制度信任視角下的農(nóng)村基層黨組織公信力建設(shè)途徑研究

楊榮華

[摘要]農(nóng)村基層黨組織的公信力建設(shè)是黨的公信力建設(shè)的重要組成部分，是黨的執(zhí)政能力在農(nóng)村地區(qū)的體現(xiàn)和重要任務(wù)。制度信任是農(nóng)村基層黨組織的公信力建設(shè)的重要維度。從制度信任的視角，要建立保護(hù)群眾權(quán)利的社會制度安全網(wǎng)，保證制度的公正性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，建立權(quán)威的信任獎懲機(jī)制，使群眾了解民主的規(guī)則與程序，為群眾提供對政策偏好與不滿的表達(dá)渠道，建設(shè)有效的信息傳遞設(shè)施和系統(tǒng)，從而提升農(nóng)村基層黨組織的公信力。

[關(guān)鍵詞]制度信任視角;農(nóng)村基層黨組織;公信力;途徑

黨的公信力是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本前提和重要基礎(chǔ)。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村地區(qū)的全部工作和戰(zhàn)斗力的組織基礎(chǔ)，是團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實(shí)黨在農(nóng)村地區(qū)的任務(wù)的戰(zhàn)斗保壘。①農(nóng)村基層黨組織的公信力建設(shè)是黨的公信力建設(shè)的重要組成部分，是黨的執(zhí)政能力在農(nóng)村地區(qū)的體現(xiàn)和重要任務(wù)。只有提升農(nóng)村基層黨組織的公信力，才能更好地落實(shí)黨在農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)任務(wù)，全面推進(jìn)農(nóng)村基層黨建工作，擴(kuò)大黨組織和黨的工作覆蓋面，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在推動農(nóng)村社會發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧等方面的作用，以農(nóng)村基層黨組織的公信力建設(shè)帶動黨在農(nóng)村地區(qū)的全面工作，建設(shè)全面小康的農(nóng)村社會。

長期以來在中國社會當(dāng)中，建立在血緣、熟人或是關(guān)系基礎(chǔ)之上的社會利益關(guān)系，在一定范圍內(nèi)成為社會管理的基礎(chǔ)。但實(shí)踐反復(fù)證明，沒有制度保障的社會利益關(guān)系都是不能持久的。社會的和諧穩(wěn)定自然也不可能得到保障，因?yàn)橹挥兄贫炔啪哂泄_透明和持久穩(wěn)定的特性。②隨著中國法治社會的逐步建立，人們的社會利益關(guān)系的基礎(chǔ)也逐漸從傳統(tǒng)的血緣關(guān)系、熟人關(guān)系向現(xiàn)代法律和制度轉(zhuǎn)移。制度在本質(zhì)上是一種社會契約，是社會運(yùn)行和個體行為規(guī)范的重要框架。只有在農(nóng)村社會建立起公正合理的社會管理制度，才能協(xié)調(diào)好農(nóng)民群眾之間的社會利益博弈，保證農(nóng)村社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。建設(shè)法治中國要求農(nóng)村的信任關(guān)系從泛家族信任③向集體的制度信任轉(zhuǎn)變。制度信任作為現(xiàn)代社會最為基本的社會信任，對于農(nóng)村基層黨組織來說非常重要。廣大農(nóng)民群眾缺乏對農(nóng)村基層黨組織的制度信任，就喪失了農(nóng)民群眾對農(nóng)村基層黨組織的信任的社會關(guān)系基礎(chǔ)，農(nóng)村基層黨組織對農(nóng)民群眾的領(lǐng)導(dǎo)和對農(nóng)村社會的社會管理就無法實(shí)現(xiàn)。因此，制度信任是農(nóng)村基層黨組織的公信力建設(shè)的重要維度。

一、建立保護(hù)群眾權(quán)利的社會制度安全網(wǎng)

