基于量化分析的中國全民健身政策研究（1995—2016）

劉紅建，張 航，沈曉蓮

（1．南京體育學(xué)院 體育系，江蘇 南京210014；2．韓國龍仁大學(xué)，韓國 龍仁17092）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出“廣泛開展全民健身活動，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)，籌辦好北京冬奧會、冬殘奧會”［1］，為新時代我國體育事業(yè)的發(fā)展繪制了宏偉的藍(lán)圖。“全民健身”一詞源于1995年國務(wù)院發(fā)布的《全民健身計(jì)劃綱要》，之后見諸于各類政策文件，標(biāo)志著全民健身時代的正式開啟，成為我國體育事業(yè)開展的重要“推手”。美國學(xué)者丹尼爾認(rèn)為：“公共政策本質(zhì)上是關(guān)于個體和集體選擇的制度安排結(jié)構(gòu)?！保?］我國政策學(xué)者陳振明認(rèn)為：“政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政策團(tuán)體在特定時期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱。”［3］全民健身政策是政黨及國家機(jī)關(guān)為滿足人們的健身需求目標(biāo)而采取的行為或規(guī)定準(zhǔn)則，無異于一根指揮棒，指引著我國全民健身事業(yè)的未來走向與具體路徑。隨著《全民健身計(jì)劃綱要》的制定、頒布與推行，20世紀(jì)90年代之后，一系列關(guān)于全民健身的政策相繼制定與實(shí)施，其中不乏《全民健身?xiàng)l例》《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》等意義重大的政策。特別是2014年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，首次將全民健身上升為國家戰(zhàn)略，把全民健身事業(yè)推向了更高的發(fā)展平臺。國家制定與頒布的各項(xiàng)政策為我國全民健身事業(yè)的發(fā)展提供了制度保障?！坝^史知今思進(jìn)退”，從政策量化分析的視角對我國全民健身政策做系統(tǒng)性梳理與分析，有利于揭示與厘清1995年以來我國全民健身政策安排的內(nèi)在邏輯，也能夠?yàn)樾聲r代我國全民健身的政策決策提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒，更好地促進(jìn)全民健身科學(xué)、健康、有序的開展。

1 研究樣本與方法

1．1 研究樣本的來源及選取標(biāo)準(zhǔn)

全民健身政策外在表現(xiàn)于法律、條例、規(guī)定、辦法、綱要、計(jì)劃、意見、通知等語言和文字的表達(dá)方式，其實(shí)質(zhì)是對國家公共體育資源的整合與分配。由于全民健身政策來源渠道較多，種類數(shù)量繁多，難以窮盡所有的全民健身政策。所以本文按照一定的標(biāo)準(zhǔn)選取全民健身政策樣本：第一，選擇《中國體育年鑒》作為全民健身政策樣本的基本來源渠道?！吨袊w育年鑒》是由國家體育總局主管的一部全面反映中國體育事業(yè)發(fā)展的權(quán)威性工具書，基本涵蓋了國家層面的各項(xiàng)全民健身政策。本文遴選的全民健身政策主要來源于年鑒的“文獻(xiàn)”“法規(guī)”“制度”“群眾體育”等欄目版塊。需要指出的是，由于2015、2016年的《中國體育年鑒》還未出版，這兩年的政策樣本主要來自于國家體育總局網(wǎng)站。第二，主要分析國家層面的全民健身政策，包括中共中央、全國人大、國務(wù)院等黨和國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)布的全民健身政策，也包括國家體育總局等國務(wù)院具體職能部門發(fā)布的政策。第三，嚴(yán)格意義上講，我國全民健身源于1995年國務(wù)院發(fā)布的《全民健身計(jì)劃綱要》，之后“全民健身”一詞開始見諸各類政策文件，故本研究所選擇全民健身政策的時間跨度為1995—2016年。經(jīng)過遴選與統(tǒng)計(jì)，共獲得全民健身政策384件。

1．2 研究方法

1．2．1 文獻(xiàn)資料法 通過中國期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫搜集與查閱相關(guān)期刊論文、學(xué)位論文等文獻(xiàn)資料，閱讀公共政策、研究的多部著作，重點(diǎn)借鑒采用政策內(nèi)容分析等方法對不同政策進(jìn)行量化研究的文獻(xiàn)。

