他線路車倆都實行國有民營方式改革。對于回購，擺脫了停運造成的不便，公眾是贊許的；公交公司的職工非常支持和擁護(hù)讓他們更有安全感的“國有時代”的恢復(fù)。

S 市的公交改革案例，是典型的從“出售、私有化”失敗后回歸國有企業(yè)運作模式。該項改革具有以下特征：第一，案例中政府回購的原因在于拯救失敗了的民營化公交。民營化后不久，公交公司連年虧損；公司職工因利益受損紛紛抗議或罷工；公眾因公交的不正常運作和管理混亂而出行受影響；政府因公交民營化的不良效果而備受指責(zé)。為扭轉(zhuǎn)失敗局面，S 政府決定回購公交公司，推行逆民營化改革。第二，改革的核心在于強(qiáng)化政府在資金保障、利益協(xié)調(diào)、公交規(guī)劃與管理、制度供給等方面的職能，政府從不負(fù)責(zé)任的“旁觀者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤八姓摺?、“?guī)制者”、“監(jiān)管者”、“協(xié)調(diào)者”角色。逆民營化改革中，政府不僅強(qiáng)化公交市場準(zhǔn)入方面的規(guī)制建設(shè)，加強(qiáng)對非法營運的民營中巴的懲處力度，為公交公司營造公平競爭的市場環(huán)境；還切實履行公私合作協(xié)議，落實對公交公司的各項財政補貼；完善公交公司的管理考核與職工的利益表達(dá)渠道。第三，從市場導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌資源、綜合運用政府和市場力量提供公交服務(wù)。顯然，民營化后政府在公交服務(wù)中的全身而退，是造成民營化失敗的關(guān)鍵因素。逆民營化改革雖然強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的回歸，但是并不排斥市場，也不意味著向全能型政府轉(zhuǎn)變，而是統(tǒng)籌政府和市場資源，發(fā)揮各自特色。S 市采取國有民營的公交運作模式就是綜合運用政府與市場力量的體現(xiàn)：政府擁有公交公司所有權(quán)，以更好地協(xié)調(diào)各方關(guān)系、保障公共利益和服務(wù)的公平性，專業(yè)化的民營企業(yè)負(fù)責(zé)公交服務(wù)的具體運營，以更好地配置資源，提高公司的運作效率。第四，政府與企業(yè)關(guān)系從“政強(qiáng)企弱”的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ζ降鹊摹盎ダ糙A”的合作關(guān)系。民營化狀態(tài)下，政府對合作協(xié)議中的財政補貼、規(guī)范客運市場等義務(wù)均無履行，政府與民營公交公司之間是典型的“政強(qiáng)企弱”的不對等關(guān)系。逆民營化改革后，政府切實履行合作協(xié)議，落實各項財政補貼、優(yōu)化公交路線規(guī)劃設(shè)置、規(guī)范客運市場等，以此保障民營公交企業(yè)的盈利性，努力建立互利共贏的政企合作關(guān)系。

（四）政府控制模式

政府控制模式，是指政府是公共服務(wù)項目的主要出資人，控制項目大部分股份，同時，為了提高公共服務(wù)效率與質(zhì)量，政府部門鼓勵私營部門參與。這種模式的逆民營化改革路徑一般是，從私有化、特許經(jīng)營、BOT/BOO、外包等形式向新型外包轉(zhuǎn)變。在這種模式下，公共服務(wù)項目的主要所有權(quán)歸政府，其主要經(jīng)營權(quán)、人事權(quán)、財務(wù)權(quán)也由政府控制。政府試圖通過控制項目，保證公共服務(wù)的公益性，并通過鼓勵市場主體參與，以緩解項目的資金壓力，發(fā)揮市場在配置資源中的高效優(yōu)勢。該模式的主要特色在于，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)有力的政府主導(dǎo)監(jiān)控下的市場化運作。

