中國(guó)與東南亞反洗錢多邊合作機(jī)制構(gòu)建

李 春

當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和國(guó)際問題研究中，“一帶一路”高度聚焦，東南亞地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展是倡議落實(shí)的重要保障。地緣關(guān)系極為緊密的中國(guó)與東南亞各國(guó)法制防控設(shè)計(jì)尚存提升空間，各類跨境犯罪活動(dòng)為規(guī)避嚴(yán)苛成熟的監(jiān)管制裁，覬覦新的渠道和方式進(jìn)行洗錢犯罪，不可避免存在隱患。

為遏制洗錢犯罪蔓延泛濫、截?cái)喔黝悋?yán)重犯罪的黑金輸送，單依靠一國(guó)力量或雙邊協(xié)商已經(jīng)難以奏效，嘗試在中國(guó)與東南亞地區(qū)十多個(gè)國(guó)家間建立一個(gè)具有操作性、高效合理的反洗錢多邊合作機(jī)制無疑具有現(xiàn)實(shí)意義、示范效應(yīng)和深遠(yuǎn)影響。因此，如何構(gòu)建一個(gè)適合中國(guó)與東南亞的反洗錢合作機(jī)制成為亟須解決的問題。

一、問題的提出

(一)前提：基本概念的厘清

“洗錢”一詞在不同的研究語境中會(huì)貼上不同標(biāo)簽，作為法律概念的“洗錢”一詞首次出現(xiàn)于1986年美國(guó)的《洗錢控制法》，1988年《聯(lián)合國(guó)禁毒公約》開創(chuàng)了國(guó)際反洗錢合作的先例。作為世界性的刑事犯罪，洗錢犯罪的上游犯罪以毒品犯罪為代表并不斷擴(kuò)展，但由于各國(guó)對(duì)洗錢犯罪的上游犯罪認(rèn)識(shí)及法律環(huán)境有異，所以一直沒有統(tǒng)一概念，其法律定義抽象為：清洗嚴(yán)重犯罪所得及其收益的犯罪行為。

“反洗錢”一詞涉及了法律、金融、稅務(wù)、商業(yè)、外交等領(lǐng)域，內(nèi)涵豐富而復(fù)雜。依照《反法錢法》界定，結(jié)合“洗錢犯罪”法律屬性分析，“反洗錢”即預(yù)防控制洗錢犯罪所采取的一切措施，包括宏觀國(guó)家戰(zhàn)略和微觀部門規(guī)章，包括立法、司法、執(zhí)法等各個(gè)環(huán)節(jié)；國(guó)際、國(guó)內(nèi)的雙多邊合作；刑事控制、行政監(jiān)管、民事救濟(jì)等多種途徑；法律、金融、貿(mào)易、稅務(wù)、外交等領(lǐng)域。本質(zhì)特征就是以國(guó)際和國(guó)內(nèi)洗錢犯罪立法為核心，強(qiáng)調(diào)對(duì)各類嚴(yán)重刑事犯罪和跨國(guó)跨境犯罪的預(yù)防和控制。

“反洗錢合作機(jī)制”尚無專門的概念研究。當(dāng)前涉及“機(jī)制”和“合作機(jī)制”相關(guān)問題研究的60多萬篇研究文獻(xiàn)多為探討相關(guān)的制度(體制)、政策(措施)或路徑(方式)等，存在濫用和誤用的現(xiàn)象。結(jié)合詞典解釋和文獻(xiàn)資料，本文研究的“反洗錢合作機(jī)制”指在國(guó)家、政府或其他組織框架內(nèi)為預(yù)防控制洗錢犯罪，依據(jù)國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法，采取統(tǒng)一的規(guī)范和程序，互相配合，共同實(shí)現(xiàn)反洗錢目標(biāo)的運(yùn)行方式和過程。

(二)背景：反洗錢合作研究現(xiàn)狀及特點(diǎn)