1．2．2 內(nèi)容分析法 內(nèi)容分析法是政策分析的重要方式，主要以各種政策文本作為研究對象，進(jìn)行客觀系統(tǒng)的分析，并加以量化描述的研究方法。本文借鑒其他政策內(nèi)容分析的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)了政策類型、政策主題、政策工具以及政策制定的參與部門等分析維度，對1995—2016年間的384件全民健身政策進(jìn)行系統(tǒng)分析。

1．2．3 數(shù)理統(tǒng)計(jì)法 運(yùn)用Excel 2010統(tǒng)計(jì)軟件，對收集與整理的所有全民健身政策相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行政策數(shù)量、政策力度等方面的統(tǒng)計(jì)分析，為研究提供數(shù)據(jù)支持。

2 1995—2016年的全民健身政策量化分析

2．1 政策數(shù)量的分析

從圖1可以看出，自1995年開始全民健身政策的數(shù)量整體呈現(xiàn)震蕩波動的演進(jìn)態(tài)勢，2008年之前波動的幅度較大，2008年之后政策數(shù)量的波動逐漸趨于緩和。在這22年中，全民健身政策年均數(shù)量為18．3件，最多數(shù)量為26件，出現(xiàn)在1999年，最低的出現(xiàn)在1995年與2003年，均為10件。從圖1局部來看，1995—1997年是全民健身政策總體數(shù)量較少的一個時期，這時期國務(wù)院剛剛發(fā)布《全民健身計(jì)劃綱要》，對于全民健身這一新的“事物”需要經(jīng)過一定時間的接觸與理解，相關(guān)配套政策也需要經(jīng)過一定的研究與醞釀。從發(fā)布的政策來看，這時期政策多是對全民健身的宣傳與動員，比如《關(guān)于印發(fā)全民健身計(jì)劃綱要宣傳提綱的通知》（1995）、《關(guān)于在全國征集全民健身宣傳口號的通知》（1996）以及《關(guān)于在全國開展“97全民健身宣傳周”活動的通知》（1996）等等。

圖1 不同年度全民健身政策的數(shù)量

全民健身政策數(shù)量變化的第一個高峰期出現(xiàn)在1998—1999年，這兩年的政策數(shù)量分別為24件、26件，在所有年份政策數(shù)量排序中位居第一、第二位。這是因?yàn)榻?jīng)過1995—1997年的醞釀階段后，關(guān)于全民健身的配套政策逐漸走向成熟，各種服務(wù)于全民健身的政策從無到有相繼制定與頒布，如《體育彩票公益金管理暫行辦法》《全國縣市區(qū)體育先進(jìn)個人評選辦法》《全民健身游泳鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》《群眾性文化體育活動治安管理辦法》等等，這些辦法、規(guī)定或決定、標(biāo)準(zhǔn)等對于進(jìn)一步引導(dǎo)全民健身從口號走向?qū)嵺`起到了重要的推動作用，同時還保障了全民健身的規(guī)范、有序開展。2002年是全民健身政策數(shù)量變化的第二個高峰，該年政策數(shù)量為22件。2002年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時期體育工作的意見》，明確指出“繼續(xù)實(shí)施《全民健身計(jì)劃綱要》。開展全民健身活動，增強(qiáng)人民體質(zhì)，是體育工作的根本任務(wù)，是利國利民、功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)”。《意見》對全民健身工作的定位進(jìn)一步提升了全民健身在體育事業(yè)發(fā)展中的地位?！丁慈窠∩碛?jì)劃綱要〉第二期工程第一階段計(jì)劃實(shí)施計(jì)劃》和《〈全民健身計(jì)劃綱要〉第二期工程科技行動計(jì)劃》2個全民健身實(shí)施計(jì)劃也在這一年發(fā)布。此外《關(guān)于建設(shè)首批中國體育彩票全民健身中心的通知》《關(guān)于配置第五批、第六批全民健身工程器材的通知》《關(guān)于使用體育彩票公益金創(chuàng)建青少年體育俱樂部的通知》等文件相繼頒布，凸顯了國家繼續(xù)推行全民健身的決心與行動。第三個高峰出現(xiàn)在2006年。2006年是國家“十一五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的開局之年，《體育事業(yè)十一五規(guī)劃》《十一五群眾體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃綱要也相繼制定，體現(xiàn)了體育事業(yè)與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同步性。同時，北京奧運(yùn)會也在2008年舉辦，全民健身與奧運(yùn)同行成為這時期的重要內(nèi)容?！蛾P(guān)于組織開展全民健身與奧運(yùn)同行系列活動的通知》《全民健身與奧運(yùn)同行實(shí)施意見》等政策發(fā)布?！蛾P(guān)于實(shí)施農(nóng)民體育健身工程意見的通知》《關(guān)于開展全國億萬學(xué)生陽光體育運(yùn)動的通知》等也相繼發(fā)布，全民健身正面向不同群體扎實(shí)推進(jìn)。

