余杭區(qū)城中村改造項(xiàng)目的調(diào)查報(bào)告

唐瑤

摘要：伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加速，許多城市問(wèn)題接踵而至，其中“城中村”就是這一特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物。自2016年杭州G20峰會(huì)以來(lái)，杭州市啟動(dòng)了新一輪的城中村改造項(xiàng)目，其中余杭區(qū)制定了五年內(nèi)改造16個(gè)城中村的規(guī)劃。為了解余杭區(qū)的城中村改造項(xiàng)目進(jìn)展情況，以及改造過(guò)程中可能存在的問(wèn)題和障礙，文章以余杭區(qū)“城中村改造”計(jì)劃中的三個(gè)街道為調(diào)查地點(diǎn)，通過(guò)實(shí)地調(diào)查和深度訪談等方法，收集、整理改造項(xiàng)目的相關(guān)資料，剖析余杭區(qū)在改造中存在的問(wèn)題，為更好地推進(jìn)城中村改造項(xiàng)目提出一些思考與建議。

關(guān)鍵詞：城中村改造;余杭區(qū);多戶多聯(lián);多高層安置

城中村的形成是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化過(guò)程中的住房供給制度性障礙的產(chǎn)物，是村民在外來(lái)人口涌人導(dǎo)致租房需求和租金快速增加，追求房屋租金最大化理性選擇的結(jié)果。

2016年，杭州市提出“主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)“。計(jì)劃從2016年起，用5年時(shí)間基本完成178個(gè)主城區(qū)城中村改造，將主城區(qū)城中村打造成配套完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、管理有序的新型城市社區(qū)。在杭州市的整體規(guī)劃中，余杭計(jì)劃改造16個(gè)城中村。列入征遷計(jì)劃的城中村有11個(gè)，列入整治改造計(jì)劃的城中村有5個(gè)。對(duì)于城中村的改造，首先將土地資源整合安排，確定改造的土地資源，由此分配到各戶人家，進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，臨時(shí)安置工作。其次在安排穩(wěn)定拆遷戶后，召集拆遷大隊(duì)，清理挖掘地面待改造的建筑，清理地表，這樣有待修建的面積就呈現(xiàn)了。最后的工作就是建筑規(guī)劃的大樓，配套其他的資源，使得新的建筑方案集結(jié)醫(yī)食住用行的資源。城中村地域面貌煥然一新，既符合城市不斷發(fā)展完善的目標(biāo)，也給拆遷戶和外來(lái)人口提供新的生活方式。

一、“城中村”形成的原因

縱觀我國(guó)近代發(fā)展歷程，“城中村”的形成原因可以歸納為主客觀兩種。從客觀上來(lái)說(shuō)，“城中村”是我國(guó)城市化快速發(fā)展的結(jié)果。城市的快速發(fā)展，需要通過(guò)征收周邊農(nóng)村的耕地來(lái)獲得擴(kuò)展的空間。耕地被征收了，農(nóng)民卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場(chǎng)“城市包圍農(nóng)村”的運(yùn)動(dòng)發(fā)生了，村莊進(jìn)入城市，就形成了“城中村”。

從主觀上來(lái)說(shuō)，“城中村”是我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式，土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市的土地屬于國(guó)家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有。如今，“城中村”內(nèi)形成了以城市與農(nóng)村“二元所有制結(jié)構(gòu)”并行存在、共同發(fā)揮作用的“邊緣社區(qū)”特征?！皬膫€(gè)體理性選擇的角度看，‘城中村這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農(nóng)民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果?！币虼?，從“城中村”的歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)，土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成“城中村”形成的根本原因。余杭區(qū)“城中村”形成的原因也逃不開(kāi)以上兩點(diǎn)。

二、政府政策

多年來(lái)，中央關(guān)于城中村項(xiàng)目改造也在不斷的推陳出新，使得該項(xiàng)目推進(jìn)的更加穩(wěn)健有力。杭州市結(jié)合中央文件制定符合杭州市具體情況的改造計(jì)劃，具體政策體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，打破行政區(qū)劃藩籬，實(shí)行多種安置并行。在“城中村”改造建設(shè)中，采取“大分散、小集中”的安置方式，依據(jù)改造村莊實(shí)際特點(diǎn)，因地制宜，將原址安置、異地安置、合并安置等方式相結(jié)合，必要時(shí)可打破行政區(qū)劃限制，跨區(qū)域安置村民，確保村民利益的實(shí)現(xiàn)。

