基層治理現(xiàn)代化與人民調(diào)解制度的改革路徑

宋朝武, 羅 曼

一、問題的提出

深入推進多元化糾紛解決機制改革，是我國深化改革、實現(xiàn)新時代中國特色社會主義偉大復興的重要舉措，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是維護社會和諧穩(wěn)定的必然要求。人民調(diào)解，作為黨在新民主主義革命時期吸收借鑒傳統(tǒng)民間調(diào)解精華，扎根于陜甘寧革命根據(jù)地發(fā)展出的中國特色糾紛解決方式，一直以來發(fā)揮著維護社會和諧穩(wěn)定的“第一道防線”作用。人民調(diào)解在解紛功能之外，還具有宣傳法律、預防糾紛發(fā)生和防止糾紛激化等功能，在某種意義上是基層社會治理的重要組成部分。

回溯歷史，新中國成立后，人民調(diào)解以國家權(quán)威為后盾在基層單位、組織之上全面建立起來。此后，隨著我國社會變遷與法治建設發(fā)展，人民調(diào)解制度經(jīng)歷了興盛、衰弱、重構(gòu)三個階段。第一階段是建國后至改革開放前人民調(diào)解的興盛時期，這一時期的人民調(diào)解制度表現(xiàn)出與基層統(tǒng)治緊密結(jié)合，在社會糾紛解決中占主導地位。第二階段是20世紀90年代人民調(diào)解的衰落時期，這一時期隨著社會對司法審判的日益推崇，人民調(diào)解在社會糾紛解決方式中開始趨于從屬地位。第三階段是本世紀初開始的人民調(diào)解的復興和重構(gòu)時期?！霸V訟爆炸”致使法院不堪重負，社會開始反思過于激進的訴訟中心主義，并重新審視人民調(diào)解在糾紛解決中的作用，相應的政策法規(guī)也開始陸續(xù)出臺。

近年來，全國各地都十分重視靈活便利的人民調(diào)解機制在糾紛化解及地方治理方面的重要作用，在制度創(chuàng)新、平臺建設、調(diào)解員隊伍建設等方面進行了大量探索。然而在部分地區(qū)，尤其是糾紛案件增速較快的經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，人民調(diào)解機制的解紛功能和社會治理功能尚未取得理想的效果。在巨大糾紛數(shù)量與調(diào)解員隊伍難題的夾持下，基層人民調(diào)解委員會開展人民調(diào)解工作面臨著更多的困難和挑戰(zhàn)，有的人民調(diào)解組織甚至出現(xiàn)了人民調(diào)解嚴重弱化的現(xiàn)象，表現(xiàn)為大量矛盾糾紛沒有經(jīng)過人民調(diào)解“第一道防線”進行化解而直接進入司法審判程序，人民調(diào)解的功能價值被消耗殆盡。

隨著國家頂層設計對多元化糾紛解決機制的推重，人民調(diào)解制度等多元調(diào)解機制的建設在下一步社會糾紛治理體系改革中將重獲重視與發(fā)展。人民調(diào)解制度的功能之一在于分流案件，解決糾紛，作為矛盾糾紛的主要聚集地，主要分布在基層的人民調(diào)解組織無疑是分流化解矛盾糾紛的“主戰(zhàn)場”。因此，基層人民調(diào)解組織能否開展好人民調(diào)解工作，很大程度上決定著改革能否取得好的效果。在對這一制度重新發(fā)展的期待之余，也應看到人民調(diào)解制度在式微多年后運行已略顯遲滯，如何使得這一獨具我國特色的傳統(tǒng)糾紛解決方式在新時代的社會條件下再度出發(fā)，是當前亟須研究探討的重大問題。本文力圖在對人民調(diào)解現(xiàn)狀進行實證考察和梳理基礎(chǔ)上，剖析這一制度目前存在的問題，并對新的社會背景下該制度的重構(gòu)提出個人的見解。

二、人民調(diào)解制度的實施效果與現(xiàn)狀

人民調(diào)解制度在式微多年后，雖不說沉疴難起，但也是弊病纏身，要復興和重構(gòu)這一制度，首先就要對現(xiàn)實情況進行深入了解，并找到病癥所在，這一工作僅有概念化的了解顯然是不足的。為獲取第一手的分析材料，對人民調(diào)解制度的實際運行狀況進行考察，以了解對解決問題真正有意義的細節(jié)，筆者調(diào)取了某直轄市所在的市級和區(qū)級人民調(diào)解組織2015年至2018年的總體糾紛化解情況及500份人民調(diào)解協(xié)議、500件訴訟案件進行統(tǒng)計，并對某直轄市5個街道、地區(qū)中100名人民調(diào)解員及社區(qū)干部進行了訪談。得出了第一手的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和訪談記錄，并在此基礎(chǔ)上分析總結(jié)了人民調(diào)解制度存在的問題。下文首先就調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計及訪談記錄內(nèi)容進行展示。

