50座城市吸收1億人口

南方周末記者 張玥;南方周末記者 張玥

“目前戶(hù)籍制度改革的‘零門(mén)檻，實(shí)際上是把事實(shí)上的‘零門(mén)檻形成了制度形態(tài)”。

戶(hù)籍制度改革的難點(diǎn)和困境在于特大城市，它們集中了太多的優(yōu)質(zhì)資源和特權(quán)，消化這些問(wèn)題還需要一個(gè)過(guò)程。

過(guò)去兩年，全國(guó)多個(gè)城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)反彈，特別是部分二線(xiàn)城市房?jī)r(jià)上漲迅速，最主要的原因就是人才政策變相放開(kāi)了限購(gòu)。

南方周末記者 張玥

發(fā)自上海

南方周末實(shí)習(xí)生 吳超

2019年4月8日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了一份沒(méi)有掛在官網(wǎng)首頁(yè)的文件，卻有著應(yīng)當(dāng)被記入史冊(cè)的分量。

這份名為《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（下稱(chēng)重點(diǎn)任務(wù)）的文件進(jìn)一步取消了城市落戶(hù)限制：在此前城區(qū)常住人口100萬(wàn)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)陸續(xù)取消落戶(hù)限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬(wàn)—300萬(wàn)的II型大城市全面取消落戶(hù)限制；城區(qū)常住人口300萬(wàn)-500萬(wàn)的I型大城市全面放寬落戶(hù)條件；超大特大城市的積分落戶(hù)政策要確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

國(guó)務(wù)院將“城區(qū)常住人口”作為城市規(guī)模劃分的標(biāo)準(zhǔn)，并不包括農(nóng)村地帶和下面的縣級(jí)市/縣所轄人口。但經(jīng)南方周末記者查詢(xún)，官方機(jī)構(gòu)并未發(fā)布相關(guān)人口數(shù)據(jù)，僅能參考住建部發(fā)布的《2017年中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)建設(shè)年鑒》。

根據(jù)年鑒中的“城市人口”，達(dá)到全面取消落戶(hù)限制條件的II型城市59個(gè)，包括太原、長(zhǎng)沙、蘇州、石家莊等；達(dá)到全面放寬落戶(hù)條件的I型城市10個(gè)，包括西安、沈陽(yáng)、哈爾濱、杭州等；超大城市5個(gè)，天津、成都、廣州、南京、武漢；特大城市4個(gè)，北京、上海、深圳、重慶。

也就是說(shuō)，除了20個(gè)左右I型、超大、特大城市外，中國(guó)絕大多數(shù)城市至此已可能全面取消落戶(hù)限制。上述統(tǒng)計(jì)中，中國(guó)城市數(shù)量約700個(gè)。

戶(hù)口，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里都是“中國(guó)第一證件”，它塑造了中國(guó)人的城鄉(xiāng)觀甚至價(jià)值觀。在此前熱播的電視劇《都挺好》中，主人公一家的悲劇都源于，母親趙美蘭僅為了一張城市戶(hù)口就嫁給了父親蘇大強(qiáng)。

在人們呼吁多年后，戶(hù)籍制度竟不動(dòng)聲色地自我瓦解。其背后的緣由是什么？戶(hù)籍制度被逐步打破后，將給中國(guó)城市帶來(lái)怎樣的變化？

拆掉城鄉(xiāng)間的“墻”

自新中國(guó)成立后，戶(hù)籍制度就逐步建立起來(lái)，并變得牢不可破。

1949年，國(guó)民黨時(shí)期的戶(hù)籍法規(guī)被廢除，新的戶(hù)籍管理部門(mén)建立，確立了城鄉(xiāng)戶(hù)口管理基本上由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的模式。

彼時(shí)，貧窮的新中國(guó)選擇首先依靠重工業(yè)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)，而工業(yè)的基礎(chǔ)在城市。為了降低城市工人的勞動(dòng)成本，政府不得不對(duì)城市居民提供大量的住房、醫(yī)療、糧食以及教育補(bǔ)貼，但有限的財(cái)力迫使政府只能針對(duì)有限人口提供補(bǔ)貼。