其次，拓寬融資渠道，加大監(jiān)管扶持力度。首先，逐步完善城改項(xiàng)目手續(xù)，對(duì)安置先行的城改項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合預(yù)審。其次，對(duì)房企的資質(zhì)和實(shí)力進(jìn)行前期審查;對(duì)部分高息借貸的房企，要跟蹤調(diào)查;對(duì)違法建設(shè)的房企，要加大處罰力度。再次，擴(kuò)大區(qū)級(jí)政府融資平臺(tái)，加大銀企合作力度。最后，前置商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃聽(tīng)證程序，積極扶持城改項(xiàng)目，吸引更多優(yōu)質(zhì)商家和社會(huì)資本。

再次，村民有序參與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多方互惠共贏。有序引導(dǎo)村民參與“城中村”改造附屬工程建設(shè)，變村民的被動(dòng)拆遷為村民的主動(dòng)建設(shè)，豐富村民參加“城中村”建設(shè)形式，讓廣大村民在主動(dòng)建設(shè)中真正感受到“城中村”建設(shè)的意義;暢通村民訴求表達(dá)渠道，有疏有堵，正確對(duì)待村民的合理訴求，推動(dòng)城改工作順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。

最后，大力加強(qiáng)教育引導(dǎo)，確保真正融入城市。積極教育引導(dǎo)村民培育正確的財(cái)富觀、就業(yè)觀，大力支持村民自主創(chuàng)業(yè)和發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì);給予村民職業(yè)培訓(xùn)、專業(yè)指導(dǎo)以及稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，積極幫助村民提高勞動(dòng)技能;通過(guò)集中歸并、資產(chǎn)量化、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)等形式，變村民為股民，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變股權(quán)，讓村民持久合理地分享到城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地增值的收益，真正融入城市。

由杭州市余杭區(qū)人民政府確定拆遷的區(qū)域，所屬辦公室下達(dá)搬遷通知，各街道的社區(qū)管理中心接到通知后，就本地區(qū)該搬遷的城中村的項(xiàng)目開(kāi)始改造。動(dòng)員原居民搬遷是一項(xiàng)重大的工程。其高額的賠償福利會(huì)使原居民配合拆遷工作，但是釘子戶的存在也是一個(gè)繁瑣之事。在走訪南星社區(qū)街道辦事中心時(shí)，我們了解到該社區(qū)前期拆遷工作推進(jìn)方法的安置方案主要是有居民自行租房過(guò)渡，配合發(fā)放拆遷賠款;每戶居民享受110萬(wàn)的津貼補(bǔ)償，預(yù)留40萬(wàn)作為后期的建房款。在走訪東湖街道的辦事處時(shí)，其前期的拆遷安置工作主要表現(xiàn)在自行安排過(guò)渡，而75歲以上的居民集中安排過(guò)渡。對(duì)待拆遷困難戶，主要是通過(guò)宣傳，把詳細(xì)的政策一一說(shuō)明講解，宣傳拆遷后的城市居住美好環(huán)境。另外，利用地段的優(yōu)勢(shì)，引入工業(yè)區(qū)以及功能區(qū)，產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)，住宅配套合理，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)活力，增加就業(yè)崗位，政府安排人員開(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)，使得崗位與職員無(wú)縫銜接。其新的社區(qū)安定之后也會(huì)在周邊配套建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施讓一個(gè)區(qū)域變成集結(jié)體。