1.反洗錢合作研究現(xiàn)狀：理論層面和實(shí)證層面

第一，理論層面以文獻(xiàn)資料為代表，對(duì)東南亞反洗錢合作研究做歷時(shí)性和數(shù)據(jù)性分析。其路徑為選擇CNKI全部文獻(xiàn)為檢索庫，截至2018年12月25日，中文文獻(xiàn)表明我國(guó)東南亞問題研究源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，始于1946年，研究“東南亞”的文獻(xiàn)從“摘要”、“關(guān)鍵詞”、“篇名”、“主題”、“全文”為檢索條件，皆突破萬篇以上；“東南亞洗錢”、“東南亞反洗錢”、“東南亞反洗錢合作”研究始于1990年，時(shí)間滯后于“東南亞”研究，研究數(shù)量多項(xiàng)處于空白狀態(tài)。詳見表1分析：

表1 1946—2018年“東南亞+洗錢”研究文獻(xiàn)總量分析 單位：篇

再以涉及東南亞洗錢研究的全文查詢結(jié)果做時(shí)間順序和研究數(shù)量分析，由圖1可見，1990—2000年基本處于空白狀態(tài)，2001—2010年逐步增長(zhǎng)，2011—2018年呈上升趨勢(shì)，說明研究的關(guān)注力度在加大。

圖1 全文檢索“東南亞洗錢”計(jì)量可視化分析[注]參見CNKI網(wǎng)站 (文獻(xiàn)總數(shù)：1 871 篇；檢索條件：全文=東南亞洗錢，數(shù)據(jù)庫：文獻(xiàn) 跨庫檢索，最后訪問時(shí)間2018年12月25日)。

在研究?jī)?nèi)容方面，結(jié)合2004年首屆東盟與中日韓(10+3)打擊跨國(guó)犯罪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議將跨國(guó)犯罪劃分為毒品走私、國(guó)際經(jīng)濟(jì)犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖活動(dòng)、洗錢、拐賣人口、武器走私、海盜8種類型以及相關(guān)文獻(xiàn)資料，中國(guó)及東南亞各國(guó)洗錢犯罪可能涉及的資金為毒資、涉黑資金、貪賄資金、販賣人口獲利、涉恐融資、電信詐騙資金、走私資金等非法所得及收益。

從理論層面研究可以管窺東南亞洗錢及反洗錢合作問題研究經(jīng)歷了從無到有，從關(guān)注單一犯罪到重視整體安全的階段。但“主題”、“篇名”、“關(guān)鍵詞”皆為空白的狀態(tài)說明中國(guó)與東南亞的反洗錢合作研究的整合力度和專業(yè)層次亟須提升。

第二，實(shí)證層面以東南亞警務(wù)人員問卷為研究樣本。數(shù)據(jù)來源于對(duì)2012—2017年來中國(guó)培訓(xùn)的部分國(guó)外警務(wù)人員的調(diào)查問卷整理。實(shí)證分析建立在緬甸、老撾、越南、泰國(guó)、柬埔寨、菲律賓、東帝汶、文萊、印度尼西亞、新加坡10個(gè)國(guó)家(東南亞11國(guó)尚缺馬來西亞數(shù)據(jù)，但后文分析以文獻(xiàn)資料彌補(bǔ))的201份有效問卷基礎(chǔ)上。首先是對(duì)反洗錢問題的基礎(chǔ)認(rèn)知分析，以三個(gè)問題作為分析依據(jù)。問卷分析如表2所示：

表2 2012—2017年東南亞及周邊國(guó)家警務(wù)人員反洗錢意識(shí)及現(xiàn)狀分析

實(shí)證分析表明，即使是在刑事執(zhí)法一線的東南亞警務(wù)人員對(duì)洗錢犯罪的了解程度也僅為94%；在所在國(guó)是否存在洗錢犯罪中，認(rèn)為存在的有88%；在涉及洗錢犯罪是否對(duì)所在國(guó)危害嚴(yán)重方面，89%的人員認(rèn)為嚴(yán)重。