在這個(gè)背景下，1958年，中國(guó)第一個(gè)戶(hù)籍管理法規(guī)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》出臺(tái)了。它確立了“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”兩種戶(hù)籍，第一次以法規(guī)的形式限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，奠定了中國(guó)戶(hù)籍管理制度的基本格局。

此后，農(nóng)業(yè)戶(hù)口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策步步趨嚴(yán)，每年每地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)非常少。公安部相關(guān)文件顯示，1977年各市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)是1.5‰，“千里挑一”。

戶(hù)口這道墻在中國(guó)城鄉(xiāng)之間砌成：一邊是高福利的城市生活，另一邊是缺乏公共服務(wù)的農(nóng)村。它不僅是人口信息統(tǒng)計(jì)的尺度，更是一種身份的象征。

中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心教授、博士生導(dǎo)師陸益龍?jiān)霭娑嗖筷P(guān)于戶(hù)籍制度的專(zhuān)著，他對(duì)南方周末記者說(shuō)，1962—1983年是戶(hù)口限制非常嚴(yán)格的時(shí)期，糧油供應(yīng)和主要生活品基本上都按照戶(hù)口來(lái)配給。

轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在1984年，國(guó)務(wù)院發(fā)布改革文件，明確部分地方可以辦理“自理口糧戶(hù)口”，也就是說(shuō)，農(nóng)民可以在城市落戶(hù)，但沒(méi)有糧油供應(yīng)。當(dāng)時(shí)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口本是紅色的，自理口糧戶(hù)口本是藍(lán)色的，所以后者就被稱(chēng)為“藍(lán)印戶(hù)口”。

轉(zhuǎn)折之所以發(fā)生，是為鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。當(dāng)時(shí)東南沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展迅速，為離土不離鄉(xiāng)提供了成功經(jīng)驗(yàn)。

1992年后，戶(hù)籍制度改革動(dòng)作加大，一些中小城市開(kāi)始變相買(mǎi)賣(mài)戶(hù)口，即繳納幾千元的“城市增容費(fèi)”，就可以辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

2000年以后，身份證、居住證、大城市積分落戶(hù)等不同的改革措施相繼出臺(tái)，政策制定者始終在朝“公共服務(wù)均等化”努力，逐漸將戶(hù)口與獲取公共服務(wù)的權(quán)利進(jìn)行剝離。

早在2008年，時(shí)任中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉和副研究員王美艷就曾撰文指出：不同規(guī)模和等級(jí)的城市，戶(hù)籍制度改革的力度各不相同?！靶〕擎?zhèn)戶(hù)籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市戶(hù)籍制度改革的力度最小?！?/p>

戶(hù)口“含金量”越低，改革越容易，這個(gè)規(guī)律到今天仍然適用。

50個(gè)城市“搶跑”

實(shí)際上，在這次官方“開(kāi)閘”之前，各個(gè)地方政府已經(jīng)“搶跑”了很長(zhǎng)一段時(shí)間。

2017年以來(lái)，諸多城市就已經(jīng)通過(guò)政策松綁開(kāi)啟了一輪輪的“搶人大戰(zhàn)”。中原地產(chǎn)研究中心的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，2018年發(fā)布各種人才引進(jìn)與落戶(hù)等政策的城市超過(guò)50個(gè)。

進(jìn)入2019年以后，熱度依然未減。例如深圳啟動(dòng)在職人才引進(jìn)和落戶(hù)“秒批”制度，廣州宣布新的“1+1+3”入戶(hù)新政體系，南京發(fā)布“房產(chǎn)1平米加1分”的落戶(hù)新政，石家莊更是直接宣布“零門(mén)檻”落戶(hù)。

總的規(guī)律是，2017年的“搶人”主要集中在二線(xiàn)城市，2018年起，一線(xiàn)城市和三四線(xiàn)城市開(kāi)始參與其中，2019年，大家一起加碼。

“人才”的標(biāo)準(zhǔn)則在持續(xù)降低。“（現(xiàn)在）已經(jīng)從搶人才，變成了搶人口。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)張翼向南方周末記者總結(jié)，大約五六年前，發(fā)展較快的省會(huì)城市就開(kāi)始搶本科生，后來(lái)發(fā)展到搶大專(zhuān)生和技校生。