由于受到長期以來中國二元體制結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)民群眾作為社會成員和國家公民應(yīng)當(dāng)享有的許多權(quán)利難以得到社會制度的充分保障。近年來無論學(xué)術(shù)界還是黨中央都認(rèn)識到了農(nóng)民群眾的權(quán)利缺失的問題，重新確立了農(nóng)民群眾平等的政治主體地位和市場主體地位，在保護(hù)農(nóng)民群眾的基本權(quán)利方面做出了多方位的努力。從宏觀方面來說，農(nóng)民群眾的權(quán)利主要包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利，而經(jīng)濟(jì)權(quán)利主要指財權(quán)利和市場主體權(quán)兩個方面④，政治權(quán)利則主要指選舉權(quán)、被選舉權(quán)、結(jié)社權(quán)、勞動就業(yè)權(quán)、遷徙權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)和社會尊重權(quán)等。⑤因此，農(nóng)民群眾的權(quán)利是多方面的，保護(hù)農(nóng)民群眾權(quán)利也應(yīng)需要建立一個全面的、多層次的社會制度安全網(wǎng)。

從農(nóng)村實(shí)際情況和存在的突出問題出發(fā)，農(nóng)民群眾的土地權(quán)、選舉權(quán)、平等權(quán)和自治權(quán)值得引起重視并從制度層面予以保護(hù)。農(nóng)民土地權(quán)問題是當(dāng)前農(nóng)村較為突出的社會問題，尤其是土地征收中的補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。盡管憲法為農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利和附著在土地上的私有房產(chǎn)和作物等農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)提供了根本的法律保障，但是目前現(xiàn)有的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》都很難從根本上解決農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)問題。還需要從法律制度建設(shè)上，細(xì)化和強(qiáng)化農(nóng)民個體在農(nóng)村土地集體所有制中的地位，完善土地和私有財產(chǎn)征收的補(bǔ)償制度。在農(nóng)民選舉權(quán)方面，憲法保障農(nóng)民享有平等的選舉權(quán)，然而由于多方面的原因，農(nóng)民選舉權(quán)一直難以真正實(shí)現(xiàn)。如何從地方選舉的制度建設(shè)出發(fā)，真正讓農(nóng)民群眾有機(jī)會并且有興趣積極地參與到選舉工作中來，是值得農(nóng)村基層黨組織思考的課題。農(nóng)民群眾的平等權(quán)包括很多方面的平等，然而值得強(qiáng)調(diào)的就是社會保障和社會救助權(quán)利的平等。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對落后，仍有一部分農(nóng)民處于貧困狀態(tài)。完善的農(nóng)村社會保障和社會救助制度的建立，將有助于農(nóng)村的弱勢群體盡快地脫離貧困實(shí)現(xiàn)小康生活。另一方面，農(nóng)民的自治權(quán)問題也較突出。農(nóng)村基層群眾性自治是憲法規(guī)定了的基本制度，但是在實(shí)踐中仍然存在一些問題。必須要通過法律及地方制度對村民自治進(jìn)行有效的規(guī)范，才能將農(nóng)民的自治權(quán)落到實(shí)處，才能充分保障農(nóng)民自治權(quán)和附加在這之上的其他相關(guān)權(quán)益。

二、保證制度的公正性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性

制度作為體現(xiàn)并維護(hù)公平、公正的價值選擇，是民主社會的表現(xiàn)，農(nóng)村社會制度首先就要保證其公正性。在農(nóng)村社會制度的制定過程中，需要充分保證農(nóng)民群體的主體地位，否則就會不可避免地導(dǎo)致制度向某些強(qiáng)勢利益集團(tuán)傾斜，制度的公正性就會受到農(nóng)民群眾的質(zhì)疑，降低制度的公信力。因此要保證農(nóng)村社會制度的公正性必須避免農(nóng)民群體的“社會權(quán)利的貧困”現(xiàn)象，也即是農(nóng)民群眾參與影響他們權(quán)益的決策機(jī)會的嚴(yán)重匱缺、利益訴求渠道不暢等現(xiàn)象。因此堅持民主原則讓農(nóng)民群眾充分參與到農(nóng)村社會制度決策中來，才能保證制度的公正性。制度是社會秩序的基礎(chǔ)本質(zhì)，決定制度應(yīng)具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性，它將有利于社會秩序的建立和維持。因此，農(nóng)村社會制度應(yīng)要具有一定的穩(wěn)定性，農(nóng)村基層黨組織在制定地方制度時要充分考察，全盤計劃，不能對農(nóng)村社會制度隨心所欲，朝令夕改、變幻莫測，否則將使得農(nóng)民群眾難以預(yù)測制度的方向以及其行為的結(jié)果，從而無所適從，對制度產(chǎn)生不滿而不再信任這些制度，將嚴(yán)重影響農(nóng)村社會制度公信力。