(一)人民調(diào)解制度運行的基本現(xiàn)狀

從民事糾紛解決的總體上看，我國當前社會民事糾紛解決的主要手段是法院訴訟，尤其在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，法院訴訟增長十分明顯。這既說明了我國法院糾紛解決能力的增強，同時也反映出人民調(diào)解機制的機制功能沒有得到充分發(fā)揮。

圖1為近三年某直轄市全市法院民事案件收案數(shù)與全市人民調(diào)解收案數(shù)的對比。

圖1 全市法院民事案件收案數(shù)與全市人民調(diào)解收案數(shù)對比圖

圖2，為筆者抽取的某直轄市街道人民調(diào)解委員會2017年度500份人民調(diào)解卷宗所化解的糾紛類型統(tǒng)計。統(tǒng)計顯示500份卷宗中90%的化解卷宗均為治安調(diào)解案件。

雖然從表1的總量數(shù)字上看，人民調(diào)解的數(shù)量為法院收案量的40%，與20世紀80年代相比10∶1的比例相比已經(jīng)有了很大減少，但從圖2更為細致的樣本上可知人民調(diào)解解決的糾紛90%均為派駐在公安派出所的治安聯(lián)合調(diào)解，民事糾紛數(shù)量甚微，與法院的民事糾紛數(shù)量不可同日而言。

(二)糾紛化解的類型

人民調(diào)解機制化解的民事糾紛類型主要集中于所需專業(yè)知識和法律知識要求不高，但糾紛當事人關(guān)系緊密的糾紛領(lǐng)域。通常需要由人民調(diào)解員綜合運用社會生活經(jīng)驗、溝通技巧和基礎(chǔ)性的法律知識等綜合性知識技巧化解糾紛。這一類糾紛集中于家事糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、城市物業(yè)類糾紛和農(nóng)村宅基地類糾紛中。

圖2 人民調(diào)解委員會類型

圖3 人民調(diào)解糾紛類型情況

圖3為2017年度某直轄市全市人民調(diào)解糾紛類型分布情況。

如圖3所示，人民調(diào)解化解的爭議主要集中在鄰里、家事等簡單糾紛。此兩類糾紛占人民調(diào)解化解類型的66%，合同糾紛的化解率僅為3%。

人民調(diào)解機制的組織類型在我國多種多樣，基本涵蓋了我國目前民間調(diào)解的全部組織。類型上既包括傳統(tǒng)的以村委會、居委會社區(qū)、街道人民調(diào)解委員會組織為代表的基層組織人民調(diào)解委員會，也包括行業(yè)性、專業(yè)性和特色型的調(diào)解組織。

圖4 調(diào)解組織的分布數(shù)量

圖4為某直轄市各類人民調(diào)解組織的分布數(shù)量。

如圖4所示，村委會、居委會附設的人民調(diào)解委員會占到調(diào)解組織數(shù)量的91%。村、居調(diào)解組織數(shù)量龐大，其他類型的調(diào)解組織不足村居調(diào)解組織的10%。

筆者針對500份訴訟案件當事人進行了調(diào)查問卷統(tǒng)計，統(tǒng)計顯示近97%的糾紛當事人在訴訟前沒有選擇過人民調(diào)解進行糾紛化解，不了解除法院訴訟外還有人民調(diào)解的糾紛化解方式可以選擇。

除了上文的實證數(shù)據(jù)統(tǒng)計外，為更深入了解調(diào)解員隊伍，展現(xiàn)出人民調(diào)解制度運行中的實質(zhì)，筆者選取典型地區(qū)與調(diào)解員進行了面對面訪談。由于訪談記錄較為凌散，筆者以圖表方式對訪談記錄進行匯總摘錄，具體如表1所示：

表1 訪談記錄匯總

(三)制度運作的主要問題

從以上實證材料中可以看出，當前我國的人民調(diào)解制度在運行中存在諸多問題，主要體現(xiàn)在功能弱化、接受認同度低、人員素質(zhì)有待提高等方面?，F(xiàn)分述如下：