第三，東南亞洗錢犯罪類型分析。問卷設(shè)計(jì)了針對(duì)上游犯罪的多選題，作為對(duì)洗錢犯罪上游犯罪類型分析依據(jù)，從而了解當(dāng)前東南亞各國(guó)反洗錢現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)分析表明，東南亞多年來深受毒品之害，對(duì)涉毒洗錢犯罪共識(shí)度最高，在多選題中“B.販毒”達(dá)到了“75%”的最高選項(xiàng)；在“A.走私，C.貪污”中分別為“61%和63%”的比例，說明東南亞走私活動(dòng)和貪腐犯罪嚴(yán)重；然而在“E.電信詐騙，G.恐怖活動(dòng)”選擇比例僅為“45%”和“49%”，說明電信詐騙資金和涉恐融資問題，東南亞各國(guó)存在接觸差異和認(rèn)識(shí)分歧。

表3 東南亞各國(guó)洗錢犯罪上游犯罪現(xiàn)狀整體分析

2.當(dāng)前東南亞反洗錢特點(diǎn)

(1)認(rèn)知一致，需求強(qiáng)烈。

在小型座談會(huì)和深度訪談中，各國(guó)警務(wù)人員身處懲戒各類犯罪的前沿，對(duì)洗錢犯罪認(rèn)知趨同，反洗錢意識(shí)強(qiáng)烈，關(guān)注洗錢犯罪對(duì)本國(guó)和東南亞發(fā)展的影響和未來的防控措施，同時(shí)建議通過建立國(guó)際合作，共同打擊洗錢犯罪。

(2)涉毒洗錢，重中之重。

毒品犯罪是世界性的嚴(yán)重犯罪，涉毒洗錢也在刑法規(guī)制之列。中國(guó)“洗錢”一詞最早出現(xiàn)于涉毒研究；毒品犯罪是研究東南亞犯罪形態(tài)的肇始，并由此拓展對(duì)洗錢和國(guó)際合作的關(guān)注和介紹。近期國(guó)外文獻(xiàn)研究亦表明，因地理位置和打擊毒品販運(yùn)方面控制能力有限，越南成為一個(gè)毒販從“金三角”走私毒品到澳大利亞、美國(guó)、加拿大和歐洲國(guó)家有吸引力的中轉(zhuǎn)站。涉毒犯罪產(chǎn)生的巨大利潤(rùn)是越南洗錢的重要類型。東南亞執(zhí)法合作也始于禁毒合作，調(diào)研訪談中東南亞各國(guó)警務(wù)人員皆認(rèn)為涉毒洗錢是東南亞反洗錢重中之重的突破口。

(3)涉恐資金，日趨復(fù)雜。

當(dāng)前國(guó)際反恐局勢(shì)日趨嚴(yán)峻，跨國(guó)有組織犯罪與國(guó)際恐怖犯罪結(jié)合為恐怖犯罪提供資金和技術(shù)支持；“一帶一路”沿線國(guó)家涉恐情況復(fù)雜，中國(guó)與東南亞裹挾其中；亦有人員接受恐怖訓(xùn)練，參加作戰(zhàn)行動(dòng)，以爭(zhēng)取國(guó)際恐怖勢(shì)力認(rèn)同以及資金技術(shù)支持。目前需要預(yù)警涉恐資金與地下錢莊的隱秘聯(lián)系，以及攜帶“空卡”出境的情形。黑金清洗規(guī)避法律，利用不發(fā)達(dá)地區(qū)監(jiān)管漏洞，游刃罅隙。如何監(jiān)測(cè)可疑資金，如何協(xié)調(diào)發(fā)展與自主，需要中國(guó)與東南亞智慧決策，理性行動(dòng)。