2008年北京奧運(yùn)會的成功舉辦，宣告了我國體育事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的正式開啟。2008年之后，全民健身政策從數(shù)量上逐漸趨于穩(wěn)定態(tài)勢，并沒有出現(xiàn)之前的波動幅度較大的狀況。這種良好的演進(jìn)態(tài)勢顯示了全民健身在我國已經(jīng)深入人心，成為體育事業(yè)的重要組成部分。隨著2009年《全民健身?xiàng)l例》的頒布，我國全民健身事業(yè)的地位從法律層面進(jìn)一步得到了提升。2014年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，明確提出將全民健身列為國家戰(zhàn)略。之后，2016年《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等國家綱領(lǐng)性文件又相繼發(fā)布，對未來全民健身國家戰(zhàn)略的實(shí)施和“健康中國”新理念、新戰(zhàn)略的實(shí)踐提出了明確的思路，全民健身成為服務(wù)于國家政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的重要力量［4］。

2．2 政策類型的分析

按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，全民健身政策的類型有所不同，不同的政策，其影響力亦有所差異。本文主要從政策性質(zhì)與政策主題兩個方面來考察1995—2016年的全民健身政策類型。一般認(rèn)為，政策的性質(zhì)可以分為法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，這與政策的發(fā)布部門密切相關(guān)。按照這種分類方式對全民健身政策進(jìn)行了歸納與統(tǒng)計(jì)（表1）。

表1 1995—2016年不同性質(zhì)全民健身政策的數(shù)量

從表1可以看出，作為最高的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人民代表大會只頒布了1項(xiàng)全民健身相關(guān)政策，即《中華人民共和國體育法》，也是目前我國唯一的基本體育法律。中共中央、國務(wù)院（包括中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳）發(fā)布的行政法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)范性文件共計(jì)19件，占政策總量的4．9%。國務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的相關(guān)政策數(shù)為364件，占總量的94．8%。由此可見，我國絕大多數(shù)的全民健身政策都是由各部委制定出臺的。從政策的具體性質(zhì)來看，由全國人大頒布的法律1件；由國務(wù)院以條例、決定等形式頒布的行政法規(guī)有3項(xiàng)，分別是《公共文化體育設(shè)施條例》《全民健身?xiàng)l例》以及《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》；由中共中央、國務(wù)院以綱要、意見、通知等形式發(fā)布的規(guī)范性文件16項(xiàng)，占總數(shù)的0．4%；由各部委及直屬機(jī)構(gòu)以規(guī)定、決定、辦法等形式頒布的部門規(guī)章共計(jì)68項(xiàng)，占總數(shù)的17．7%；各部委及直屬機(jī)構(gòu)以規(guī)劃、意見、通知、公告等形式發(fā)布的規(guī)范性文件共計(jì)296件，占總數(shù)的77．1%，其中通知形式的規(guī)范文件最多，達(dá)到230項(xiàng)，占全部政策總數(shù)的59．9%。從全民健身政策的性質(zhì)分析可以看出，1995—2016年的全民健身政策以各部委發(fā)布的規(guī)范性文件為主體，通知是全民健身政策的最主要形式。