1.人民調(diào)解的功能弱化

上文分析提到，我國人民調(diào)解制度在出現(xiàn)之初就兼具政治和糾紛解決雙重功能，目前人民調(diào)解的功能弱化在兩方面都有體現(xiàn)。改革開放前的人民調(diào)解組織多依托于機關(guān)、組織、集體，人民調(diào)解員社會地位較高，也具有天然的政治權(quán)威性，能夠發(fā)揮一定的政治秩序構(gòu)建功能。而從上文的調(diào)查情況來看，目前的人民調(diào)解組織多附設在村民委員會、居民委員會等群眾性自治組織中。在村民委員會、居民委員會等組織自身在社會政治生活中的作用日益邊緣的情況下，人民調(diào)解組織的政治權(quán)威性更無從談起。另外從訪談中可看出，目前的人民調(diào)解員組成多以退休人員、老人、甚至社區(qū)下崗待業(yè)人員為主，并非社會中堅力量，自身社會權(quán)威性不足，難以承擔政策宣傳和政治教化的工作。

如果說人民調(diào)解的政治功能弱化是受時代變化之影響，主要還是附設功能的減弱，那么糾紛化解功能的弱化則是傷及人民調(diào)解制度根基的問題。人民調(diào)解作為一種糾紛解決方式，為民眾糾紛解決提供了一種更加便捷的程序選擇權(quán)。人民調(diào)解為糾紛雙方提供了雖不精細專業(yè)但成本低廉的程序選擇，大量簡單民事糾紛向人民調(diào)解轉(zhuǎn)移，能起到方便快捷和分流司法案件的作用。但從上文統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，進入人民調(diào)解程序的案件數(shù)量很少，與法院化解糾紛的數(shù)量相比，較80年代有較大下降，這自然導致人民調(diào)解在社會糾紛解決中的作用趨于下降。另外由于人民調(diào)解權(quán)威性的下降，也導致人民調(diào)解在糾紛處理工作中難度增大，削弱了人民調(diào)解化解糾紛方便快捷的優(yōu)勢。

2.人民調(diào)解社會認同度低

20世紀80年代前，社會糾紛調(diào)解格局呈現(xiàn)“人民調(diào)解為主、法院調(diào)解為輔”的狀態(tài)，社會糾紛調(diào)解工作主要由人民調(diào)解來承擔。人民群眾內(nèi)部有糾紛首先是找人民調(diào)解組織進行調(diào)解，人民調(diào)解組織也利用自身的權(quán)威性化解大部分社會糾紛。但80年代后，隨著對法律秩序的強調(diào)，人民調(diào)解在社會中的影響日益淡化。從上文統(tǒng)計數(shù)據(jù)及訪談反饋來看，人民調(diào)解目前已經(jīng)淪為輔助性的多元糾紛化解機制之一，民眾對人民調(diào)解組織的認同度極低，民眾很少運用人民調(diào)解處理紛爭，甚至不知道可以適用人民調(diào)解制度解決爭議。而與此形成對比的是，法院訴訟作為糾紛解決方式的民眾認可度極高，人民調(diào)解組織名義上仍數(shù)量龐大，但影響力與數(shù)量嚴重不成比例。

3.人民調(diào)解員隊伍建設不足

從實證調(diào)查可以看出，目前我國的人民調(diào)解員大都由鄉(xiāng)村、社區(qū)干部兼任，專職調(diào)解員較少；人民調(diào)解員總體待遇偏低，社會地位也不高，流動性也較大，對高層次人才缺乏吸引力，人員素質(zhì)整體偏低；法律專業(yè)素質(zhì)方面存在欠缺，大多沒有法律學習背景。政府雖然出于對人民調(diào)解優(yōu)越功能的認可而積極推進人民調(diào)解組織的設立，但長期有效的財政投入仍顯不足，財政激勵機制不足以及糾紛化解過程中責任與義務不對等問題，均導致人民調(diào)解員對調(diào)解工作缺乏投入的動力。

三、人民調(diào)解制度運作的困境及其成因

針對上述困境，要想實現(xiàn)人民調(diào)解制度在新時期的再發(fā)展，首先應對已有的沉疴進行全面的病理分析，以確定病因所在。只有對這些問題產(chǎn)生的原因進行深層次分析，才能對癥下藥，找到解決的方法?？傮w而言，人民調(diào)解制度困境是外部環(huán)境和自身建設兩大方面原因所造成，具體有以下幾點原因。