三、思考與建議

多戶多聯(lián)安置是指征收集體所有土地住宅房屋時(shí)，在政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一提供宅基地的前提下，以戶為單位，由被補(bǔ)償人自我出資、自我建設(shè)、自我管理的多層式聯(lián)建安置模式。根據(jù)《余杭區(qū)農(nóng)民多高層公寓建設(shè)安置區(qū)域劃分實(shí)施意見(jiàn)》（區(qū)委辦[2015]64號(hào)）規(guī)定，在農(nóng)民多高層公寓實(shí)施區(qū)內(nèi)，臨平新城、余杭經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、未來(lái)科技城、良渚新城核心區(qū)域外，鼓勵(lì)選擇多戶多聯(lián)安置;核心區(qū)域內(nèi)原則上不推行多戶多聯(lián)，如遇特殊情況，由鎮(zhèn)街、開(kāi)發(fā)區(qū)申請(qǐng)，所屬平臺(tái)、規(guī)劃等相關(guān)部門同意，可選擇多戶多聯(lián)安置，但選址不得安排在平臺(tái)中心區(qū)域。在非農(nóng)民多高層公寓實(shí)施區(qū)內(nèi)，如涉及成片征收開(kāi)發(fā)的，由鎮(zhèn)街、開(kāi)發(fā)區(qū)申請(qǐng)，報(bào)區(qū)政府同意，可選擇多戶多聯(lián)安置。

（一）安置對(duì)象

征收集體所有土地住宅房屋時(shí)，被補(bǔ)償人家庭成員符合下列情形之一的，可計(jì)人多戶多聯(lián)安置人口：在冊(cè)農(nóng)業(yè)戶口、征地農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口、撤村建居農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口人員;經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)定居的華僑、臺(tái)灣和港澳同胞、外籍華人，經(jīng)批準(zhǔn)定居所在地村（社區(qū)）民委員會(huì)同意后，可計(jì)人安置人口;現(xiàn)役軍人（不含軍官）、在校大中專學(xué)生、服刑人員提供有效證明后，可計(jì)人安置人口;因升學(xué)、參軍、購(gòu)買小城鎮(zhèn)戶口等歷史原因?qū)艨谕膺w農(nóng)轉(zhuǎn)非，目前戶口又回遷至原村（社區(qū)）的非農(nóng)，如未享受過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房、房改房等住房福利政策且無(wú)商品房，在持有住房保障辦、區(qū)住建局（房管處）分別出具的未享受住房福利證明、無(wú)商品房證明的前提下，可計(jì)人安置人口。符合安置資格的未婚獨(dú)生子女按二人計(jì)算。

（二）安置和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

多戶多聯(lián)的用地標(biāo)準(zhǔn)是以戶為單位進(jìn)行安置的。每戶被補(bǔ)償人家庭應(yīng)嚴(yán)格控制用地面積，4人及以上戶用地面積不得超過(guò)105平方米，1至3人戶用地面積不得超過(guò)90平方米。多戶多聯(lián)安置小區(qū)室外公共配套設(shè)施工程（含房屋基礎(chǔ)），由鎮(zhèn)街、開(kāi)發(fā)區(qū)或村（社區(qū)）負(fù)責(zé)建設(shè)，由征遷安置出資主體給予補(bǔ)助，具體補(bǔ)助金額不得超過(guò)22萬(wàn)元l戶。被補(bǔ)償人嚴(yán)格按照統(tǒng)一設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，由征遷安置出資主體給予每戶一定獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)金額不得超過(guò)8萬(wàn)元/戶。

多戶多聯(lián)的建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“六統(tǒng)一”原則，即統(tǒng)一高度（層高、標(biāo)高）;統(tǒng)一外立面;統(tǒng)一面積;統(tǒng)一色彩（墻面、鋁合金）;統(tǒng)一戶型;統(tǒng)一院落。此外，多戶多聯(lián)建筑層數(shù)應(yīng)嚴(yán)格控制在4+1層（主體4層加底層車庫(kù)）。建筑檐口高度不得超過(guò)14.6米，坡屋頂總建筑高度不得超過(guò)17.6米。并巨，多戶多聯(lián)建設(shè)以幢為單位，由被補(bǔ)償人自我出資、自我建設(shè)、自我管理。被補(bǔ)償人可自行協(xié)商確定施工企業(yè)，或委托村委會(huì)牽頭招聘施工企業(yè)，由被補(bǔ)償人與施工企業(yè)簽訂建設(shè)合同，并將建設(shè)合同到村委會(huì)備案。上述施工企業(yè)應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)并已在區(qū)住建部門備案。

（三）用地再開(kāi)發(fā)

