農(nóng)村宅基地建房管理矛盾問(wèn)題與對(duì)策探討

謝雨，趙小敏

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)土資源與環(huán)境學(xué)院 江西省鄱陽(yáng)湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江西 南昌 330045)

宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，與農(nóng)民利益息息相關(guān)?！耙粦粢徽闭叩耐菩?，有效維護(hù)了農(nóng)村住房公平與安全，也是保障農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)平衡有序發(fā)展的重要基礎(chǔ)[1]。但當(dāng)前我國(guó)宅基地存在違法建設(shè)、布局零碎分散、建筑品質(zhì)不一、閑置浪費(fèi)等問(wèn)題，與土地節(jié)約集約原則背道而馳，也是基層國(guó)土資源管理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)迎來(lái)了發(fā)展新階段，農(nóng)民收入不斷提高，改善居住環(huán)境的要求日益迫切[2]。而在實(shí)際管理中，農(nóng)村宅基地建房卻面臨一些與政策沖突的矛盾點(diǎn)，給土地管理工作帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前有關(guān)研究主要集中于宅基地制度體系建設(shè)、宅基地使用權(quán)、宅基地高效利用等方面[3-7]，但圍繞農(nóng)村宅基地建房管理相關(guān)的研究較少。本文通過(guò)發(fā)現(xiàn)宅基地建房政策理論與實(shí)際管理工作中產(chǎn)生的矛盾點(diǎn)，探究產(chǎn)生問(wèn)題的原因，從而提出推動(dòng)宅基地建設(shè)管理規(guī)范化、合理化的措施建議。

1 農(nóng)村宅基地建房管理現(xiàn)狀

1.1 建房需求量大與用地指標(biāo)有限相矛盾

隨著城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量逐年減少。查閱2007—2016年數(shù)據(jù)(圖1)發(fā)現(xiàn)，村戶數(shù)量總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而每年村莊建房在2009年達(dá)到峰值后一直穩(wěn)定在高位。由此反映出，即使農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)民建房熱情始終高漲。宅基地建房又分為原址重建、新址新建、加層等方式，據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，每年有超過(guò)三成的農(nóng)戶選擇新址新建，這無(wú)疑給農(nóng)村宅基地用地需求帶來(lái)不小的挑戰(zhàn)。

與此同時(shí)，決定能否順利建房的建設(shè)用地指標(biāo)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。為保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)政府都極力爭(zhēng)取每年的新增建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先用于布局重點(diǎn)項(xiàng)目、區(qū)位條件優(yōu)越、城鄉(xiāng)建設(shè)速度較快的地區(qū)[8]。因此，作為最后考慮的宅基地建房方面，實(shí)際分配到的建設(shè)用地指標(biāo)可說(shuō)是微乎其微。

1.2 宅基地建設(shè)選址隨意與土地利用規(guī)劃要求相矛盾

從農(nóng)戶角度來(lái)看，受傳統(tǒng)習(xí)俗影響和知識(shí)水平限制，農(nóng)民在選址建房上普遍講究風(fēng)水、突出個(gè)性、互相攀比，隨意性較強(qiáng)，整體布局上呈現(xiàn)出分散、混亂等特點(diǎn)[2,9]，這些不利因素成為鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施的阻礙，影響規(guī)劃成效。從規(guī)劃角度上，鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定為延續(xù)和塑造自然村落風(fēng)貌、美化鄉(xiāng)村環(huán)境、實(shí)現(xiàn)村莊科學(xué)和諧發(fā)展提供了理論依靠，但在規(guī)劃中也存在許多問(wèn)題，如：規(guī)劃內(nèi)容千篇一律無(wú)法凸顯鄉(xiāng)村特色、鄉(xiāng)村規(guī)劃制定還未做到全覆蓋、各類(lèi)用地指標(biāo)分配不均、規(guī)劃涉及內(nèi)容缺少前瞻性等[10-11]。

圖1 2007—2016年全國(guó)村莊建房戶數(shù) 與戶籍人口數(shù)