政策主題是政策發(fā)布部門在全民健身領(lǐng)域施政狀況的集中反映。本研究主要采取主題聚類的方式對1995—2016年的全民健身政策進(jìn)行分類。主題聚類作為一種探索性的分類方法，在分類實(shí)施過程中沒有明確的先驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，一般是基于一定的邏輯，按照文本近似性的遠(yuǎn)近關(guān)系歸類到一個相近的簇中，進(jìn)而形成類別的過程［5］。通過聚類描述與分析，將政策主題近似的384件全民健身政策分為9大類，分別是法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、宣傳動員、活動開展、科學(xué)健身、設(shè)施建設(shè)、組織建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障和組織管理（圖2）。由圖2可知，發(fā)展規(guī)劃相關(guān)政策文件所占比例最高，達(dá)到了18．7%，其次是法律規(guī)章與組織管理，兩者所占比例均為15．1%。反映了我國全民健身的開展基本是由國家通過頂層設(shè)計(jì)，自上而下推動的一種態(tài)勢，各類綱要、規(guī)劃、計(jì)劃等發(fā)展規(guī)劃成為全民健身發(fā)展的重要“指南針”與“風(fēng)向標(biāo)”，而法律規(guī)章與組織管理則是施行這些發(fā)展規(guī)劃的制度與組織保障，全民健身帶有明顯的行政推動色彩，某種意義上也契合了我國政治與政策運(yùn)行機(jī)制在全民健身政策領(lǐng)域中的體現(xiàn)［5］。作為全民健身開展的重要依托條件，設(shè)施建設(shè)、活動開展與經(jīng)費(fèi)保障三大主題的相關(guān)政策所占比例分別為12．1%、10．6%和9．9%，均在10%左右。設(shè)施建設(shè)類的政策比例較高，源于2003年《雪炭工程實(shí)施辦法》出臺后，國家體育總局在新疆、西藏、福建、黑龍江等地援建了雪炭工程項(xiàng)目，以通知形式發(fā)布了幾十余項(xiàng)政策。經(jīng)費(fèi)保障政策與設(shè)施建設(shè)政策類似，新世紀(jì)之后，國家體育總局經(jīng)常發(fā)布諸如《關(guān)于命名資助戶外活動基地的通知》《關(guān)于資助建設(shè)社區(qū)多功能公共運(yùn)動場地的通知》等主題的政策多項(xiàng)。相比之下，全民健身組織建設(shè)、科學(xué)健身以及宣傳動員政策所占比例不高，分別為7．6%、6%、4．9%，反映了我國全民健身政策的主題聚焦于健身的“硬實(shí)力”方面，科學(xué)組織、健身指導(dǎo)以及文化建設(shè)等“軟實(shí)力”方面顯得比較薄弱。

圖2 按主題分類的全民健身政策情況

2．3 政策力度的分析

政策力度代表著政策的力量強(qiáng)度，能夠在一定程度上反映國家對某一行業(yè)的重視與支持力度。例如國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，把全民健身提升到了國家戰(zhàn)略的高度，代表著國家對全民健身的重視程度。全民健身政策的力度可以依據(jù)政策發(fā)布的權(quán)力機(jī)構(gòu)以及政策的類型來分析。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)的效力高于部門規(guī)章，而部門規(guī)章的效力又高于其他的規(guī)范性文件［4］。同時，結(jié)合我國全民健身事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，雖然國務(wù)院出臺的一些規(guī)范性文件不屬于行政法規(guī)的范疇，但其影響力又往往大于部門規(guī)章。因此，綜合考慮以上因素，本文在確定全民健身政策的力度時將法律、行政法規(guī)、國務(wù)院規(guī)范性文件、部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件劃分為5個等級，分別賦值為5、4、3、2、1，按公式計(jì)算不同年份政策的累計(jì)得分，得到全民健身政策的力度分值［6］：

式中，i表示所研究的年份，N表示i年發(fā)布的全民健身政策數(shù)量，Pi表示i年發(fā)布的第j項(xiàng)政策，PGj第j項(xiàng)政策的力度分值，TPGi表示年全民健身政策的整體力度得分。根據(jù)上述公式對1995—2016年的全民健身政策力度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果如圖3所示。

圖3 不同年份的全民健身政策力度

可以把2008年作為分水嶺，全民健身政策的力度值呈現(xiàn)兩種不同的態(tài)勢。2008年之前政策力度值波動震蕩較大，最高的政策力度值達(dá)到37，1998年與1999年兩年的全民健身政策力度值都是37。正如前面所分析的，1998—1999年各種類型的服務(wù)于全民健身的政策從無到有，相繼制定與頒布，數(shù)量較多，且政策類型以辦法、規(guī)定、決定居多，因而政策力度值較大。最低的政策力度值僅有13，出現(xiàn)在1997年，這是由于該年政策數(shù)量較少（11件），且政策類型多是通知、意見，因而政策力度值不高。1995年與2003年的全民健身政策數(shù)量雖然均為10件數(shù)量最少，但兩年的政策力度值卻不低，這是因?yàn)檫@兩年都有國務(wù)院層面的法律法規(guī)及規(guī)范性文件發(fā)布，如《全民健身計(jì)劃綱要》（1995）、《體育法》（1995）、《公共文化體育設(shè)施條例》（2003）等等。2008年之后的全民健身政策力度值總體呈現(xiàn)波動幅度較小的態(tài)勢，除2016年之外，政策力度值與政策數(shù)量值均保持高度的一致性。2016年是我國全民健身政策演進(jìn)的重要之年，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（中共中央、國務(wù)院），《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》（國務(wù)院）、《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》（國務(wù)院辦公廳）、《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》（國務(wù)院辦公廳）等國家層面的規(guī)范性政策文件相繼發(fā)布，反映了國家推進(jìn)全民健身開展的深度與力度。