(一)法院權(quán)力擴張壓縮人民調(diào)解空間

人民調(diào)解的弱化有特定的社會原因和歷史背景，但筆者認為主要的外部原因在于人民調(diào)解受到了司法改革過程中司法社會化和司法萬能主義觀念的沖擊。國家對依法治國的強調(diào)及民眾對法治的追求，導致了觀念中一個完美的法院模式的出現(xiàn)。法院解決糾紛被過高地推崇，法院系統(tǒng)的權(quán)力擴張成為客觀需要，民間調(diào)解嚴重地依賴于“法律上”的力量。與此同時，通過“依法治國”等一系列政治宣傳，以及司法改革的推進，逐步在社會心理中塑造了法院解決糾紛的首要地位，有糾紛首先找法院日益被社會大眾廣泛認可。而從本世紀初開始的降低訴訟費以及對訴訟服務性的強調(diào)，則對糾紛更迅猛向法院轉(zhuǎn)移起到了推波助瀾的作用。訴訟的權(quán)威性、成本的低廉化，使得通過法院訴訟成為民眾更加理性的選擇。

(二)組織發(fā)展的無序化導致人民調(diào)解制度功能模糊

人民調(diào)解組織設立之初，組織機構(gòu)相對簡單，即附著于街鄉(xiāng)、派出所、單位的“人民調(diào)解委員會”組織，即帶有政治化色彩的群眾性自治組織，功能上則主要是解決日常民事糾紛。在改革開放之前人際關(guān)系相對簡單，糾紛形式單一的社會形態(tài)中，人民調(diào)解制度一直保持著上述相對簡單的組織形式。隨著社會的升級發(fā)展，為適應社會關(guān)系和糾紛形態(tài)的變化，人民調(diào)解制度在社會的發(fā)展中開始發(fā)生變化，但同時也給人民調(diào)解制度本身帶來一些問題甚至異化。在立法上這種異化顯示為人民調(diào)解開始逐漸暴露出概念上的矛盾和悖論問題，在人民調(diào)解概念下運行著種類性質(zhì)各異、邊界不清的調(diào)解組織類型，簡單梳理我們就會發(fā)現(xiàn)在我國的語境下，存在著村委會人民調(diào)解委員會、社區(qū)人民調(diào)解委員會、街道人民調(diào)解委員會、地區(qū)人民調(diào)解委員會、某某律師調(diào)解品牌工作室、某某文化產(chǎn)業(yè)調(diào)解品牌工作室，消費、道路交通、家居建材、物業(yè)、機動車消費糾紛等專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會。各種調(diào)解組織如萬花筒一般隨著社會的發(fā)展而更新。在這樣的社會發(fā)展面前，行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織及律師調(diào)解組織的存在明顯不同于人民調(diào)解制度設立之初的運行初衷。從目的論的角度看，將定位不同的調(diào)解模式統(tǒng)歸在人民調(diào)解的語境下更多的是為了取得人民調(diào)解協(xié)議的司法確認效力。然而以政治化、公益性為主要特征的群眾自治性調(diào)解組織和以市場化、專業(yè)化為發(fā)展趨勢的行業(yè)、專業(yè)調(diào)解組織的功能定位、管轄模式、受案范圍、收費方式、監(jiān)管及運行模式均有完全不同的程序區(qū)別，不加區(qū)別的“雞兔同籠”不僅削弱了人民調(diào)解的雙重核心功能，也束縛了新型民間調(diào)解機制的發(fā)展。

(三)人民調(diào)解組織自治性不足削弱了自主發(fā)展空間

雖然從一開始，法律就將人民調(diào)解組織定義為群眾性自治性組織。但是由于其功能上的政治性，設立上對行政權(quán)力的附庸性，以及對政府財政的依賴，導致人民調(diào)解組織沒有獲得過真正意義上的獨立。人民調(diào)解組織從成立到運行的進程推進并不主要是由群眾組織本身自行推進和完成的，而是由行政力量通過機構(gòu)的設立、人員的安排以及行政審批環(huán)節(jié)等實現(xiàn)對人民調(diào)解組織的統(tǒng)領(lǐng)和管理。

在改革開放前的相對固化的社會中，人民調(diào)解制度自治性的缺乏并不會對其糾紛解決能力產(chǎn)生影響，相反還可因為其行政色彩而對“單位人”、“組織人”天然形成權(quán)威。但在改革開放后，糾紛形式日益多元化，個人身份性色彩減弱，人民調(diào)解制度自治性的欠缺就成為其適應社會潮流發(fā)展變化的障礙。