案例：W 縣農(nóng)村客運外包失敗后向政府控制模式轉(zhuǎn)變

W 縣是一個南方山區(qū)農(nóng)村，是我國多種花卉、瓜果的生產(chǎn)地。然而，由于交通不便，導(dǎo)致此縣農(nóng)產(chǎn)品外銷難、農(nóng)民增收難、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展難。為解決交通問題，2003年，在省、市、縣地方政府推動下，該縣農(nóng)村客運推行服務(wù)外包改革，即全縣的15 條開往各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客運路線全部由A 運輸公司承包，承包期為10年，該公司的客運路線、票價、班次等按照外包合同規(guī)定運行。W 縣外包的農(nóng)村客運因票價均為1-5 元的低價，班次較頻繁，所以民眾親切將其成為“農(nóng)村公交”。然而，跟良好的社會效益相比，該農(nóng)村客運服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益就不容樂觀。事實上，A 運輸公司自承包該項目就以每天虧5000 元的速度虧損，且運營車越多，運輸公司就虧本越厲害。①敖淑清.農(nóng)村客運發(fā)展滯后成因的帕雷托方法解析——以廣東省為例[J].廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2007（6）。終于，運營不到一年，A 運輸公司自動要求退出客運承包。A 公司退出后，W 縣政府相關(guān)部門加強(qiáng)了對農(nóng)村客運服務(wù)的投入、規(guī)范和引導(dǎo)。首先，政府明確了財政投入是農(nóng)村客運資金的主要來源，設(shè)立專門農(nóng)村客運財政補貼經(jīng)費，財政補貼采取公交補貼、油費補貼、稅收減免、路費、附加費減免等形式資助給實際運營商。其次，該縣交通部門通過深入勘察路況、走訪民眾、掌握客源等，重新規(guī)劃和設(shè)置農(nóng)村客運路線，以保證運營商有較穩(wěn)定、充足的客源。再次，允許運營商結(jié)合實際需要采取靈活多樣的運營模式，如允許客運班車采用預(yù)約發(fā)班、設(shè)置臨時發(fā)車點、繞道中心鎮(zhèn)搭客等行為，以保證以盈利性。第四，加大對該縣非法客運的懲罰和打擊力度，為中標(biāo)的運輸公司的運作消除不正當(dāng)競爭者。第五，為保障公共利益和運營商的盈利性，2010年該縣交通部門出臺了《農(nóng)村客運發(fā)展規(guī)劃和實施意見》，規(guī)定農(nóng)村客運票價不高于10 元。通過以上改革措施，W 縣政府與B、C 兩家運輸公司簽訂協(xié)議，由政府作為主要出資人，B、C 是實際運營商，提供更專業(yè)、高質(zhì)量的客運服務(wù)。由此，政府不但兼顧了農(nóng)村客運的公益性和運營商的盈利性，也解決了財政資金緊張下公共服務(wù)水平不足問題。

上述案例實際上是一個從“政府缺位下的服務(wù)外包”失敗后，向“政府主導(dǎo)下的新型外包”轉(zhuǎn)變的過程。此項改革具有以下特征：一是民營化外包后農(nóng)村客運盈利性差，項目承包商A 運輸公司難以為繼，是該縣政府推行逆民營化改革的直接動因。政府試圖通過加大資金投入和對項目的控制權(quán)限，拯救農(nóng)村客運服務(wù)項目，并提高其公益導(dǎo)向和運作效率。二是改革的核心在于政府強(qiáng)化了對農(nóng)村客運的出資責(zé)任及規(guī)制、監(jiān)管責(zé)任。這體現(xiàn)在：明確了財政投入是農(nóng)村客運資金的主要來源，設(shè)立專門農(nóng)村客運財政補貼經(jīng)費資助運營商；重新規(guī)劃和設(shè)置農(nóng)村客運路線，規(guī)范農(nóng)村客運市場，打擊不正當(dāng)競爭者和非法運營商；完善票價體系，在運營模式和運營細(xì)節(jié)上賦予運營商更多自主權(quán)；等等。第三，改革中兼顧農(nóng)村客運的公平與效率，充分發(fā)揮政府和市場主體在其中的優(yōu)勢發(fā)揮。一方面，政府的直接介入，拯救瀕臨破產(chǎn)的農(nóng)村客運服務(wù)項目，保障了當(dāng)?shù)厝罕姷目瓦\服務(wù)享用權(quán)；另一方面，通過規(guī)范農(nóng)村客運市場、完善客運管理、健全與新的運營商的合作協(xié)議等措施，營造健康有序的農(nóng)村客運市場氛圍，保障農(nóng)村客運服務(wù)的高效運作。第四，改革中政府與運營商努力構(gòu)建“互利互惠”的合作共贏關(guān)系。逆民營化中，政府加強(qiáng)對農(nóng)村客運項目的控制和管理的同時，鼓勵有實力的市場主體參與合作，該縣政府努力尋求專業(yè)化的B、C 運輸公司作為合作運營商，以緩解其運營資金短缺、客運服務(wù)專業(yè)性弱、服務(wù)水平不高等問題。為此，政府與運營商簽訂平等互利的合作協(xié)議，并切實履行合約，以建立良性長效的合作關(guān)系。

