明確人民檢察院與監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系

文_喬新生（湖北武漢）

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，確立了監(jiān)察委員會(huì)的法律地位，明確了監(jiān)察委員會(huì)的職能和辦案程序，規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察院關(guān)系一般原則。但是，如何科學(xué)細(xì)分刑事訴訟中人民檢察院與監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系，還需要修改刑事訴訟法。

第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》，全面系統(tǒng)地規(guī)范了人民檢察院與監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系，解決了監(jiān)察制度建立之后人民檢察院與監(jiān)察委員會(huì)的分工問(wèn)題。

檢察院法律監(jiān)督職責(zé)進(jìn)一步明確

“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤?duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤薄?/p>

此項(xiàng)規(guī)定可解決人民檢察院與監(jiān)察委員會(huì)法律監(jiān)督范圍問(wèn)題。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，同樣履行法律監(jiān)察職責(zé)。但是，人民檢察院在“訴訟活動(dòng)”中依法行使法律監(jiān)督的職責(zé)沒(méi)有改變。監(jiān)察委員會(huì)不參與刑事訴訟，因此，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)察，有可能會(huì)與人民檢察院發(fā)生沖突。由人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，可以及時(shí)地發(fā)現(xiàn)司法工作人員依法利用職權(quán)實(shí)施非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪。

訴訟有廣義和狹義兩種解釋，廣義的訴訟包括公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)。因此，修改后的刑事訴訟法規(guī)定，對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，譬如在黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪中充當(dāng)“保護(hù)傘”，譬如，在走私犯罪中與犯罪分子沆瀣一氣涉嫌職務(wù)犯罪，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤?/p>

刑事訴訟法此項(xiàng)規(guī)定實(shí)際上是把訴訟階段的職務(wù)犯罪，部分納入人民檢察院管轄范圍之內(nèi)。這是因?yàn)槿嗣駲z察院在訴訟活動(dòng)中履行法律監(jiān)督職責(zé)。如果把公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件移交到監(jiān)察委員會(huì)，由監(jiān)察委員會(huì)立案調(diào)查，然后再移交人民檢察院，不僅在程序上煩瑣，而且更重要的是，會(huì)延誤訴訟的時(shí)間。由人民檢察院直接受理公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，一方面可以充分利用人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)力，確保國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件得以公正處理，另一方面也可以依照訴訟程序，由人民檢察院直接向人民法院提起公訴，這對(duì)于提高訴訟效率具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

刑事訴訟法修正案將“偵查”的定義修改為，“偵查”是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對(duì)刑事案件，依照法律進(jìn)行的收集證據(jù)，查明案情的工作和有關(guān)強(qiáng)制性措施。把監(jiān)察委員會(huì)排除在“偵查”之外，從而使偵查含義更加明確。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的偵查與監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查關(guān)系更加清晰，監(jiān)察委員會(huì)的“監(jiān)督、調(diào)查、處置”職責(zé)更加突出。

監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件進(jìn)一步明確

“人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時(shí)間可以延長(zhǎng)一日至四日。人民檢察院決定采取強(qiáng)制措施的期間不計(jì)入審查起訴期限。”

這項(xiàng)規(guī)定的意義就在于，監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施不是刑事訴訟法的強(qiáng)制措施。留置措施只能適用于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查階段，一旦移送人民檢察院審查起訴，那么，人民檢察院就必須辦理刑事拘留手續(xù)，監(jiān)察委員會(huì)留置措施自動(dòng)解除。刑事拘留法定期限為十日，刑事拘留后十日內(nèi)人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。人民檢察院決定采取強(qiáng)制措施的期間不計(jì)入審查起訴的期限。

監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察院之間的銜接不僅僅涉及職責(zé)分工，還涉及案件的移送和人員的交接問(wèn)題。人民檢察院對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送起訴的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)作出決定，重大、復(fù)雜的案件，可以延長(zhǎng)十五日；犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，符合速裁程序適用條件的，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)作出決定，對(duì)可能判處的有期徒刑超過(guò)一年的，可以延長(zhǎng)至十五日。換句話說(shuō)，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送人民檢察院起訴的案件，一般情況下人民檢察院應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)作出決定，最長(zhǎng)不超過(guò)一個(gè)半月。

檢察院與監(jiān)察委員會(huì)分工進(jìn)一步明確

第一，監(jiān)察委員會(huì)留置措施不受人民檢察院監(jiān)督，人民檢察院只能“在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利，損害司法公正的犯罪”立案?jìng)刹?。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查不屬于“訴訟活動(dòng)”，因此，不受人民檢察院法律監(jiān)督。