以樣本地區(qū)為例，人民調(diào)解組織的設立也多與行政區(qū)劃一致，數(shù)量眾多，但功能重疊。該市共有基層法院16家，全市村居人民調(diào)解委員會則有7006家。村居、街道、地區(qū)人民調(diào)解組織主體眾多零散。在當今城市交通便利、信息聯(lián)絡通暢的條件下，這種僵化單一的組織設立方式造成調(diào)解資源的重復浪費。此外，也因為自治性的缺乏，專業(yè)性人民調(diào)解組織的設立存在行政審批的障礙，行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的成立需要履行一系列的申請審批手續(xù)，審批的流程和程序要由行政權(quán)力決定。這種對社會自治組織設立的嚴格管控，導致行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織嚴重缺乏，難以滿足時代要求。

另外，一個自身缺乏獨立自治性的組織必然存在動力不足的問題。僵化機制帶來調(diào)解激勵機制的缺乏，造成調(diào)解組織內(nèi)部權(quán)責不明、效率低下。在這種情況下，雖然國家、政府、調(diào)解組織所屬的行政主管部門、法院及社會多方主體從外部積極推動、主動對接、加大培訓力度，仍然難以從根本上推動人民調(diào)解組織自身的發(fā)展。

(四)調(diào)解員職業(yè)化欠缺阻礙人民調(diào)解制度發(fā)展

現(xiàn)代社會行業(yè)發(fā)展愈發(fā)分工細密、日趨專業(yè)。隨著糾紛的日益多元專業(yè)，對糾紛解決人員的專業(yè)化、職業(yè)化要求成為必然。與近年來我國法官的職業(yè)化蓬勃發(fā)展形成對比，我國的人民調(diào)解員仍停留在分工粗獷、職業(yè)感模糊的狀態(tài)。當前的人民調(diào)解員大多不具備專業(yè)糾紛解決能力。筆者調(diào)查顯示人民調(diào)解員除了由退休人員擔任外，大都由社區(qū)干部、律師和各行各業(yè)中的職業(yè)者兼任，調(diào)解員在社會分工中缺乏職業(yè)化定位，無法通過調(diào)解員身份獲得社會地位的肯定與生存資本的獲得。

人民調(diào)解員的職業(yè)化能力欠缺成為制約調(diào)解公信力的關(guān)鍵。從目前情況來看，由于人民調(diào)解組織主要依靠政府財政補貼生存，自身造血功能不足，難以為調(diào)解員提供較高的物資待遇。因此在難以吸引到高素質(zhì)人員加入調(diào)解隊伍的同時，現(xiàn)有調(diào)解隊伍也存在不穩(wěn)定的問題。在日益崇尚知識化、專業(yè)化的當今中國，一個職業(yè)程度不高、待遇較低、穩(wěn)定性不夠的人民調(diào)解員隊伍顯然無法獲得糾紛雙方的充分信任和尊重。

四、新時代人民調(diào)解制度的完善路徑

在我國的社會主要矛盾發(fā)生變化的新時代下，創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”、完善并發(fā)揮人民調(diào)解制度在推進基層社會治理中的制度價值意義重大?！皸鳂蚪?jīng)驗”是糾紛源頭治理的典范機制，依靠基層治理的力量，發(fā)揮人民調(diào)解的制度優(yōu)勢，把非訴訟糾紛解決機制真正安放于司法訴訟前端，形成多元互補的糾紛解決綜合體系，是學習“楓橋經(jīng)驗”、深化多元化糾紛解決機制改革的重要機制改革。

從上文對人民調(diào)解制度的分析中可以看出，要想在新時期更大發(fā)揮人民調(diào)解制度作用，實現(xiàn)人民調(diào)解制度再出發(fā)，必須有針對性地解決人民調(diào)解制度面臨的現(xiàn)實困境。根據(jù)以上對人民調(diào)解制度困境原因的分析，筆者嘗試從內(nèi)外部角度提出完善人民調(diào)解制度的對策方案。從外部宏觀角度而言，需要理順人民調(diào)解制度與法院司法審判之間的分工，并通過立法規(guī)范人民調(diào)解制度程序；從內(nèi)部角度，則要明確傳統(tǒng)人民調(diào)解組織和專業(yè)化人民調(diào)解組織發(fā)展的不同路徑，構(gòu)建更加職業(yè)化的人民調(diào)解員隊伍。以下試詳細論述這些方面的完善路徑：