近年來(lái)，余杭區(qū)通過(guò)提升園區(qū)用地績(jī)效、推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)、盤活利用存量資源等舉措，積極推進(jìn)存量土地資源開(kāi)發(fā)利用，提升土地節(jié)約集約利用水平，取得明顯成效。其主要做法在于兩個(gè)方面，一是低效用地在開(kāi)發(fā)，二是利用存量資源，提升用地效率。

（四）低效用地再開(kāi)發(fā)

爭(zhēng)取“空間換地”，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)現(xiàn)有廠房、土地進(jìn)行提升改造，減免增加容積率部分的土地價(jià)款，并給予辦理相應(yīng)權(quán)證。實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥”，在利用分級(jí)評(píng)價(jià)等方式進(jìn)行倒逼的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政策支撐，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供“騰籠換鳥”、“退二優(yōu)二”、“退二進(jìn)三”多種“換”的途徑，加快淘汰高能耗、高污染、低產(chǎn)出等落后產(chǎn)能，加速發(fā)展總部型、研發(fā)型等資源占用少、產(chǎn)出效率高的優(yōu)勢(shì)企業(yè)。鼓勵(lì)企業(yè)利用存量土地和原廠房進(jìn)行提升改造，用于發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

（五）提升用地績(jī)效

一手抓批而未供、供而未動(dòng)資源盤活。對(duì)受規(guī)劃控制等原因無(wú)法供地、一年內(nèi)確實(shí)無(wú)項(xiàng)目引進(jìn)的地塊以及部分未完成征地的地塊，出臺(tái)管理和調(diào)劑政策鼓勵(lì)農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)盤活。一手抓拆后土地、廢棄礦地資源利用。對(duì)“三改一拆”后騰出的土地，按照“宜耕則耕、宜綠則綠、宜建則建”的總體思路加以充分利用。

首先，提升工業(yè)園區(qū)改造。實(shí)施工業(yè)園區(qū)提升改造三年行動(dòng)計(jì)劃，采取政府投資、政府返租、企業(yè)創(chuàng)建等模式，對(duì)原有的廠房、樓宇、倉(cāng)儲(chǔ)房等進(jìn)行提升改造。對(duì)有意愿實(shí)施提升改造的企業(yè)，通過(guò)稅費(fèi)減免、資金扶持等措施鼓勵(lì)企業(yè)自行實(shí)施改造;對(duì)低效閑置且無(wú)力或沒(méi)有意愿提升改造的企業(yè)，可以由政府通過(guò)協(xié)商對(duì)企業(yè)全部或部分土地收回進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)。

其次，建設(shè)科創(chuàng)園區(qū)。實(shí)施科技創(chuàng)新“523”計(jì)劃，計(jì)劃通過(guò)三年時(shí)間，在環(huán)杭州主城區(qū)周邊區(qū)域建成科技創(chuàng)新園區(qū)50個(gè)，總建筑面積200萬(wàn)平方以上，新增科技型中小微企業(yè)3000家以上。通過(guò)稅收獎(jiǎng)勵(lì)、租金減免、立項(xiàng)傾斜支持等一系列優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)鎮(zhèn)街和企業(yè)投資創(chuàng)建科技園，吸引科技型小微企業(yè)人駐。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)余杭區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)了許多改造項(xiàng)目的成功范例，也發(fā)現(xiàn)了改造項(xiàng)目中存在的不足。例如在改造項(xiàng)目的前期工作當(dāng)中存在著街道與居民溝通不暢，引發(fā)誤解，配套的基礎(chǔ)設(shè)施與社區(qū)居民的需求脫鉤，和過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益的問(wèn)題。這些都是在今后改造項(xiàng)目中需要更正的問(wèn)題。老舊棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是一項(xiàng)牽動(dòng)民生的大工程，涉及到老百姓的安居樂(lè)業(yè)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，改造過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的每一個(gè)問(wèn)題要及時(shí)糾正，要處處為民眾著想，把人民群眾的利益放在首位。要加強(qiáng)與人民群眾的溝通，發(fā)揮黨員的作用，走群眾路線，到群眾中去，傾聽(tīng)人民群眾的心聲，反映人民群眾的訴求，把拆遷改造工程辦到令人民群眾滿意的工程。

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