(4)隱案較多，風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)。

東南亞大部分地區(qū)對(duì)洗錢犯罪認(rèn)知程度和法律控制力度皆有缺欠，數(shù)字統(tǒng)計(jì)呈現(xiàn)犯罪黑數(shù)較大，隱案較多，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家提出預(yù)警的貿(mào)易洗錢、網(wǎng)絡(luò)洗錢等方式顯得較為陌生。如民間普遍使用現(xiàn)金進(jìn)行交易，外商投資保持較快發(fā)展，都為洗錢提供可乘之機(jī)。國(guó)外研究者指出：以現(xiàn)金為使用常態(tài)的國(guó)家，現(xiàn)金很容易通過邊境交換和轉(zhuǎn)移。Chat Nguyen Le “Threat of money laundering to Vietnam” , Vol. 16 No. 4, 2013,pp. 321-332.未來的反洗錢風(fēng)險(xiǎn)日益增長(zhǎng)，形式向科技化和隱秘化發(fā)展。一旦資金跨境流動(dòng)，限于各國(guó)偵查能力和金融監(jiān)管力度，很難追蹤和返還。當(dāng)前中國(guó)的追逃追贓工作已呈現(xiàn)此類掣肘。目前部分東南亞國(guó)家逐步密織反洗錢法網(wǎng)，就保險(xiǎn)、彩票和證券等領(lǐng)域的反洗錢工作提出指導(dǎo)意見。

但東南亞大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，發(fā)展欲望強(qiáng)烈；地理位置溝通大洋內(nèi)陸，投資環(huán)境寬松；全球化互聯(lián)網(wǎng)新型支付加速資金轉(zhuǎn)移工具的運(yùn)用和推廣；法律保障和金融監(jiān)管相對(duì)滯后，很容易成為各類跨境犯罪和洗錢犯罪的棲身之所。中國(guó)與東南亞地區(qū)地緣政治和歷史交往以及現(xiàn)實(shí)發(fā)展都呈現(xiàn)攜手應(yīng)對(duì)各類跨境犯罪的必要性和緊迫性。

由此可見，中國(guó)與東南亞在新時(shí)代語境中構(gòu)建“命運(yùn)共同體”的模板，可以從反思當(dāng)前反洗錢合作已有的充分條件和闕如狀況切入，并梳理現(xiàn)有合作機(jī)制，以回應(yīng)如何構(gòu)建多邊合作機(jī)制的問題。

二、充分與闕如：中國(guó)與東南亞反洗錢合作的法律基礎(chǔ)和國(guó)際平臺(tái)

反洗錢合作主要體現(xiàn)為各類國(guó)際性反洗錢組織在法律規(guī)范框架內(nèi)的配合、交流和運(yùn)作方式，中國(guó)與東南亞反洗錢合作在此框架內(nèi)的評(píng)估呈現(xiàn)或圓或缺的狀態(tài)。

(一)中國(guó)與東南亞反洗錢合作的法律基礎(chǔ)

1.中國(guó)與東南亞國(guó)家反洗錢立法普遍建立

中國(guó)1997年在刑法中規(guī)定了洗錢罪，2007年頒布了專門的《反洗錢法》，之后在行政監(jiān)管立法、反恐立法方面持續(xù)用力，與國(guó)際社會(huì)步伐一致，反洗錢系統(tǒng)立法較為完備。東南亞11國(guó)在反洗錢的立法總體滯后，經(jīng)過近年持續(xù)努力，基本都頒布了反洗錢法。其中老撾2014年通過《反洗錢法》，但并未實(shí)施；2013年菲律賓新法案擴(kuò)大對(duì)洗錢罪的定義范圍，增加了需接受洗錢調(diào)查的企業(yè)對(duì)象，從而確保達(dá)到金融行動(dòng)特別工作組(FATF)的要求；目前馬來西亞的反洗錢規(guī)章制度和國(guó)際社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)步調(diào)基本一致；柬埔寨在2013年認(rèn)為舊條款和新《刑事法》的規(guī)定不相吻合，已不能回應(yīng)犯罪活動(dòng)的變化，對(duì)《反洗錢和恐怖資金法》第3條款(技術(shù)專用詞)、29條款(刑事罪刑)和30條款(凍結(jié)和沒收財(cái)產(chǎn))進(jìn)行修正，嚴(yán)密反洗錢和恐怖資金犯罪活動(dòng)法網(wǎng)；文萊總檢察署在2009年修訂《2000年反洗錢法》，擬賦予政府更大權(quán)力，防止國(guó)際毒販利用文萊金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行洗錢，新法令生效屆時(shí)所有入境者須填表呈報(bào)攜款金額；而東帝汶資料不足，據(jù)2013年訪談東帝汶禁毒執(zhí)法研修班學(xué)員稱東帝汶沒有毒品犯罪，無涉毒洗錢犯罪。