(一)外部路徑之一：重建人民調(diào)解基礎(chǔ)性糾紛解決地位

人民調(diào)解制度的式微，在某種程度上與社會糾紛解決資源的錯配，即大量簡單民事糾紛過度進入司法程序具有相關(guān)性。尤其在世紀初以消除人們接近司法的障礙、減少當事人訴訟成本為目標的司法改革后，小標的民事案件進入司法程序從成本上變得可行且劃算。

一般來講，社會糾紛解決方式應當是分層且有適當分工的。大量的簡單糾紛應當在訴訟外由社會力量化解，司法作為位于金字塔頂?shù)募m紛解決方式，應當更多地聚焦于較為復雜的社會糾紛。如果啟動訴訟程序的成本與訴訟外調(diào)解機制所花費的成本對當事人而言幾無差別，作為理性人對“價廉物美”的天然追求，到法院解決爭議一定會成為其最合理的選擇。這種資源的錯配既導致了訴訟的不堪重負，大量審判資源配置于簡單重復性工作，也使人民調(diào)解出現(xiàn)“門前冷落車馬稀”的景象。

為分流一部分簡單民事糾紛，目前法院多采取立案時法官建議當事人選擇訴前人民調(diào)解的方式。但由于這一方式以自愿為前提，實際分流效果并不理想。筆者認為，應當通過帶有一定強制性的手段提高或增加訴訟門檻，以實現(xiàn)真正的案件分流。首先是“提門檻”式的資源重配方式，適當提高部分案件訴訟費收費標準，增強訴訟收費作為案件分流工具的作用，用看不見的市場手段重配資源。確立人民調(diào)解在低成本糾紛解決市場的相對壟斷地位，讓訴訟回歸其應有的社會糾紛解決方式的角色。在家事糾紛、相鄰糾紛、生活類侵權(quán)糾紛等數(shù)量大、案情簡單的案件中采取強制訴前人民調(diào)解的“加門檻”方式，發(fā)揮人民調(diào)解鄉(xiāng)土性、非對抗性的特點，把大部分簡單民事糾紛化解在前置的人民調(diào)解程序中。

總之，只有采取措施分流糾紛，重新確立人民調(diào)解制度的基礎(chǔ)性糾紛解決地位，才能從源頭上改變?nèi)嗣裾{(diào)解在糾紛解決體系中日益邊緣化的地位。另外，從整個糾紛解決體系的重構(gòu)角度來說，只有重新確立人民調(diào)解的基礎(chǔ)性地位，讓訴訟回歸“最后一道防線”的地位，才能重構(gòu)“金字塔式”糾紛解決體系，實現(xiàn)糾紛解決資源的良性配置。

(二)外部路徑之二：完善人民調(diào)解制度立法規(guī)范

在改革開放之前的社會中，人民調(diào)解機制與法院相互配合，在社會治理與糾紛解決中發(fā)揮了巨大的作用，促進了社會秩序的穩(wěn)定。但隨著市場經(jīng)濟社會的建立，現(xiàn)有的糾紛形式與傳統(tǒng)糾紛形式相比變化巨大。新的歷史時期需要一部反映新需求的調(diào)解制度立法。2010年，我國專門頒布實施了《人民調(diào)解法》，這是我國第一部有關(guān)人民調(diào)解制度的系統(tǒng)性立法文件，推動了人民調(diào)解制度的規(guī)范化發(fā)展。但總體而言，這部法律總結(jié)以往經(jīng)驗有余，創(chuàng)新不足，呼應社會環(huán)境新發(fā)展不夠，不能完全滿足新時期人民調(diào)解制度改革和發(fā)展的需要。

首先，現(xiàn)有的一元化人民調(diào)解立法無法涵蓋日益多元的人民調(diào)解組織。隨著市場經(jīng)濟分工的日益專業(yè)化、細致化，人民調(diào)解針對的糾紛類型早已不僅僅是簡單的鄉(xiāng)土社會的人際糾紛，各種復雜的帶有商事色彩的諸如勞動爭議、民間借貸等糾紛都開始出現(xiàn)。而現(xiàn)有《人民調(diào)解法》簡單地把人民調(diào)解定義為由司法行政部門指導的不收取任何費用的制度，顯然與社會新發(fā)展格格不入。應當將人民調(diào)解區(qū)分為公益化調(diào)解和專業(yè)性調(diào)解兩大類，公益化調(diào)解制度下以調(diào)解家事糾紛、鄰里糾紛等熟人社會糾紛為主，由司法行政部門進行指導，原則上應當免費；專業(yè)性調(diào)解制度以帶有市場色彩的糾紛調(diào)解為主，原則上應當收取一定費用，主要由行業(yè)自治組織、專業(yè)組織進行指導。