三、建立權(quán)威的信任獎懲機(jī)制

黨組織及其政府的公共權(quán)力信任，其中包括農(nóng)村基層黨組織的公信力以及組織信任、人際信任、媒體信任等，都需有一個保護(hù)信任的機(jī)制，而這個機(jī)制必須要通過權(quán)威的制度層面來解決⑥。和諧社會的構(gòu)建必須從普遍的社會信任關(guān)系的建構(gòu)開始，因此要從這樣的高度來認(rèn)識農(nóng)村基層黨組織的公信力建設(shè)的重要性。在農(nóng)村社會中，基層黨組織的公共權(quán)力的垂直信任的重建，比其他人際信任等水平信任的重建更為關(guān)鍵，它將直接影響到水平信任的建立。人際信任的缺失增加的只是人際交往的成本，而農(nóng)村基層黨組織公信力的缺失則不僅僅是成本的增加，更意味著農(nóng)村社會普遍規(guī)則和制度的失靈，社會交換等活動無法有序進(jìn)行，黨的政權(quán)將受到威脅。公共權(quán)力信任是社會信任機(jī)制的核心，普遍的社會信任關(guān)系能否重建關(guān)鍵在于農(nóng)村基層黨組織公信力的建設(shè)。

沙拉利和蒂羅爾在研究信任博弈時，為了規(guī)避機(jī)會主義傾向引入了各種正式的和非正式的獎懲機(jī)制，在契約雙方中，使得他們感覺且事實(shí)上也是尊重契約比選擇機(jī)會主義或者投機(jī)行為能夠獲得更大更多的收益。⑦農(nóng)村基層黨組織公信力建設(shè)需要建立權(quán)威的信任獎懲機(jī)制，鼓勵守信行為，打擊背信、失信的組織行為和個人行為，讓不誠信的組織和個人付出高昂代價。確立農(nóng)村基層黨組織公信力在社會、經(jīng)濟(jì)活動中的中立、公正地位，形成信任良性運(yùn)行機(jī)制，提高組織和個人信譽(yù)的回報率，使社會信任回歸良性運(yùn)行。權(quán)威的信任獎懲機(jī)制關(guān)鍵在于制度建設(shè)。信任獎懲制度的建立不僅要體現(xiàn)在制度安排的合理性上，更要體現(xiàn)為對守信任者的保護(hù)和對失信者的相應(yīng)懲治，這種懲治即通過強(qiáng)制手段使其經(jīng)濟(jì)受損甚至剝奪其在社會活動中的行動自由、政治權(quán)利等。對于失信者這就是一種制度風(fēng)險。在西方發(fā)達(dá)國家，不僅有周密而詳盡的信任制度體系，而且懲罰力度強(qiáng)大，觸及利益神經(jīng)，使失信者和違法者具有高風(fēng)險性和高成本性，迫使社會成員在利害權(quán)衡中守信遵法。一般來說，在法治社會的理想狀態(tài)下，人們的失信行為必然會受到應(yīng)有的懲罰，人們?yōu)樗麨榈臎_動會在制度和法律的嚴(yán)懲的威懾下得到收斂和抑制。洪名勇在研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中指出，信任對農(nóng)村土地租賃的契約選擇和價格變動以及農(nóng)村土地租賃制度的實(shí)施都產(chǎn)生了較大的影響。⑧在調(diào)查中了解到部分農(nóng)村居民對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的阻礙等行為常常使得農(nóng)村基層黨組織及政府無計于施。這些都在一定程度上說明了農(nóng)村信任獎懲制度的缺失對農(nóng)村基層黨組織公信力所產(chǎn)生的影響。當(dāng)然，農(nóng)村社會信任獎懲機(jī)制的建立還應(yīng)從市場獎勵與懲罰和道德激勵與約束方面予以加強(qiáng)。完善的市場體系具有對失信的過濾與淘汰的功能，同樣具有完整道德體系的社會也會使失信者逐漸邊緣化。