2.東南亞各國(guó)反洗錢進(jìn)程及機(jī)構(gòu)

從20世紀(jì)末期到21世紀(jì)初期，東南亞各國(guó)都建立了反洗錢機(jī)構(gòu)并制定了相關(guān)法律，結(jié)合文獻(xiàn)和調(diào)研資料，整理如下：

表4 中國(guó)和東南亞10國(guó)反洗錢立法進(jìn)程概覽[注]參見陸怡澄：《中國(guó)與東盟反洗錢犯罪比較研究》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2016年第9期，第156—159頁。

續(xù)上表

國(guó)家時(shí)間/年/月內(nèi)容印度尼西亞2010《第8號(hào)防范和打擊洗錢法令》2013/03通過《制止向恐怖主義提供資助法案》草案①緬甸2002/06《反洗錢法》馬來西亞②2001《反洗錢和反恐融資法》2002/01《反洗錢法》開始實(shí)施2003/12 《反洗錢法(修正)》公布2007/03 《反洗錢法(修正)》實(shí)施新加坡1992東南亞國(guó)家第一個(gè)加入FATF國(guó)際條約1999/09《貪污、毒品交易和其他嚴(yán)重犯罪(沒收犯罪收益法)法》(簡(jiǎn)稱CSDA)生效2002/11 金融管理局626號(hào)法令(銀行通告),目的:防止銀行系統(tǒng)被毒品交易以及其他犯罪行為衍生的洗錢活動(dòng)所利用 2003/01《打擊恐怖融資法》(簡(jiǎn)稱TSOFA)越南 2011/11國(guó)家銀行起草了《越南社會(huì)主義共和國(guó)反洗錢法(草案)》2012/12國(guó)家主席簽署命令出臺(tái)《防治貪污腐敗法(修正案)》(次年2月1日生效) 2013/01《防治洗錢法》生效柬埔寨 2006/07王國(guó)政府審議并通過了反對(duì)洗黑錢和籌集恐怖經(jīng)費(fèi)法律草案2013/04內(nèi)閣會(huì)議通過《反洗錢和恐怖資金法第3、29和30條款修正》,旨在加強(qiáng)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管2013/05國(guó)會(huì)全體會(huì)議審議通過《反洗錢和恐怖資金法第3、29和30條款修正》(草案)文萊2000《2000年反洗錢法》2009總檢察署修訂《2000年反洗錢法》老撾 2014國(guó)會(huì)審議通過關(guān)于反洗錢和遏制恐怖分子資金渠道的法律草案①②墨夫《印尼立法阻截恐怖融資渠道》,2013年2月19日,文章來源:法制網(wǎng)-法制日?qǐng)?bào),http:∥news.163.com/13/0219/06/8O2BLSGK00014AED.html,網(wǎng)易新聞網(wǎng)站,最后訪問時(shí)間:2017年2月18日。姜威:《反洗錢國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒》,北京:中國(guó)金融出版社2010年版,第351頁。

由表4分析可見，新加坡最早從意識(shí)到行動(dòng)，從刑事法律到金融監(jiān)管樹立了反洗錢標(biāo)桿，在立法中規(guī)定了洗錢犯罪類型和方式，包括清洗、取得和占有犯罪所得，持有或支配他人販毒收益罪和持有或支配他人犯罪所得罪，涵蓋了財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)換或轉(zhuǎn)移、隱匿或窩藏、占有或取得，反洗錢技術(shù)路徑和防控效果得到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可。東南亞其他國(guó)家在內(nèi)部需求和外部壓力之下也加快反洗錢步伐，形成具有本國(guó)特色反洗錢的范式，并逐漸向國(guó)際社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)靠攏，積極加入國(guó)際對(duì)話平臺(tái)，初步具備了反洗錢合作的充分條件。