其次，應當對人民調(diào)解制度作出更詳盡的程序性規(guī)定。現(xiàn)有的《人民調(diào)解法》程序性規(guī)定過于粗疏簡單，在實踐中很難起到指導作用。應當在統(tǒng)一調(diào)解基本原則的前提下，將不同類型的調(diào)解分門別類地加以具體規(guī)定，制定相應總則和分則，從不同角度規(guī)范調(diào)解的原則和程序制度，明確公益性調(diào)解與市場化調(diào)解的不同性質(zhì)、受理范圍、收費方式、調(diào)解協(xié)議的形式及效力、司法審查的程序及其他基本程序。另外，應當詳細規(guī)定人民調(diào)解制度與司法對接的實施程序，將案件對接過程具體化、程序化、細分化，形成規(guī)范的、明確的流程性指引，給予糾紛兩造雙方清晰的路徑選擇。

(三)內(nèi)部路徑之一：公益性、專業(yè)性兩類人民調(diào)解組織的共同發(fā)展

如上文已提及，筆者認為人民調(diào)解制度應區(qū)分為公益性人民調(diào)解組織與專業(yè)性人民調(diào)解組織，在立法明確不同的頂層設計前提下，各自應有其獨立的發(fā)展方向。

公益性人民調(diào)解組織仍應堅持其一定的公益性、政治性特點。明確其訴訟外社會公益產(chǎn)品的糾紛解決屬性。首先要加強公益性人民調(diào)解組織與屬地街、鄉(xiāng)，司法行政部門的聯(lián)系，在交通及信息傳遞日益暢通的社會發(fā)展情況下，改變公益性人民調(diào)解碎片化的現(xiàn)狀，加強集中管理，重點加強街道、地區(qū)一級公益性人民調(diào)解組織的中樞作用，在與基層政府同一級別的街道、地區(qū)一級設置統(tǒng)一協(xié)調(diào)的人民調(diào)解服務中心、人民調(diào)解窗口。既有利于培育穩(wěn)定專業(yè)的人民調(diào)解隊伍，也可起到對糾紛的統(tǒng)一化管理和協(xié)調(diào)，并成為與司法及行政調(diào)解機制銜接的責任主體。其次要明確公益性人民調(diào)解的管轄及糾紛受理范圍。傳統(tǒng)公益性人民調(diào)解的管轄范圍應堅持地域性原則，以街道所轄區(qū)域作為基本的管轄范圍。公益性人民調(diào)解組織，由于深植于基層，因此在處理傳統(tǒng)家事案件和鄰里糾紛中具有天然的優(yōu)勢。譬如，其可以與正在推進的家事審判改革相配合，讓人民調(diào)解員在家事調(diào)解、家事調(diào)查中發(fā)揮更大作用。原則上公益性人民調(diào)解不應調(diào)解涉法人間的糾紛，應專司家事、物業(yè)及鄰里等糾紛。