目前，已有不少城市的人口規(guī)模逼近千萬(wàn)級(jí)別，向超大城市進(jìn)發(fā)。如2018年西安戶(hù)籍人口接近千萬(wàn)，鄭州常住人口突破千萬(wàn)，杭州常住人口已達(dá)980.6萬(wàn)人、寧波為820.2萬(wàn)人、南京為843.62萬(wàn)人等。換言之，此輪人口流動(dòng)中，“新一線(xiàn)城市”幾乎都是大豐收。

搶人大戰(zhàn)一個(gè)大的背景是中國(guó)勞動(dòng)力人口正在呈負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。近期國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公告顯示，自2012年起，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口的數(shù)量和比重已經(jīng)連續(xù)7年出現(xiàn)“雙降”，7年間，勞動(dòng)年齡人口減少了2600余萬(wàn)人，相當(dāng)于每年減少將近400萬(wàn)人。

在這場(chǎng)搶人大戰(zhàn)中，不少城市沒(méi)有搶贏。清華大學(xué)建筑學(xué)院研究員、北京城市實(shí)驗(yàn)室創(chuàng)始人龍瀛針對(duì)收縮型城市做過(guò)專(zhuān)門(mén)的研究，通過(guò)對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處公布人口的調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)，2000—2010年，中國(guó)650多個(gè)行政城市中，180個(gè)城市的人口是減少的態(tài)勢(shì)。也就是說(shuō)，中國(guó)近30%的城市正在“收縮”。

但當(dāng)他和團(tuán)隊(duì)把調(diào)查結(jié)果說(shuō)給一些政府官員時(shí)，對(duì)方普遍會(huì)否認(rèn)或排斥，拒絕自己的城市被稱(chēng)為“收縮城市”。與此同時(shí)，在這180個(gè)城市中，能看到總體規(guī)劃的63個(gè)城市無(wú)一例外都在規(guī)劃人口上升。針對(duì)這個(gè)現(xiàn)象，此次發(fā)改委文件中第一次出現(xiàn)了“收縮型中小城市”的說(shuō)法，表示要“轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維”。

張翼對(duì)南方周末記者說(shuō)，在這種背景下，大多數(shù)城市的戶(hù)口含金量已經(jīng)不高，“目前戶(hù)籍制度改革的‘零門(mén)檻，實(shí)際上是把事實(shí)上的‘零門(mén)檻形成了制度形態(tài)”。

如果制度改革落后于市場(chǎng)需求，改革所釋放的制度紅利就很小，就起不到政策設(shè)計(jì)者最初設(shè)計(jì)的政策效果。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的劃時(shí)代變化，使很多配套措施只顯示其“跟進(jìn)”功能，而沒(méi)有顯示拉動(dòng)功能。

八成農(nóng)民工不愿“進(jìn)城”

重點(diǎn)文件中的I型大城市“全面放寬”落戶(hù)條件，雖然不同于II型大城市“全面放開(kāi)”，但對(duì)于重點(diǎn)群體來(lái)說(shuō)，I型大城市也是全面放開(kāi)落戶(hù)限制的。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人的介紹，重點(diǎn)群體指的是，在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)人口。

以農(nóng)民工為主力的重點(diǎn)群體有1億人，他們是否愿意“進(jìn)城”呢？

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)張翼團(tuán)隊(duì)調(diào)查的結(jié)果顯示：40年前農(nóng)民們擠破頭要去城市落戶(hù)，40年后的眼下，已經(jīng)有80%的農(nóng)民不愿意去城市落戶(hù)。

從2011年開(kāi)始，張翼團(tuán)隊(duì)就在有關(guān)“農(nóng)民工城市融合”的調(diào)查中設(shè)計(jì)了“落戶(hù)意愿”的問(wèn)題。當(dāng)年結(jié)果顯示，80%的農(nóng)民工選擇“不遷移戶(hù)口，就在能夠找到工作的城市打工”。后來(lái)的調(diào)查問(wèn)卷雖然題目稍有變化，但每次顯示的結(jié)果都是，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意遷移戶(hù)口。