四、使群眾了解民主的規(guī)則與程序

村民自治是中國現(xiàn)階段農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法自我管理的民主形式，是農(nóng)民民主權(quán)利的核心。⑨自1978年改革以來，隨著人民公社的解體和家庭承包責(zé)任制的推行，村民委員會應(yīng)運(yùn)而生，村民自治也逐步得以實(shí)行。1982年12月通過的新憲法，正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1998年，全國人大常委會修訂并正式通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，對村民自治的民主規(guī)則和程序規(guī)定得更為具體和明確。然而，雖然農(nóng)村的民主規(guī)則和程序在憲法等法律層面以及地方制度都有文字性的規(guī)定和表述，但是在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中往往并不完全遵守紀(jì)律執(zhí)行。在很長一段時期內(nèi)，村黨支部及黨支部書記的產(chǎn)生大都是封閉式的，村黨支部書記是由上級組織任命或者上級組織劃定候選人員，再讓黨內(nèi)直接選舉產(chǎn)生。村里的工作大多也是封閉式的，遇到重大決策往往是村支部和村委會開會討論決定，有的甚至是村支部書記一人說了算。這種封閉式的操作方式，在實(shí)際上阻礙了農(nóng)民群眾對民主規(guī)則與程序的認(rèn)知，使得農(nóng)民群眾的民主權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)，降低了農(nóng)民群眾對農(nóng)村基層黨組織的信任。

徐勇認(rèn)為，村民自治的制度安排對于民主化具有重要的價值⑩，同時民主化需要經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等外在條件，同時更需要民主規(guī)則、民主程序和大眾的民主素質(zhì)等這些內(nèi)在條件，而這些內(nèi)在條件只有經(jīng)過長期的民主運(yùn)作實(shí)踐才能獲得。?正是從這個意義上來說，農(nóng)民群眾對民主規(guī)則和民主程序的了解要通過村民自治的實(shí)踐活動來實(shí)現(xiàn)。只要國家繼續(xù)推行村民自治和鄉(xiāng)村民主，在以后每隔三年舉行一次的村委會換屆選舉中，力量的天平無疑還會不斷朝村民一邊傾斜?。只有在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，廣泛開展村民自治實(shí)踐，依法實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，依法直接選舉村黨支部書記及成員，依法直接選舉村委會干部，切實(shí)執(zhí)行村務(wù)公開，依法監(jiān)督干部甚至罷免撤換村黨委會、村委會干部等民主活動，就會使農(nóng)民群眾更加了解民主規(guī)則和民主程序，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的民主與法制觀念，從而提升農(nóng)村基層黨組織的公信力。

五、為群眾提供對政策偏好與不滿的表達(dá)渠道

社會利益表達(dá)渠道不暢、溝通失靈會導(dǎo)致民意堵塞，并會積累、發(fā)展，引起社會沖突，從而影響對農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)的信任度。有研究指出，群眾組織疏通不同群體的利益表達(dá)渠道，黨組織的群眾支持率有很大的提高。相反，社會利益表達(dá)渠道不暢，就會在改革過程中忽視社會公平，使貧富差距不斷擴(kuò)大，社會矛盾加劇，黨組織的群眾支持率就會持續(xù)下降。?農(nóng)民群眾對政策的偏好與不滿除了其利益表達(dá)的內(nèi)容外，還必須借助某種具體的形式或某種結(jié)構(gòu)樣式的載體來完成，這些由具體的農(nóng)村基層組織、機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體等所構(gòu)成的載體就是所謂的表達(dá)渠道。?阿爾蒙德認(rèn)為，“政府行政機(jī)構(gòu)和政黨中的各類機(jī)構(gòu)性集團(tuán)可能在上面確定的廣大范圍內(nèi)向上司提出改變政策的建議。較開放的體系，為利益表達(dá)提供了種類繁多的渠道。”?國內(nèi)學(xué)者胡偉從制度性渠道、強(qiáng)制性利益表達(dá)、作為利益表達(dá)與綜合途徑的選舉等方面較為全面地考察了中國利益表達(dá)的渠道和方式。在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)，為農(nóng)民群眾提供對政策偏好與不滿的表達(dá)渠道，要在建立正式溝通渠道上下功夫，要通過農(nóng)村選舉代表傳達(dá)民意，要建立黨群協(xié)商制度，要運(yùn)用村民自治選舉選出農(nóng)民群眾利益的代言人，要充分利用黨政宣傳工具、大眾傳播媒介、官方網(wǎng)絡(luò)微博等載體。要讓農(nóng)民群眾把正式表達(dá)渠道作為充分表達(dá)利益訴求和對政策的不滿情緒的主要渠道，讓農(nóng)民群眾把運(yùn)用正式表達(dá)渠道成為一種理所當(dāng)然和習(xí)慣。