(二)中國(guó)與東南亞反洗錢合作的國(guó)際平臺(tái)

中國(guó)與東南亞反洗錢合作的國(guó)際平臺(tái)主要體現(xiàn)國(guó)際公約的加入、專門合作組織的參與以及區(qū)域性司法合作三個(gè)方面。

1.國(guó)際公約的加入

加入各類打擊跨國(guó)跨境犯罪的國(guó)際公約，成為中國(guó)與東南亞反洗錢合作打擊上游犯罪的有利平臺(tái)。具體體現(xiàn)在:第一，積極加入打擊跨國(guó)犯罪的國(guó)際公約，如表5所示：

表5 中國(guó)與東南亞國(guó)家共同加入打擊跨國(guó)跨境犯罪的國(guó)際公約

第二，加入《聯(lián)合國(guó)反腐公約》。中國(guó)與東南亞諸國(guó)都積極加入了《聯(lián)合國(guó)反腐公約》，但是在反腐是否作為引渡依據(jù)上各有不同，詳見研究者整理的表6：

表6 中國(guó)和東南亞國(guó)家參與《聯(lián)合國(guó)反腐公約》的情況[注]雷珺：《中國(guó)—東盟司法合作研究(1991—2014)》，云南大學(xué)博士學(xué)位論文2015年，第54頁。

從上表可見，東南亞國(guó)家在2000—2008年間就完成了《聯(lián)合國(guó)反腐公約》的簽署工作，2003—2008年基本完成批準(zhǔn)程序，但在是否作為引渡依據(jù)問題上，越南、新加坡、菲律賓、老撾尚持否定意見；泰國(guó)僅進(jìn)行了簽署，并沒有加入和批準(zhǔn)。

第三，加入聯(lián)合國(guó)其他公約及執(zhí)行情況。除了《反腐公約》，聯(lián)合國(guó)還先后出臺(tái)了禁毒、反恐怖、打擊跨國(guó)有組織犯罪的三個(gè)國(guó)際公約，都涉及反洗錢的內(nèi)容，對(duì)如何開展刑事司法合作有專門章節(jié)規(guī)定。按照國(guó)際慣例和通行標(biāo)準(zhǔn)，任何國(guó)家只要簽署并批準(zhǔn)這些國(guó)際公約，都應(yīng)該嚴(yán)格遵守規(guī)范，都有義務(wù)為請(qǐng)求方提供幫助，以保障刑事司法合作順利進(jìn)行。

中國(guó)與大多數(shù)東南亞國(guó)家都簽署了這四個(gè)公約，為官方層面的刑事司法合作提供了國(guó)際平臺(tái)，但是在實(shí)際操作和具體落實(shí)中，理解和執(zhí)行有差異，拘束力不一致，導(dǎo)致這些公約并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。如《打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》，越南、泰國(guó)、新加坡、印度尼西亞四國(guó)簽署了但未批準(zhǔn)該公約。由此可見，反洗錢國(guó)際合作要求加入并全面實(shí)施涉及反洗錢的國(guó)際公約，但東南亞各國(guó)基于不同的現(xiàn)實(shí)考慮和歷史原因，對(duì)公約的某些規(guī)定沒有完全接納，呈現(xiàn)合作闕如狀態(tài)。

2.專門合作組織的參與

對(duì)國(guó)際社會(huì)和東南亞地區(qū)影響較大的反洗錢專門合作組織有金融行動(dòng)特別工作組(簡(jiǎn)稱FATF)、亞太地區(qū)反洗錢組織(簡(jiǎn)稱APG)。但這兩個(gè)組織對(duì)成員資格審查力度、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、制裁效果以及全球影響力強(qiáng)弱等方面存在差異。東南亞諸國(guó)和中國(guó)皆為APG成員。