張翼訪(fǎng)問(wèn)過(guò)一位東莞的企業(yè)中層，她來(lái)自湖北，她覺(jué)得是否遷移戶(hù)口對(duì)自己沒(méi)什么影響，只要當(dāng)?shù)啬芙鉀Q小孩上學(xué)的問(wèn)題，就不用遷移戶(hù)口。而且即使把戶(hù)口遷來(lái)打工地，也仍然買(mǎi)不起房子。

另一方面，她最怕變成“城里人”之后，老家的宅基地和承包的土地會(huì)被收走。盡管現(xiàn)在的政策是，遷移戶(hù)口仍可以保留家鄉(xiāng)的承包地，但她擔(dān)心時(shí)間一長(zhǎng)政策會(huì)變。

張翼總結(jié)說(shuō)，真正有流動(dòng)需求的是大學(xué)畢業(yè)生，農(nóng)民工對(duì)戶(hù)籍的要求已經(jīng)不高了。當(dāng)前的收入對(duì)他們來(lái)說(shuō)是一個(gè)很大的限制，即便進(jìn)城也很難占據(jù)好的資源，比如優(yōu)質(zhì)學(xué)校，他們只是希望孩子能夠在他們打工的地方入學(xué)，“入學(xué)比戶(hù)口重要”。

即便在愿意遷移的人群中，多數(shù)農(nóng)民工希望把戶(hù)口遷移去北上廣深這樣的特大城市，或者至少是城市的成熟建成區(qū)，而不是邊緣區(qū)域。“但最終落不落，還要通過(guò)各方利益平衡。”張翼說(shuō)。

由此可見(jiàn)，農(nóng)民工真正看重的是就業(yè)和公共服務(wù)，而非能夠買(mǎi)房的戶(hù)口。真正有吸引力的還是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的超大、特大城市。

上海交通大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師陸銘對(duì)南方周末記者說(shuō)，“我不認(rèn)為新的戶(hù)籍政策會(huì)導(dǎo)致人口向500萬(wàn)以下的城市轉(zhuǎn)移，因?yàn)槿嗽谀睦?，主要是由城市的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入水平所決定的?！?/p>

在他看來(lái)，即便目前特大和超大城市仍在比較嚴(yán)格的戶(hù)籍制度下，人口向這類(lèi)城市集中的趨勢(shì)仍然沒(méi)有停止，而且這種趨勢(shì)是不會(huì)被逆轉(zhuǎn)的。如果大膽假設(shè)全面取消戶(hù)籍限制的話(huà)，中國(guó)的一二線(xiàn)人口會(huì)進(jìn)一步增長(zhǎng)，中小城市進(jìn)一步萎縮，也就是說(shuō)人口集聚程度會(huì)更高。

這種趨勢(shì)是跟城市發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相吻合的，從全球范圍來(lái)看，幾乎沒(méi)有例外。以日本為例，目前日本的總?cè)丝谠谪?fù)增長(zhǎng)，但是東京都和東京圈的人口在進(jìn)一步的正增長(zhǎng)。在東京都這個(gè)只有2000平方公里左右的地方，聚集了日本人口的1/10，在東京圈聚集了日本人口的1/3，而且這個(gè)數(shù)字還在增長(zhǎng)。

?下轉(zhuǎn)第6版

不過(guò)，大城市能否吸引到人，也要取決于它們是否能夠破除資源固化，不斷實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心教授陸益龍認(rèn)為，目前戶(hù)籍制度改革的難點(diǎn)和困境在于特大城市，它們集中了太多的優(yōu)質(zhì)資源和特權(quán)，消化這些問(wèn)題還需要一個(gè)過(guò)程。

“相應(yīng)來(lái)講，公共政策的制定是要給各種有流動(dòng)傾向的人口創(chuàng)造好的條件，而不是設(shè)置各種障礙?！标戙懻f(shuō)。

在他看來(lái)，目前一些政策的制定已有巨大的進(jìn)步。如對(duì)于特大和超大城市來(lái)講，積分落戶(hù)政策更強(qiáng)調(diào)居住年限和社保繳納年限，這個(gè)舉措有“消化存量”的含義，即給非本地戶(hù)籍的人口一個(gè)優(yōu)先權(quán)。因?yàn)橹灰獞?hù)籍制度不是一夜之間完全放開(kāi)，就會(huì)涉及誰(shuí)先誰(shuí)后的排序問(wèn)題，優(yōu)先存量更公平。