縱觀四種逆民營化改革模式，可見以下規(guī)律：

一是公共壟斷模式、政府直接投資模式、政府回購模式、政府控制模式，四種模式對政府的依賴程度依次降低，對市場的排斥程度也依次降低。如果說公共壟斷模式是對政府的全方位依賴和對市場主體、市場機(jī)制的全面排斥。那么，政府直接投資模式更多是強(qiáng)調(diào)政府對公共項目絕對支配地位和對民營化的極端形式——“私有化”的失敗的糾正，但它并不排斥市場，甚至在許多服務(wù)供給、設(shè)施建設(shè)與維護(hù)等過程中引入市場機(jī)制。政府回購模式對市場的接納程度則更高，因為它主張公共服務(wù)以國有企業(yè)方式運作，即所有權(quán)和重大決策權(quán)歸政府，其他方面遵循市場化、商業(yè)化方式運作。而政府控制模式則在強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位的同時，也非常鼓勵市場力量的參與，以此緩解政府資金壓力和提升服務(wù)質(zhì)量。

二是四種模式適用的條件有所不同，對民營化失敗的回應(yīng)立足點不同。首先，公共壟斷模式利用政府的全面回歸代替市場，適用于公眾對公共服務(wù)市場化完全失去信心，市場主體與公眾之間矛盾尖銳等情況。該模式主要對民營化中公眾信任度降低、公共利益嚴(yán)重受損等問題作出回應(yīng)。其次，政府直接投資模式是政府利用財政投入奪回對公共服務(wù)項目的所有權(quán)和絕對支配地位，適用于私有化下公共服務(wù)監(jiān)管不力以及由此導(dǎo)致的效率低下、質(zhì)量下降、公眾不滿的情況。因此，該模式主要對私有化下政府缺位、服務(wù)低效等問題作出回應(yīng)。再次，政府回歸模式是在國有化前提下，對公共服務(wù)項目進(jìn)行企業(yè)化運作，適用于公共服務(wù)民營化運作后各方利益矛盾凸顯、公共服務(wù)公益性與企業(yè)逐利性難兼顧的情況。該模式主要對民營化中犧牲公益性追逐盈利性或企業(yè)無利可圖問題作出回應(yīng)。最后，政府控制模式是要求政府主導(dǎo)監(jiān)控下供給公共服務(wù)，適用于公私合作中政府甩手不管或喪失主動權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下、公眾滿意度低的情況。該模式主要對外包、特許經(jīng)營或BOT/BOO 等形式的民營化下政府缺位問題作出的回應(yīng)。

三、我國公共服務(wù)逆民營化改革的共性與展望

綜上所述，逆民營化是由理論變革、超越民營化弱點、公眾需求等多元訴求而引發(fā)的新型制度安排。逆民營化在公共服務(wù)改革實踐中有不同模式，雖然不同模式下，政府權(quán)限、適用條件、回應(yīng)的社會問題、對政府和市場的態(tài)度等方面特色各異，但它們卻有一些共同的特性：

1.改革主要針對一些各方利益沖突明顯、公共責(zé)任大、監(jiān)管缺位的民營化公共服務(wù)項目。例如，案例中的自來水供應(yīng)、城市公交、農(nóng)村客運、教育設(shè)施建設(shè)等都是影響面大、涉及公眾切身利益的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。也正因這些服務(wù)項目的公共責(zé)任大，所以出現(xiàn)利益沖突時，私營部門難以協(xié)調(diào)，不得不轉(zhuǎn)交給政府。

