開展高校公益性評價的思考與建議

● 云南省事業(yè)單位登記管理局、西南林業(yè)大學(xué)聯(lián)合課題組

公立高校是我國事業(yè)單位的重要組成部分，作為人才培養(yǎng)的搖籃、科學(xué)研究的基地、社會服務(wù)的載體、文化傳承的重要組織和國際交流的機(jī)構(gòu)，公立高校具有突出的社會公益性。黨的十九大報告指出，要不斷深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性。研究與建設(shè)高校公益性評價指標(biāo)體系是貫徹落實(shí)黨的十九大精神、推進(jìn)事業(yè)單位改革、強(qiáng)化高校公益屬性的重要舉措。

一、我國的高校評價及評價指標(biāo)情況

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提出要定期開展高等學(xué)校辦學(xué)水平的評價工作。隨著我國高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，高校評價越來越受到國家和社會的重視。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要“深化教育領(lǐng)域綜合改革，強(qiáng)化國家對教育的督導(dǎo)，委托社會組織開展對教育的評估和監(jiān)測”。2017年9月，教育部、財政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》，公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科（簡稱“雙一流”）建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單。高校的外部評價對高校的聲譽(yù)和發(fā)展起到重要影響。

我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的宏觀戰(zhàn)略、提高高等教育發(fā)展水平和質(zhì)量的時代要求和人民群眾的客觀需要大大推動了我國的高校評價活動和評價研究，出現(xiàn)了很多關(guān)于高校評價的研究和實(shí)踐成果（見表1）。

對高校進(jìn)行評價和排名有利于政府和公眾及時地了解各高校的實(shí)力，有利于加強(qiáng)對高校的監(jiān)督，有利于促進(jìn)高校找準(zhǔn)定位和確立發(fā)展目標(biāo)。但由于信息不對稱、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價過程不規(guī)范等原因，上述評價排名并未得到社會以及學(xué)術(shù)界的一致認(rèn)可。且過度和功利的重視評價指標(biāo)（尤其是權(quán)重高的指標(biāo)）對高校的定位與發(fā)展反而起到了異化的作用。

二、高校的公益性

高校承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承、國際交流與合作的重要責(zé)任。我國的高校為社會發(fā)展培養(yǎng)人才，為科教興國、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略提供了重要的保障，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。無論是教育還是科研都具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，具有較強(qiáng)的正外部性。高等教育不僅促進(jìn)個人發(fā)展和家庭幸福，還是經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的關(guān)鍵推動力。經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長理論認(rèn)為，教育或人力資本素質(zhì)的提升是經(jīng)濟(jì)長期健康發(fā)展的源泉。因此，從社會角色和歷史定位來看，公益性是高校（無論私立還是公立）的基本屬性。

我國高校的主體和核心力量是公立院校，資金來源主要是國家財政撥款，其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和資金來源都進(jìn)一步明確了公立高校的公益性特征。

《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況將高校的事業(yè)單位類別劃分為公益二類。推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的一個重要原則就是強(qiáng)化事業(yè)單位公益性。如何測度與評價高校的公益性、如何保證和強(qiáng)化高校的公益性都是我國高校建設(shè)與發(fā)展必須考慮的重要問題。因此，開展高校的公益性評價不僅有重要的理論價值，更對深入推進(jìn)高校事業(yè)單位改革有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

表1 我國主要的高校評價機(jī)構(gòu)及其評價指標(biāo)

三、高校公益性評價設(shè)計

（一）高校公益性評價的目的與原則

開展高校公益性評價目的在于通過評價活動來反映高校公益性職能履行情況，進(jìn)而促進(jìn)高校公益性建設(shè)，提升高校公益性服務(wù)質(zhì)量。貫徹落實(shí)黨和國家的教育方針，促進(jìn)高等教育改革，建設(shè)社會認(rèn)可、人民滿意的大學(xué)。