單位政策力度值更能清楚地反映出全民健身政策的強(qiáng)度。將每年全民健身政策的力度值與政策數(shù)量相除便可得到單位政策力度值。從圖4可以看出，凡是單位政策力度值出現(xiàn)峰值的年度往往就是全民健身發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。如1995年是我國全民健身開啟之年，其重要性不言而喻，諸如《全民健身計(jì)劃綱要》《體育法》等相繼發(fā)布；2000年的單位政策力度值達(dá)到1．75，是單位政策力度值的最高峰。作為新世紀(jì)的開始之年，2000年雖然發(fā)布的政策數(shù)量不多（12件），但政策等級較高，政策力度值較大。如《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》（中共中央、國務(wù)院）、《關(guān)于加強(qiáng)青少年學(xué)生活動場所建設(shè)和管理的工作的通知》（中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳）、《中國體育彩票全民健身工程管理暫行規(guī)定》等重要性政策，為新世紀(jì)全民健身事業(yè)的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；2003年的情形與2000年較為類似，盡管出臺的政策數(shù)量不多，但政策力度值較高，單位政策力度值相應(yīng)的也較高，為1．7。2007年的單位政策力度值達(dá)到了1．5，我國全民健身政策演進(jìn)史中的幾份重要政策均在2007年發(fā)布。第一個是由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育 增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》，簡稱“中央7號文件”，對今后我國青少年體育工作的開展提出了總體要求與措施保障，是我國針對青少年體育工作的最高規(guī)格文件。第二個是國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人體育工作的意見》，是針對殘疾人弱勢群體的專門性體育規(guī)范性文件，對我國殘疾人體育的開展具有重要的指導(dǎo)與引領(lǐng)作用。第三個是國家體育總局與教育部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于申報2007年全國學(xué)校體育場館向公眾開放試點(diǎn)單位的通知》，該文件的發(fā)布標(biāo)志著我國學(xué)校體育場館開放工作邁出了實(shí)質(zhì)性一步，具有里程碑意義。2016年的單位政策力度值也較高，為1．52，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》發(fā)布是今后15年推進(jìn)健康中國建設(shè)的行動綱領(lǐng)，同時打開了全民健身與全民健康融合發(fā)展的新道路，體醫(yī)結(jié)合、融合發(fā)展成為全民健身發(fā)展新的“關(guān)鍵詞”?！度窠∩碛?jì)劃（2016—2020年）》《體育發(fā)展十三五規(guī)劃》《冰雪運(yùn)動發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》《青少年體育“十三五”規(guī)劃》等規(guī)范性文件均在該年出臺與發(fā)布。該年發(fā)布的政策呈現(xiàn)數(shù)量多、政策力度大、政策參與部門多的特征，為新時代中國全民健身工作的開展奠定了基礎(chǔ)。

圖4 不同年份的單位全民健身政策力度

2．4 政策工具分析

政策工具是政策主體為解決政策問題而采取的各種方式。對比分析眾多的政策工具理論后，根據(jù)全民健身政策的特性，本文主要借鑒施耐德和英格拉姆所提出的政策工具思想，將政策工具分為權(quán)威型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、符號與規(guī)勸型工具、學(xué)習(xí)型工具五種類型。其中，權(quán)威型工具以政府權(quán)威為基礎(chǔ)，包括法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等，包括中共中央、國務(wù)院層面發(fā)布的規(guī)范性文件都應(yīng)該歸屬于權(quán)威型政策工具的范疇；激勵型工具可以細(xì)分為援助、獎勵、資助等；能力建設(shè)型工具即通過提供信息、培訓(xùn)以及資源，使組織、個人做出決定或完成某些活動；符號與規(guī)勸型工具包括宣傳、動員、呼吁等；學(xué)習(xí)型工具包括一些標(biāo)準(zhǔn)、方案等［5］。在對全民健身政策工具實(shí)際分析過程中，由于一些綜合性政策兼具多種政策工具，本文依據(jù)政策的主體內(nèi)容對政策工具類型進(jìn)行劃分。