1.3 建房迫切性與審批過(guò)程繁復(fù)相矛盾

農(nóng)戶從提出建房申請(qǐng)，經(jīng)歷填表報(bào)批、相關(guān)各部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)踏勘、層層審批到最后竣工驗(yàn)收，十多項(xiàng)流程走下來(lái)(圖2)，少則半年，通常為1～2 a。在實(shí)地調(diào)查中，村建所工作人員對(duì)審批耗時(shí)長(zhǎng)給出的解釋是：為使管理簡(jiǎn)便有序，通常將建房申請(qǐng)表累積一定數(shù)量或以月或季度為單位向上級(jí)單位提交建房審批表，導(dǎo)致審批時(shí)耗較長(zhǎng)。將“麻煩”轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶身上的管理方式，“簡(jiǎn)化”自己的工作不僅增加辦事成本，還影響審批效率，就出現(xiàn)“未批先建”“邊批邊建”等違法用地行為[12-14]。

圖2 農(nóng)村宅基地建房的審批流程

2 矛盾成因分析

2.1 建設(shè)用地指標(biāo)少且分配不均

每年新增建設(shè)用地指標(biāo)就像一塊“香餑餑”，各地政府極力爭(zhēng)取，以保障本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)步健康發(fā)展[2]。新增建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)自“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”“低丘緩坡”或其他項(xiàng)目考核獎(jiǎng)勵(lì)，就“增減掛鉤”政策而言，這是一項(xiàng)緩解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中用地緊缺矛盾的積極舉措，可大部分地方政府為落實(shí)建新指標(biāo)，在未核實(shí)地塊具體情況下，隨意確定拆舊區(qū)范圍，使得政策脫軌失靈。此外，面對(duì)“僧多粥少”的用地情況，政府會(huì)將指標(biāo)優(yōu)先安排經(jīng)濟(jì)效益突出的項(xiàng)目，用地指標(biāo)逐級(jí)減少，到村級(jí)還需除去公共基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，留給宅基地建房指標(biāo)便所剩無(wú)幾。農(nóng)戶苦等指標(biāo)無(wú)果，違規(guī)建設(shè)、違法用地現(xiàn)象頻發(fā)。

2.2 規(guī)劃缺失影響宅基地有序管理

規(guī)劃科學(xué)編制是有效規(guī)范宅基地使用方式的基礎(chǔ)工作，截至2016年末，我國(guó)已編制村莊規(guī)劃的行政村323 373個(gè)，占所統(tǒng)計(jì)行政村總數(shù)的61.5%[15]。無(wú)“規(guī)”可依加劇宅基地?zé)o序使用情況，一戶多宅情況嚴(yán)重。如瑞金市17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，一戶多宅高達(dá)11 862戶，超面積用地約35.586萬(wàn)m2[16]。其中，由于合法繼承而形成的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員一戶多宅或宅基地超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)的情況成為突出問(wèn)題[17]。另一方面，規(guī)劃編制科學(xué)性不足。在現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃中，受編制人員水平和領(lǐng)導(dǎo)意圖所限，多數(shù)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，部分規(guī)劃出現(xiàn)“克隆”現(xiàn)象，忽視了區(qū)域特殊性與自身特色，與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不符的規(guī)劃模式也使宅基地選址在實(shí)際操作中困難重重。

2.3 多頭管理導(dǎo)致監(jiān)管失靈

宅基地建房審批過(guò)程涉及住建局、國(guó)土局、林業(yè)局、城市管理等多個(gè)部門(mén)，加之政府不同層級(jí)的管理權(quán)限劃分，導(dǎo)致宅基地規(guī)劃建設(shè)管理職能分散、責(zé)任不清，難以形成管理合力，增加宅基地管理協(xié)調(diào)成本和管理難度[18]。從農(nóng)戶提交建房申請(qǐng)后，村委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人是否符合一戶一宅、是否存在出讓房屋后再申請(qǐng)住房、是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員等情況進(jìn)行逐一審查；國(guó)土部門(mén)實(shí)地踏勘申請(qǐng)建房用地是否為建設(shè)用地；住建部門(mén)應(yīng)將相關(guān)工作在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成并及時(shí)公示。涉及部門(mén)之多，程序之煩瑣，使得管理工作有空可鉆，一旦某一程序出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致一步錯(cuò)，步步錯(cuò)，最終造成管理無(wú)序與違法違規(guī)后果。而在實(shí)際工作，受到地方人情世故或其他因素影響，有些核查流于形式，違法處理措施避重就輕，政策在執(zhí)行過(guò)程中得不到有效監(jiān)管，導(dǎo)致基層用地混亂，違法違規(guī)建房屢禁不止。