開展高校公益性評價要求既要能客觀、準(zhǔn)確的反映高校的公益性特征，又能夠被社會認(rèn)可、真正發(fā)揮評價的作用，并且要適用于不同發(fā)展水平、規(guī)模以及不同類別的高校。因此，開展高校公益性評價必須堅持目的性原則、可度量原則、科學(xué)靈活原則、客觀性原則、持續(xù)性原則、系統(tǒng)性原則。具體而言，（1）目的性原則。評價指標(biāo)體系設(shè)計要立足于高校的基本特征和職能，真切反映高校公益性建設(shè)的情況，且評價結(jié)果要能夠促進(jìn)高校的合理定位及健康發(fā)展，不能為評價而評價，真正實(shí)現(xiàn)“以評促建、以評促管、以評促改、以評促督”的評價目標(biāo)。（2）可度量原則。評價選取的指標(biāo)要貼近學(xué)校實(shí)際，盡量采用事業(yè)單位登記管理、現(xiàn)有高校年度考核和高校教學(xué)評估已使用的數(shù)據(jù)及統(tǒng)計口徑。評價指標(biāo)涉及的相關(guān)術(shù)語和名詞要與高校開展的各項(xiàng)活動和業(yè)務(wù)名稱相一致。這樣才能保證數(shù)據(jù)能收集、收集的數(shù)據(jù)科學(xué)有效、收集的數(shù)據(jù)可度量。（3）科學(xué)靈活原則。在構(gòu)建高校公益性指標(biāo)體系的過程中要以高校為核心、以公益性為主題，從高校的特征、功能、主要業(yè)務(wù)活動、主要財務(wù)數(shù)據(jù)、相關(guān)社會評價以及信用狀況等方面科學(xué)選取指標(biāo)。（4）客觀性原則。高校自身應(yīng)該真實(shí)反映實(shí)際情況，客觀看待評價結(jié)果。同時評價組織也要遵循客觀準(zhǔn)確性原則，實(shí)事求是，對數(shù)據(jù)的分析客觀、真實(shí)，保證結(jié)果的準(zhǔn)確性。（5）持續(xù)性原則。在制定指標(biāo)的過程中應(yīng)考慮未來的發(fā)展趨勢，保證評價體系能夠持續(xù)更新和運(yùn)用。堅持以發(fā)展的眼光看待問題，讓設(shè)計的評價體系能夠適應(yīng)高校的發(fā)展，并且能夠促進(jìn)高校合理的定位和健康發(fā)展。（6）系統(tǒng)性原則。在整個評價過程中要能夠以全面、系統(tǒng)的眼光去分析問題和解決問題。設(shè)計指標(biāo)要能夠真正反映問題，收集信息要能夠準(zhǔn)確反映問題，分析數(shù)據(jù)要能夠客觀反映問題。

（二）高校公益性評價的客體與主體

高校公益性評價是指社會中的某些組織、單位或個人通過構(gòu)建及應(yīng)用高校公益性評價指標(biāo)體系來對高校做出評價的一系列實(shí)踐活動。因此，高校公益性評價的主體是社會中的某些組織、單位或者個人，客體是被評價的高校。高校的公益性評價的主體可以是國家教育管理部門、機(jī)構(gòu)編制部門、高校自身、其它社會相關(guān)組織或機(jī)構(gòu)。

（三）高校公益性評價的指標(biāo)體系

構(gòu)建高校公益性評價指標(biāo)體系的核心是評價指標(biāo)的設(shè)定。高校公益性指標(biāo)體系的設(shè)計首先必須立足于高校的基本性質(zhì)、服務(wù)宗旨、基本功能和任務(wù)等，嚴(yán)格遵循高校運(yùn)行的基本規(guī)律。指標(biāo)的設(shè)定要求我們一切從實(shí)際出發(fā)，緊密結(jié)合評價主題和評價主體的特征，以高校五大基本職能為主線，客觀、公正、全面的分析高校業(yè)務(wù)運(yùn)行、財務(wù)使用情況、社會評價等，最終建立適合大多數(shù)高校進(jìn)行公益評價的指標(biāo)體系。

評價指標(biāo)體系設(shè)計是依據(jù)一定的價值標(biāo)準(zhǔn)，通過全面系統(tǒng)的收集資料，對評價對象的質(zhì)量、水平、效益及其社會意義進(jìn)行價值判斷的過程。本研究根據(jù)高校的職能和業(yè)務(wù)活動范圍，結(jié)合《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》《事業(yè)單位法人年度報告公示辦法（試行）》以及教育部關(guān)于公布《高等學(xué)校信息公開事項(xiàng)清單》的通知等文件，參考“本科教學(xué)工作審核評估”的審核項(xiàng)目與要素和現(xiàn)有高校評價的研究成果，課題組首先確定了初步的高校公益性評價指標(biāo)體系，使用德爾菲法（Delphi）對在昆明十所高校的50名專家進(jìn)行了調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上對指標(biāo)體系進(jìn)行了修正，使用層次分析法（AHP）確定了各指標(biāo)的權(quán)重（見表2）。

表2 本科高等院校公益性評價指標(biāo)體系及權(quán)重

四、高校公益性評價實(shí)施探索

（一）評價對象選擇

根據(jù)以往對高校評價的研究可以知道，雖然同樣是普通高等院校，但最終的評價結(jié)果，各個高校之間存在著很大的差異。這些差距的產(chǎn)生除了高校自身的資源狀況、歷史條件等的影響外，不同類型的高校之間在學(xué)校的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動中也存在一定的差異。根據(jù)云南省在昆明高校的基本情況，結(jié)合高校分類情況，本研究選取了十所高校作為初步探索性調(diào)研評價的對象（見表3）。昆明冶金高等?？茖W(xué)校作為對照組進(jìn)行分析。