表2 1995—2016年全民健身政策工具類型

從表2的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，我國全民健身政策工具類型以激勵性工具為主，數(shù)量為118件，所占比例達(dá)到30．7%。其中，1995—2016年早期的激勵政策工具表彰、獎勵為主，如《關(guān)于表彰縣市區(qū)體育先進(jìn)個人的決定》《關(guān)于授予98全民健身宣傳周活動優(yōu)秀獎的決定》，到了后期，一些資助、援助性的激勵政策工具成為主要樣式，如《關(guān)于命名資助全民健身活動中心的通知》《關(guān)于援建黑龍江雪炭工程項(xiàng)目的通知》等；符號、規(guī)勸型工具也是我國重要的政策工具類型，所占比例僅次于激勵性政策工具，達(dá)到27．3%，其中宣傳、動員以及支持類政策是符號規(guī)勸型工具的主要樣態(tài)。體現(xiàn)了宣傳與動員是我國全民健身工作開展的重要方面，這也與我國以動員為主的政治和社會生態(tài)具有高度一致性；能力建設(shè)型工具與權(quán)威型工具的政策文件數(shù)量相仿，分別是73、70件，所占比例為19．1%、18．2%，能力建設(shè)型工具以向地方提供場地、器材資源，以教育培訓(xùn)的形式幫助組織、個人提升相關(guān)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看這類政策還比較少，特別是對全民健身發(fā)展所需要的各類技術(shù)性人才、經(jīng)營管理人才培訓(xùn)的政策比較少。權(quán)威型政策工具主要包括法律、法規(guī)、部分規(guī)章以及中共中央、國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，表明了國家對全民健身發(fā)展的主要立場。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，該類型法律法規(guī)非常少，僅有《體育法》《全民健身?xiàng)l例》《公共文化體育設(shè)施條例》3部，且剛性不足、彈性有余，還難以實(shí)現(xiàn)對全民健身領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性規(guī)范與約束。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件近幾年有上升的態(tài)勢，如《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（2014）、《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》（2015）、《關(guān)于印發(fā)全民健身計(jì)劃（2016—2020年）的通知》（2016）、《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（2016）等，體現(xiàn)了國家對全民健身工作越來越重視。學(xué)習(xí)型工具類型比較少，數(shù)量僅為18件，所占比例為4．7%，一些標(biāo)準(zhǔn)、方案是該類型的主要樣式。在全民健身上升為國家戰(zhàn)略的背景下，急需制定全民健身各領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，更好地指導(dǎo)、幫助與服務(wù)人們健身。

2．5 政策制定的參與部門

全民健身的開展離不開人、財、物等資源的依托，在實(shí)際工作中會涉及到財政、場地、衛(wèi)生、教育、文化、社團(tuán)、建設(shè)等方方面面的內(nèi)容，綜合性、涉及面廣是全民健身的重要特征，因而不同年份全民健身政策制定的參與部門也較多。由圖5可知，除了2005年全民健身政策的制定只有一個部門（國家體育總局）參與外，其他年份均由2個及2個以上部門的參與。政策參與部門數(shù)第一個小高峰出現(xiàn)在1995—1997年，這是因?yàn)檫@幾年先后發(fā)布了《關(guān)于在全國開展“95全民健身宣傳周”活動的通知》（1995）、《關(guān)于在全國征集體育健身方法的通知》（1996）、《關(guān)于在全國推廣普及第八套廣播體操的通知》（1997）等，每項(xiàng)政策都涉及十多個部門。2001—2003年的政策參與部門數(shù)也較多，這幾年國民體質(zhì)監(jiān)測成為全民健身的重要工作，一些保障性規(guī)章先后出臺，如《國民體質(zhì)監(jiān)測工作的規(guī)定》（2001），涉及參與部門包括國家體育總局、教育部、科技部、民委、民政部、財政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計(jì)生委、國家統(tǒng)計(jì)局、全國總工會等；《國民體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》（2003），參與部門涉及國家體育總局、教育部、科技部、民委、民政部、勞動保障部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計(jì)生委、工商總局、全國總工會、團(tuán)中央、全國婦聯(lián)等部門。第三個高峰期出現(xiàn)在2014—2016年，2014、2015年的參與部門數(shù)均達(dá)到了17個。與以往不同的是，這3年多部門參與政策制定比較頻繁，2014年15件政策中有5件是由多部門參與的，2015年18件政策有7件是由多個部門參與制定，2016年21件也有5個來自于多部門制定。這種態(tài)勢與在全民健身上升為國家戰(zhàn)略、地位逐步提高關(guān)系密切。