3 對(duì)策建議

矯正宅基地農(nóng)房建設(shè)管理應(yīng)多管齊下，從行政管理體系、制度完善、規(guī)劃編制引導(dǎo)上提升水平，使其更好地服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)，更好地支持“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“中國(guó)特色的鄉(xiāng)村發(fā)展道路”，使農(nóng)村住房建設(shè)與村鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展規(guī)劃緊密聯(lián)系[19]。

3.1 完善行政管理體系防范懶政風(fēng)險(xiǎn)

首先要強(qiáng)化監(jiān)管體系，要明確宅基地管理主體權(quán)責(zé)，由于政策執(zhí)行者的自理傾向或“懶政”行為所造成的違法用地后果，要采取嚴(yán)厲的措施追究其責(zé)任。其次對(duì)政策實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管，要杜絕在管理各環(huán)節(jié)出現(xiàn)“吃、拿、卡、要”等腐敗行為，對(duì)于“不送禮、不打招呼不辦事”的干部職工，發(fā)現(xiàn)一個(gè)處理一個(gè)，真正做到對(duì)腐敗“零容忍”。再者轉(zhuǎn)變農(nóng)戶觀念，從原來(lái)的“自由發(fā)揮”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪ㄞk事”，在自我約束的同時(shí)對(duì)政策執(zhí)行者進(jìn)行監(jiān)督，干部和農(nóng)戶的雙向監(jiān)管，才能最大程度地保障政策的落實(shí)。

3.2 多手段規(guī)范宅基地使用

從理論層面，完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)民用益物權(quán)，對(duì)于繼承遺產(chǎn)造成的“一戶多宅”問(wèn)題建立解決機(jī)制，鼓勵(lì)實(shí)施宅基地退出機(jī)制，明確細(xì)化宅基地流轉(zhuǎn)條件，有效節(jié)約集約利用村集體土地。從技術(shù)層面，強(qiáng)化信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，依靠衛(wèi)片等信息手段強(qiáng)化宅基地使用監(jiān)管，同時(shí)加快培育高水平信息化人才，為國(guó)土資源管理信息技術(shù)提供人才儲(chǔ)備。從教育層面，加強(qiáng)《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的宣傳講解，將宣傳活動(dòng)常態(tài)化，引導(dǎo)農(nóng)戶從被動(dòng)接受政策法規(guī)，到主動(dòng)學(xué)習(xí)了解相關(guān)知識(shí)，逐漸消除農(nóng)戶對(duì)新政策的抵觸情緒，為后續(xù)政策的開(kāi)展實(shí)施做好理論鋪墊和群眾輿論導(dǎo)向把控，提升農(nóng)戶對(duì)規(guī)范宅基地建房管理工作的認(rèn)同感和支持力度[20-21]。

3.3 加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)作用，提高政策科學(xué)性

矯正現(xiàn)有農(nóng)房建設(shè)管理失靈，必須提高政策內(nèi)容的科學(xué)性。規(guī)劃編制是規(guī)范農(nóng)民建房工作的首要任務(wù)，破解農(nóng)民建房難題，就要完善村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和實(shí)施，大力提高村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的質(zhì)量和水平。首先要請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和專(zhuān)家共同參與規(guī)劃編制，在充分了解鄉(xiāng)情、村情的基礎(chǔ)上，突出地方特色。其次，要合理配置用地計(jì)劃指標(biāo)，在年度新增建設(shè)用地配置使用上，既為農(nóng)房建設(shè)預(yù)留充足指標(biāo)，更要為村鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展預(yù)留空間。最后，為防止各規(guī)劃指導(dǎo)部門(mén)各自為戰(zhàn)，要注意各項(xiàng)規(guī)劃編制過(guò)程中的銜接工作，加強(qiáng)溝通，做到“土地利用總體規(guī)劃”和“村鎮(zhèn)規(guī)劃”等規(guī)劃有效結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民建房向良性軌道發(fā)展[22-23]。