專業(yè)性人民調(diào)解組織應當堅持其市場化、專業(yè)化的發(fā)展方向。首先，應堅持專業(yè)化發(fā)展方向。與市場經(jīng)濟緊密聯(lián)系的糾紛類型，專業(yè)化要求高，傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織從專業(yè)能力上無法駕馭此類糾紛，因此適宜的調(diào)解組織應當是市場化的專業(yè)調(diào)解組織。市場化專業(yè)調(diào)解組織可以通過市場競爭，促使參與主體不斷細分市場、改進專業(yè)水平、提供多樣化的產(chǎn)品與服務。以樣本地區(qū)為例，該市于2015年12月由市高院退休法官牽頭成立的多元調(diào)解發(fā)展促進會，即一家市場化運營為基本模式的調(diào)解組織。其下共有調(diào)解員835人，涉及互聯(lián)網(wǎng)糾紛、工程造價、涉軍、醫(yī)療美容等各行業(yè)調(diào)解力量，專業(yè)化的調(diào)解組織滿足了專業(yè)性糾紛的特殊要求，其市場化也節(jié)省了國家財政的糾紛解決支出。其次，應積極培育專業(yè)性調(diào)解組織的發(fā)展。由于我國社會中的自治性社會團體組織發(fā)展并不充分，因此專業(yè)化調(diào)解組織發(fā)展并不充分，筆者認為應當從以下方面加強：第一，應優(yōu)化行政審批環(huán)節(jié)。對專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織的成立，應降低行政審批的門檻，積極扶持專業(yè)性調(diào)解組織的發(fā)展。第二，依托行業(yè)協(xié)會發(fā)展調(diào)解組織，確保專業(yè)性。改變我國現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會作用較為虛化，沒有起到為行業(yè)成員服務作用的狀況。依托行業(yè)協(xié)會發(fā)展專業(yè)調(diào)解機構(gòu)，能夠起到坐實行業(yè)協(xié)會和確保調(diào)解機構(gòu)專業(yè)性的雙重作用。第三，避免專業(yè)調(diào)解機構(gòu)的壟斷化。專業(yè)調(diào)解機構(gòu)的服務主體多為商事主體，對效率和實效的要求較強，因此專業(yè)化調(diào)解機構(gòu)必須在充分競爭基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。過于壟斷的機構(gòu)由于對效率追求不夠，不利于調(diào)解行業(yè)的長遠發(fā)展。

(四)內(nèi)部路徑之二：構(gòu)建人民調(diào)解員職業(yè)化的發(fā)展路徑

人民調(diào)解制度要實現(xiàn)大發(fā)展，高素質(zhì)、職業(yè)化的人民調(diào)解員隊伍是必不可少的條件。從調(diào)查的情況看，目前人民調(diào)解員隊伍與這一目標尚有較大差距。

對應文中所述兩種不同的調(diào)解組織體系，應與之對應建立一套完整的調(diào)解員職業(yè)體系。首先是調(diào)解員職業(yè)倫理的創(chuàng)建和實施、調(diào)解員的培訓、調(diào)解員資格的認定以及申訴程序的建立應提上議事日程。應當由政府主導創(chuàng)立關(guān)于調(diào)解員的“職業(yè)標準”，明確調(diào)解員的資格要求和門檻標準。這種調(diào)解員職業(yè)化的發(fā)展反過來就會使得法官充任調(diào)解員成為不必要或不合適，改變訴訟與調(diào)解混淆不清的狀況。對此一些地區(qū)已經(jīng)開始有效地嘗試，江蘇省昆山市于2008年開始了人民調(diào)解員職業(yè)化的探索，目前已經(jīng)形成了一套完整的人民調(diào)解員職業(yè)化體系，即經(jīng)人事部門認可，將人民調(diào)解員確立為社會公益性崗位，在矛盾糾紛多發(fā)地人民調(diào)解委員會(人民調(diào)解工作室)全部向社會公開招聘職業(yè)人民調(diào)解員，并建立薪酬保障、職業(yè)準入、培訓考核、名冊備案、職稱管理等各項職業(yè)化管理機制，使人民調(diào)解發(fā)展成為一個社會行業(yè)。

其次是建立科學有效的薪酬激勵機制。這是建立高素質(zhì)調(diào)解員隊伍的關(guān)鍵基礎(chǔ)，可以說，如果厚其待遇的問題不解決，本文上述的種種設想只能淪為空想。公益性人民調(diào)解組織，由于其原則上不收取費用，且與行政機關(guān)關(guān)系緊密，仍然需要國家財政進行保障。建議適當提高待遇，比照公務員標準進行對待；并且設置一定績效考核獎金，以提高人民調(diào)解員工作動力。專業(yè)型人民調(diào)解組織主要應依靠市場競爭機制對薪酬進行調(diào)節(jié)，行業(yè)協(xié)會應對其執(zhí)業(yè)信用和職業(yè)道德進行監(jiān)督，主要依靠市場淘汰機制對其執(zhí)業(yè)能力進行促進。

結(jié) 語

人民調(diào)解制度需要在新時期進行創(chuàng)新發(fā)展，已經(jīng)成為經(jīng)過頂層設計確認的共識。但如何找準社會發(fā)展方向，把好現(xiàn)有人民調(diào)解制度的病灶所在，進而提出切實有效的解決方案，并不是一蹴而就的工作。只有在立法設計、訴訟調(diào)解分工、專業(yè)組織發(fā)展培育、職業(yè)化建設等各方面都進行有效的變革和扎實的工作，才能最終實現(xiàn)構(gòu)建符合新時代要求的社會糾紛解決機制的宏大目標。