此外，城市發(fā)展需要不同教育水平的人，如果用房子和受教育水平來(lái)衡量落戶(hù)條件的話(huà)，就會(huì)歧視低收入和低技能的人。從這個(gè)意義上講，強(qiáng)調(diào)居住年限和社保繳納年限更為公平。

利好樓市？

如今在人們的印象中，與戶(hù)口聯(lián)系最緊密的權(quán)利恐怕是購(gòu)房。這次戶(hù)籍全面取消或放寬的II型城市和I型城市，有相當(dāng)一部分都實(shí)行過(guò)限購(gòu)政策。

“房?jī)r(jià)上漲的城市，大部分都發(fā)布過(guò)人才引進(jìn)政策?！敝性禺a(chǎn)首席分析師張大偉對(duì)南方周末記者說(shuō)，過(guò)去兩年，全國(guó)多個(gè)城市的房?jī)r(jià)出現(xiàn)了反彈，特別是部分二線(xiàn)城市房?jī)r(jià)上漲迅速，最主要的原因就是人才政策變相放開(kāi)了限購(gòu)。

以西安為例，房?jī)r(jià)上漲與歷史上最寬松的人才引進(jìn)政策有很大關(guān)系。作為政策力度最大的城市，自2017年放寬落戶(hù)條件至2018年底，西安新增落戶(hù)人口超過(guò)105萬(wàn)，戶(hù)籍總?cè)丝诮咏?000萬(wàn)。

“房地產(chǎn)限購(gòu)關(guān)上了房地產(chǎn)投資的‘門(mén)，太寬松的人才引進(jìn)政策又打開(kāi)了購(gòu)房的‘窗。”張大偉分析，部分城市引進(jìn)人口的門(mén)檻過(guò)低，很大程度上不是為了吸引人才，而是吸引購(gòu)房者。從地方政府角度來(lái)看，也許是樂(lè)見(jiàn)其成的。

不過(guò)，目前放寬落戶(hù)條件，對(duì)樓市的刺激效應(yīng)也在減弱。

新政釋放當(dāng)天，易居研究院副院長(zhǎng)楊紅旭在朋友圈分析，此次落戶(hù)新政其實(shí)是此前一系列政策的延續(xù)，多數(shù)城市近些年已經(jīng)不同程度地落實(shí)了。對(duì)樓市的利好，其實(shí)近三年在多數(shù)二線(xiàn)城市中也已經(jīng)釋放。

此前一系列政策包括：2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》、2015年兩會(huì)提出的三個(gè)“1億人”（即“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”）以及2016年出臺(tái)的戶(hù)籍制度改革和2018年的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。

楊紅旭對(duì)南方周末記者說(shuō)，這次政策對(duì)樓市有沒(méi)有利好，主要看兩類(lèi)城市。第一，城區(qū)常住人口100萬(wàn)—300萬(wàn)的城市一般是“強(qiáng)三線(xiàn)”和“弱二線(xiàn)”，它們落戶(hù)本來(lái)就容易，對(duì)外來(lái)人口吸引力不大，而且城市普遍沒(méi)有限購(gòu)或是限購(gòu)很松，這次政策利好不是很大。

第二，對(duì)于城區(qū)常住人口300萬(wàn)—500萬(wàn)的城市，普遍是二線(xiàn)、“強(qiáng)二線(xiàn)”城市，利好比較明顯。尤其是“強(qiáng)二線(xiàn)”城市對(duì)于省內(nèi)的購(gòu)房者吸引力比較大，這種城市一般都有限購(gòu)。落戶(hù)以后，不管是上學(xué)、養(yǎng)老或工作，只要是有支付能力，客觀上都有買(mǎi)房需求。

但是“強(qiáng)二線(xiàn)”城市在過(guò)去兩年里，很多已經(jīng)大幅降低了落戶(hù)門(mén)檻，比如長(zhǎng)沙、合肥、西安、鄭州、石家莊等，所以雖然看起來(lái)利好好像很大，但實(shí)際上很多有意愿的人已經(jīng)進(jìn)去了。

（南方周末記者譚暢對(duì)本文亦有幫助）