圖5 不同年份的參與部門數(shù)量

從全民健身政策跨部門的參與狀況來看（圖6），由1個部門單獨(dú)制定發(fā)布的政策文件為322件，占總數(shù)的83．9%；由兩個部門參與的政策文件數(shù)量為33件，占總數(shù)的8．6%；3個部門參與的政策數(shù)為9項(xiàng)，占總數(shù)的2．3%；由3個以上部門聯(lián)合發(fā)布的政策數(shù)為20個，占總數(shù)的5．2%?？梢?，1995—2016年全民健身政策的制定與發(fā)布以單個部門為主導(dǎo)。但從2014—2016年的全民健身政策發(fā)布部門來看，跨部門頻繁合作較多，特別是在健康中國戰(zhàn)略背景下，跨部門合作將成為全民健身政策設(shè)計(jì)與發(fā)布的趨勢。從全民健身政策制定相關(guān)部門的具體情況來看（圖7），來自于全國人大及其常務(wù)委員會的只有1個，即《體育法》；來自于中共中央（含中共中央辦公廳）的有6項(xiàng)；來自于國務(wù)院（含國務(wù)院辦公廳）的政策有19件；國家體育總局是全民健身政策制定與發(fā)布的主導(dǎo)部門，達(dá)到362件，其他參與全民健身政策制定與發(fā)布較多的部門有教育部、財政部、全國總工會、衛(wèi)計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、民政部、民委、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)、文化部、科技部等。新時代國家在制定全民健身政策時應(yīng)充分考慮全民健身的發(fā)展訴求，適當(dāng)增加衛(wèi)計(jì)委、住建部、國土部、工商總局、旅游局等國務(wù)院權(quán)力部門的實(shí)質(zhì)性參與，更好地提供全民健身的供給服務(wù)，更充分且均衡地滿足人們?nèi)找嬖鲩L的體育健身需求。

圖6 跨部門合作情況

圖7 全民健身政策制定的相關(guān)部門

3 結(jié)論與展望

3．1 結(jié)論

1）1995—2016年間國家層面的全民健身政策總數(shù)為384件，年均數(shù)量為18．3件，1999年國家出臺的全民健身政策數(shù)量最多。全民健身政策的數(shù)量整體呈現(xiàn)震蕩波動的演進(jìn)態(tài)勢，2008年之后全民健身政策從數(shù)量上逐漸趨于穩(wěn)定態(tài)勢。

2）從政策性質(zhì)看，我國絕大多數(shù)的全民健身政策是由各部委制定出臺的，通知是全民健身政策的最主要形式。從政策主題看，發(fā)展規(guī)劃類政策所占比例最高，其次是法律規(guī)章與組織管理類的政策，反映了我國全民健身的開展基本是由國家通過頂層設(shè)計(jì)自上而下來推動的。

3）2008年之前我國全民健身政策力度值波動震蕩較大，之后的全民健身政策力度值總體波動幅度較小。除2016年之外，政策力度值與政策數(shù)量值均保持高度的一致性。從單位政策力度值來看，2000年達(dá)到了單位政策力度值的最高峰。

4）我國全民健身政策工具類型以激勵性工具為主，符號、規(guī)勸型工具也是重要的政策工具類型，其中宣傳、動員以及支持類政策是主要樣態(tài)。這些都體現(xiàn)了激勵、宣傳與動員是我國全民健身工作開展的重要方面，這也與我國以動員為主的政治和社會生態(tài)具有高度一致性。

5）從政策制定的參與部門看，1995—2016年全民健身政策的制定與發(fā)布以單個部門為主導(dǎo)，健康中國戰(zhàn)略背景下跨部門合作成為全民健身政策設(shè)計(jì)與發(fā)布的趨勢，2014—2016年的全民健身政策跨部門頻繁合作較多。國家體育總局是政策制定與發(fā)布的主導(dǎo)部門，其他參與較多的部門有教育部、財政部、全國總工會、衛(wèi)計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、民政部、民委、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)、文化部、科技部等。