第二，批準(zhǔn)逮捕權(quán)力歸人民檢察院，監(jiān)察委員會(huì)可以采取留置措施；但是，無(wú)權(quán)宣布對(duì)被調(diào)查人采取逮捕強(qiáng)制措施。人民檢察院保留逮捕權(quán)，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的，已經(jīng)采取留置措施案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先辦理刑事拘留手續(xù)，在刑事拘留十日之內(nèi)決定是否逮捕。人民檢察院批準(zhǔn)逮捕不接受監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。換句話說(shuō)，人民檢察院可以獨(dú)立決定是否批準(zhǔn)逮捕，如果不批準(zhǔn)逮捕而只是監(jiān)視居住或者取保候?qū)彛O(jiān)察委員會(huì)無(wú)權(quán)干預(yù)。

進(jìn)入訴訟階段之后，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人民檢察院、人民法院的監(jiān)督實(shí)際上已經(jīng)變成了實(shí)質(zhì)性監(jiān)督或者結(jié)果監(jiān)督，只能對(duì)人民檢察院決定實(shí)施監(jiān)督而不能對(duì)人民檢察院程序?qū)嵤┍O(jiān)督，只能對(duì)人民法院的裁判作出監(jiān)督而不能對(duì)人民法院審判程序?qū)嵤┍O(jiān)督。這項(xiàng)規(guī)定實(shí)際上是確保訴訟具有一定的封閉性和獨(dú)立性，從而使法院在相對(duì)封閉情況下，通過(guò)控辯雙方法律較量，確定被告人行為是否構(gòu)成犯罪以及是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。

第三，人民檢察院對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入訴訟階段的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月之內(nèi)作出決定，重大、復(fù)雜的案件可以延長(zhǎng)十五日。監(jiān)察委員會(huì)必須等待人民檢察院作出決定，如果人民檢察院決定向人民法院起訴，那么，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)?shù)却嗣穹ㄔ鹤鞒雠袥Q。

按照一些學(xué)者的說(shuō)法，監(jiān)察委員會(huì)在案件進(jìn)入訴訟階段之后，只能與普通公民一樣在審判大廳之外耐心地等候，既不能派員參與審判工作，同時(shí)也不能對(duì)人民檢察院作出的強(qiáng)制措施實(shí)施監(jiān)督，只有當(dāng)人民檢察院強(qiáng)制措施決定明顯違反國(guó)家法律，監(jiān)察委員會(huì)認(rèn)定人民檢察院公訴人涉嫌瀆職犯罪，才能依照監(jiān)察法立案調(diào)查。

根據(jù)監(jiān)察法，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院、人民檢察院的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察。但是，如果人民檢察院的公訴人進(jìn)入訴訟階段履行提起公訴職責(zé)，人民法院審判員進(jìn)入訴訟階段履行審判職責(zé)，那么，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能行使監(jiān)察權(quán)。如果人民法院審判員和人民檢察院公訴人在訴訟中違反國(guó)家法律規(guī)定，從而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)作出的決定和人民法院作出的裁判違反法律的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)才能對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)察。

通俗地說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察是一種“結(jié)果監(jiān)督”和“事后監(jiān)督”。只有當(dāng)人民檢察院作出的決定嚴(yán)重違反國(guó)家法律規(guī)定，涉嫌濫用職權(quán)瀆職犯罪，或者人民法院作出的判決嚴(yán)重違反國(guó)家法律規(guī)定，涉嫌枉法裁判，監(jiān)察委員會(huì)才能依照監(jiān)察法的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)察。但是，我國(guó)監(jiān)察法第十九條規(guī)定，對(duì)“可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象”，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況。這就意味著監(jiān)察委員會(huì)還有預(yù)防腐敗的職責(zé)，對(duì)“可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象”可以談話或者要求說(shuō)明情況，但不能干涉人民檢察院的起訴工作和人民法院的審判工作。

刑事訴訟階段充分保障人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)和人民法院的審判權(quán)，對(duì)依法公正審理案件具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。監(jiān)察委員會(huì)作為我國(guó)的政治機(jī)關(guān)，履行對(duì)人民檢察院和人民法院工作人員進(jìn)行監(jiān)察的工作職責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)可以監(jiān)督人民檢察院和人民法院工作人員的行為，與“可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象”進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況，這不是干預(yù)訴訟活動(dòng)，而是為了防患于未然。

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的決定對(duì)人民檢察院與監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)定位是科學(xué)的，二者之間的相互制約關(guān)系是可行的。只要堅(jiān)決貫徹落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的決定，就一定能充分發(fā)揮人民檢察院的法律監(jiān)督作用，提高我國(guó)反腐敗的效率。