2.改革后政府職能普遍得到強(qiáng)化。逆民營化往往意味著政府從民營化的“一賣了之”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榧哟筘斦度耄瑥?qiáng)化政府規(guī)制、監(jiān)管等職能。上述案例中，民營化狀態(tài)下，政府都或是逃避了出資責(zé)任，或是擺脫了管制責(zé)任，導(dǎo)致公共服務(wù)的公益性和企業(yè)盈利性雙雙流失；逆民營化狀態(tài)下，政府變?yōu)楣卜?wù)項目的主要出資人、責(zé)任人和所有者，是公共利益的維護(hù)者，因此，政府都加強(qiáng)公共服務(wù)的規(guī)制與監(jiān)管，既保障公共利益，又保障合作企業(yè)的合法盈利性。

3.改革過程注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合利益。上述逆民營化改革都是政府為回應(yīng)多元的利益訴求而做出的行為選擇。在改革過程中，政府普遍注重收集民意、回應(yīng)訴求，努力兼顧公眾、市場主體等多方利益。為此，政府相關(guān)部門往往通過深入調(diào)查、提供平臺對話、加強(qiáng)溝通等方式，制定民主科學(xué)的、公眾滿意的公共服務(wù)改革方案。

縱觀各種逆民營化實踐模式，為保證改革的持久良性運作，政府既應(yīng)客觀評價市場的優(yōu)缺點，也應(yīng)客觀看待政府的優(yōu)勢、劣勢，防止逆民營化重走“單一政府主體”、“全能型政府”的公共服務(wù)供給老路。為此，逆民營化改革中應(yīng)重點采取以下措施：

一是正確界定公共服務(wù)中政府與市場的作用邊界。一方面，政府應(yīng)正確劃分公益性的公共服務(wù)和競爭性的公共服務(wù)，另一方面，政府應(yīng)理清在不同類型服務(wù)中的角色：對于公益性服務(wù)，政府應(yīng)該從設(shè)計、投資到建設(shè)、管理都發(fā)揮核心作用；對于競爭性服務(wù)，因強(qiáng)調(diào)個性化、差異化，應(yīng)由市場主導(dǎo)，鼓勵市場化運作，而政府需提供必要制度、標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管。

二是培育有實力的市場主體參與公共服務(wù)供給。無論除了完全公營和完全私營之外，其他形式的民營化或逆民營化類型，都需要政府與市場主體合作，才能更高效地提供公共服務(wù)。培育專業(yè)化水平高、實力雄厚的市場主體，是促進(jìn)有效的公私合作、提高公共服務(wù)質(zhì)量與水平的重要途徑。因此，各地政府可以通過引進(jìn)外資、鼓勵私營企業(yè)發(fā)展、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等方式，扶持新興的市場主體；還可以通過簡化手續(xù)，優(yōu)先審批程序等方式，完善市場環(huán)境；等等。

三是明確各個層級政府的公共服務(wù)責(zé)任。逆民營化的一個主要特色就是政府加大對公共服務(wù)的資金投入。那么，出資責(zé)任在各層級政府中應(yīng)該如何分配？為合理分?jǐn)偝鲑Y責(zé)任，針對當(dāng)前我國省域內(nèi)公共服務(wù)發(fā)展極不平衡的事實。筆者建議建立“省級統(tǒng)籌”的公共服務(wù)出資體制和“以縣為主”的公共服務(wù)管理體制。即一方面，各省級政府應(yīng)成立由分管副省長任組長，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省主要公共服務(wù)的工作，加大省級政府對省域內(nèi)公共服務(wù)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。另一方面，完善縣級政府對縣域公共服務(wù)的管理指導(dǎo)責(zé)任。

四是努力平衡和兼顧公共利益和企業(yè)盈利性。逆民營化改革，是公平、責(zé)任、公共利益等價值的回歸。為此，改革中要努力構(gòu)建實現(xiàn)上述價值的平臺與渠道，即通過健全信息公開制度、民意收集制度、溝通協(xié)調(diào)制度等，為社會公眾表達(dá)利益訴求提供制度化渠道。另一方面，政府與市場主體在合作中應(yīng)體現(xiàn)平等互利關(guān)系，雙方應(yīng)切實履行合約中相關(guān)條款，保障合作企業(yè)的基本權(quán)益，努力構(gòu)建互利共贏的公私合作關(guān)系。