表3 十所在昆高校初步選取的評價對象及基本信息表

（二）評價方法

以調(diào)查問卷數(shù)據(jù)為主要依據(jù)，數(shù)據(jù)的分析采用縱向分析和橫向比較兩種方式?？v向分析，把單獨(dú)一個高校作為一個評價客體，把各評價指標(biāo)涉及到的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一分析，根據(jù)指標(biāo)權(quán)重計算高校各個一級指標(biāo)的得分情況，探究該高校哪些領(lǐng)域具有優(yōu)勢或不足。橫向比較，把十所高校相互聯(lián)系起來進(jìn)行橫向比較，主要包括總體情況的比較和一級指標(biāo)的比較，目的在于探究該指標(biāo)是否適合所有類型或者大多數(shù)的高校，并對不同高校公益性建設(shè)的優(yōu)勢與薄弱點(diǎn)進(jìn)行比較，以便檢驗(yàn)評價指標(biāo)的可行性和探討如何更好地加強(qiáng)高校公益性建設(shè)。

圖1 十所在昆高校公益性評價一級指標(biāo)整體綜合比較雷達(dá)圖

（三）評價結(jié)果與分析

從圖1可以看出，各高校之間差異較大的指標(biāo)是人才培養(yǎng)和科學(xué)研究，這兩個領(lǐng)域主要與高校的師資力量、經(jīng)費(fèi)投入、生源水平、辦學(xué)層次、學(xué)科建設(shè)等密切相關(guān)。這種差別一方面來源于高校歷史積淀，另一方面國家對優(yōu)勢高校和優(yōu)勢學(xué)科的優(yōu)先投入也在放大這種優(yōu)勢積累效應(yīng)。相較而言，得分差異較小的是社會服務(wù)、社會評價和文化傳承這三個指標(biāo)。另外，每個高校都有自身相對突出的點(diǎn)，學(xué)校在為社會提供教育服務(wù)的過程中應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，不斷改進(jìn)薄弱之處，這樣才能更好地提高學(xué)校整體的服務(wù)水平。

總體得分情況對比，云南大學(xué)得分最高、云南藝術(shù)學(xué)院和昆明冶金高等?？茖W(xué)校得分稍微偏低，而其余幾所高校間的差異相對較小。見圖2。由此可見，該評價體系能夠初步反映高校在各個職能領(lǐng)域的表現(xiàn)情況，但還缺乏普適性，如部分指標(biāo)用于評價專科類的學(xué)?？赡懿惶线m，因此本科層次高校和?？茖哟胃咝?yīng)該使用不同的評價指標(biāo)體系。

圖2 十所在昆高校公益性評價總體得分情況

五、關(guān)于推進(jìn)高校公益性評價的建議

一是高校公益性評價應(yīng)該避免大學(xué)排名研究的缺陷，盡量去除其功利性缺點(diǎn)。高校的公益性評價類似于本科教學(xué)工作審核評估，各個高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身定位和發(fā)展戰(zhàn)略，將公益性評價結(jié)果作為高校改革發(fā)展的重要參考系，有意識、有目的地強(qiáng)化自身的公益性。

二是高校公益性評價可以探索使用投入產(chǎn)出的效率分析來對各個職能的投入產(chǎn)出狀況做科學(xué)、客觀的評價。從效率的角度出發(fā)更有利于進(jìn)行不同高校間橫向比較，也有利于提高高校資源的使用效率。

三是建議事業(yè)單位管理部門加大相關(guān)研究支持力度，在充分調(diào)研和實(shí)踐積累的基礎(chǔ)上，在對公立高校進(jìn)行考核評價的過程中，重視高校公益性指標(biāo)的完成情況。

四是高校的專業(yè)特色、辦學(xué)層次和辦學(xué)水平存在較大差異，對不同高校的評價與考核應(yīng)該按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)分類進(jìn)行，高校的公益性評價也需要積累數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，分類評價、持續(xù)改進(jìn)。

五是從公益性的角度出發(fā)，一些基礎(chǔ)薄弱、學(xué)科發(fā)展滯后的高校仍然對社會有較大的貢獻(xiàn)。相關(guān)部門在重視集中力量辦大事，創(chuàng)建一流學(xué)科和一流大學(xué)的同時，也應(yīng)注意不同層次高校的教育公平問題。