六、有效的信息傳遞設(shè)施和系統(tǒng)

提升農(nóng)村基層黨組織的公信力，需要加強(qiáng)基層黨組織及基層政府與農(nóng)民群眾的溝通和提供充分的公共服務(wù)。在當(dāng)前信息化時代，為黨群溝通和公共服務(wù)提供了信息化手段的便利。農(nóng)村地區(qū)的信息化程度相對來說還較低，主要存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、信息服務(wù)體系不健全、信息資源開發(fā)程度低等問題。?黨中央提出了要全面推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)的方略，為農(nóng)村地區(qū)信息化提供了重要的政策保證。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)信息化建設(shè)推進(jìn)的具體情況來看，建立有效的信息傳遞設(shè)施和系統(tǒng)是當(dāng)務(wù)之急。建立有效的信息傳遞設(shè)施和系統(tǒng)，要緊緊圍繞經(jīng)營和土地管理、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)村金融、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化、農(nóng)村民主管理等制度的改革創(chuàng)新，使信息化可以在制度管理、執(zhí)行和監(jiān)督等方面發(fā)揮強(qiáng)有力的支撐作用。一方面是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要加快當(dāng)前“村村通”工程，把通信線路鋪設(shè)到每家每戶，讓每個行政村都具有計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)的能力。要加快建成相對完整的農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)體系，信息網(wǎng)絡(luò)軟硬件設(shè)施健全，研制與開發(fā)各種農(nóng)村適用數(shù)據(jù)庫、專家系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)。圍繞建立新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，運(yùn)用信息手段提升社會服務(wù)的組織化程度和服務(wù)效果，支持農(nóng)村連鎖經(jīng)營、物流配送、電子商務(wù)、訂單農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代流通方式和新型流通業(yè)務(wù)發(fā)展。?要建設(shè)農(nóng)村黨務(wù)管理系和農(nóng)村政務(wù)管理系統(tǒng)，打通政策信息、黨群溝通、信息反饋在農(nóng)村地區(qū)的“最后一公里”。同時要整合信息資源，培訓(xùn)農(nóng)村信息人才，讓信息化真正在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)。只有這樣，才能讓農(nóng)民群眾在實(shí)際生活和工作中感受黨組織的信息化政策帶來的好處，從而提升農(nóng)村基層黨組織的公信力。

[注釋]

①周文夫，劉月主編，宋屹副主編.科學(xué)發(fā)展觀詞語解.人民日報出版社，2013年4月：第147頁.

②賀永順著.社會管理探討.南京大學(xué)出版社，2013年6月：第94頁.

③姚清鐵著.家族企業(yè)代際傳承的信任研究.浙江工商大學(xué)出版社，2013年6月：第89頁.

④張屹冊，齊紅倩.“三農(nóng)”問題與農(nóng)民權(quán)利研究.學(xué)習(xí)與探索，2005（2）：第202-205頁.

⑤盧兵，華志等著.民族地區(qū)農(nóng)村體育制度研究.世界圖書廣東出版公司，2012年6月：第86頁.

⑥王俊秀，楊宜音主編.中國社會心態(tài)研究報告（2012-2013）.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年1月：第22頁.

⑦洪名勇.貴州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究.中國經(jīng)濟(jì)出版社，2013年3月：第137頁.

⑧洪名勇.貴州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究.中國經(jīng)濟(jì)出版社，2013年3月：第135頁.

⑨李小云，齊顧波.徐秀麗編著.普通發(fā)展學(xué)（第2版）.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年4月：第463頁.

⑩徐勇.中國民主之路：從形式到實(shí)體——對村民自治價值的再發(fā)掘.開放時代，2000年第11期;以及《草根民主的崛起——價值與限度》.見張明亮主編：《村民自治論叢》（第一輯）.北京：中國社會出版社，2001年版.

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