3．2 展望

1）新時代全民健身政策的框架體系基本確立，配套政策數(shù)量將穩(wěn)步增加。政策是推動全民健身事業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)與制度安排?！度窠∩?xiàng)l例》使得我國全民健身事業(yè)的地位從法律層面進(jìn)一步得到了確認(rèn)；《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》明確了全民健身的國家戰(zhàn)略地位；《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》指明了全民健身與全民健康融合發(fā)展的方向；《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》則提出了未來5年的發(fā)展思路。這些重要政策的頒布昭示著新時代國家層面全民健身政策框架體系的初步確定，未來更為重要的則是如何更有效地貫徹落實(shí)，而目標(biāo)明確、內(nèi)容具體可操作的配套政策出臺則是重要步驟，因而不難想象，服務(wù)于國家層面戰(zhàn)略政策的配套政策數(shù)量將穩(wěn)步增加。

2）全民健身政策內(nèi)容將重視服務(wù)融合，體育與其他部門協(xié)同出臺政策將成為常態(tài)。健康中國戰(zhàn)略下，“大健康”“大衛(wèi)生”“大體育”將成為發(fā)展趨勢，其本質(zhì)是對與人健康相關(guān)的各種服務(wù)的整合，而全民健身則是其中的重要組成部分。全民健身政策內(nèi)容需要擺脫以往只注重關(guān)注體育的做法，單純追求體育場館設(shè)施器材的數(shù)量，并不考慮場館設(shè)施的綜合功能，這既是對資源的浪費(fèi)，也很難成為最佳的吸引人們運(yùn)動的方式，因此尋求各種相關(guān)服務(wù)的融合應(yīng)成為政策內(nèi)容的關(guān)注轉(zhuǎn)向。在服務(wù)融合發(fā)展背景下，體育部門與衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、娛樂等其他部門的協(xié)同出臺政策將成為常態(tài)，部門的協(xié)同能夠提供質(zhì)量更高全民健身服務(wù)，更好地促進(jìn)人們的健康。

3）社會主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下，全民健身政策工具的調(diào)控功能將得到改進(jìn)。黨的十九大報告中鮮明地提出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！保?］充分而均衡的全民健身服務(wù)是人民美好生活需要的重要組成部分。從全民健身的發(fā)展實(shí)踐來看，單純依靠政府的力量是很難供給充分健身服務(wù)的，因而需要社會力量、市場因素等多元主體提供更多、層次更高的健身服務(wù)，可以預(yù)測全民健身政策將會由行政命令型政策工具轉(zhuǎn)向管理服務(wù)型，減少對市場、社會等多元主體的束縛和制約，充分引導(dǎo)與調(diào)動多元主體的主動性與積極性。全民健身政策在致力于服務(wù)充分性的同時，也將關(guān)注服務(wù)的均衡性，這是因?yàn)槿窠∩矸?wù)的本質(zhì)仍然在于其公共性，所以還需要政策工具予以調(diào)控與保障，如針對婦女兒童、老年人、殘疾人等特殊群體的健身服務(wù)，讓更多的人能夠享受到全民健身服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對群體的全覆蓋。

4）社會公眾將廣泛參與決策，全民健身政策頂層設(shè)計(jì)更為科學(xué)。“體育政策的確定需要代表最廣大人民的體育利益訴求，使目標(biāo)群體最終能夠?qū)φ邼M意，對當(dāng)權(quán)者認(rèn)可。”［7］從全民健身政策制定的參與主體來看，除了政府各部門，包括專家學(xué)者、體育組織以及社會公眾在內(nèi)的社會參與已經(jīng)在政策決策過程中發(fā)揮了重要作用［8］。廣泛而有序的社會參與不僅能夠集思廣益，帶給政策決策者更為科學(xué)合理的建議，更為重要的是，能夠?qū)⑷窠∩碚吣繕?biāo)群體的利益訴求反映到政策內(nèi)容中，從而使得全民健身政策更具實(shí)質(zhì)性的“合法性”，而不僅僅是形式上的，最終將有利于公眾對政策的接受，全民健身政策在實(shí)踐中也將更容易得到實(shí)施。