FATF制定的反洗錢和打擊恐怖主義融資的“40+9”建議是國(guó)際公認(rèn)的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)，被世界銀行、所有區(qū)域性專門反洗錢組織等多個(gè)國(guó)際組織和國(guó)家采納，組織審查和評(píng)估嚴(yán)格，制裁效果明顯，影響深遠(yuǎn)。國(guó)際社會(huì)經(jīng)常以是否加入FATF來衡量和考察一個(gè)國(guó)家的反洗錢現(xiàn)狀及水平。中國(guó)、新加坡、馬來西亞通過了FATF的審核和考察，進(jìn)入到這個(gè)最為嚴(yán)苛的國(guó)際反洗錢組織。東南亞國(guó)家的反洗錢立法、經(jīng)濟(jì)發(fā)展也深受影響，關(guān)系密切而微妙。詳見下表分析：

表7 中國(guó)、東南亞國(guó)家與FATF關(guān)系概覽

盡管東南亞各國(guó)和中國(guó)屬于不同反洗錢國(guó)際組織，遵循反洗錢標(biāo)準(zhǔn)不一，但在全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下已經(jīng)意識(shí)到反洗錢合作的重要性，并積極尋求統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和話語權(quán)。

3.區(qū)域性司法合作

中國(guó)與東南亞國(guó)家反洗錢區(qū)域性司法合作體現(xiàn)在雙邊、多邊協(xié)議的簽訂和實(shí)質(zhì)性司法合作活動(dòng)。

在反洗錢雙多邊協(xié)議簽訂方面，近年來合作步履加快。如截至2012年3月越南已同相關(guān)國(guó)家和組織簽署20個(gè)關(guān)于打擊犯罪的雙邊協(xié)定，其中包含反洗錢條款。就實(shí)質(zhì)性司法合作而言包括司法協(xié)助和引渡。東南亞的泰國(guó)分別與柬、菲、馬、印尼四國(guó)簽訂了雙邊引渡條約；印尼分別與菲、馬兩國(guó)簽訂雙邊引渡條約。目前中國(guó)與東盟的區(qū)域性司法合作有一定成效，但也存在合作局限的問題。

反洗錢其他形式的合作，還包括對(duì)等主管機(jī)關(guān)之間的合作和金融情報(bào)層面的合作。2016年中國(guó)和老撾，中國(guó)與柬埔寨都簽署了《關(guān)于反洗錢和反恐怖融資信息交流合作諒解備忘錄》，2019年中國(guó)與成立于2014年的東帝汶金融情報(bào)中心也簽署此類備忘錄，成為我國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心與境外金融情報(bào)機(jī)構(gòu)簽署的第53份合作文件。

但就整體而言，中國(guó)與東南亞的反洗錢合作缺乏一個(gè)穩(wěn)定的機(jī)制加以常態(tài)化和規(guī)范化，從而開展高效、富有建設(shè)性的工作。

三、利與弊：現(xiàn)有反洗錢多邊合作機(jī)制分析

中國(guó)與東南亞目前并無一個(gè)統(tǒng)一明確的反洗錢合作機(jī)制，依托現(xiàn)有防控犯罪合作機(jī)制，反洗錢合作利弊相生，可分為雙邊合作機(jī)制和多邊合作機(jī)制。

(一)雙邊合作機(jī)制及存在問題

雙邊合作就范圍來看還只限于各類洗錢犯罪的上游犯罪。東南亞各國(guó)之間以及東南亞各國(guó)與周邊國(guó)家之間近年在金融情報(bào)交流領(lǐng)域的反洗錢雙邊合作意向加強(qiáng)，并在金融監(jiān)管高層層面簽訂了雙邊協(xié)議，旨在制止涉恐融資和洗錢活動(dòng)。同時(shí)加強(qiáng)簽署法律位階較高和執(zhí)行有力的司法協(xié)助和引渡條約。但總體而言，中國(guó)與東南亞各國(guó)，東南亞各國(guó)之間司法實(shí)踐中雙邊合作依據(jù)多為備忘錄、會(huì)議紀(jì)要、聲明等，內(nèi)容寬泛，效力有限；國(guó)內(nèi)刑事司法合作立法保障不足，立法差距明顯，影響刑事司法合作效果。

(二)多邊合作機(jī)制及存在問題

本文把多邊合作分為三個(gè)層次：其一“小多邊”合作機(jī)制(“1+3”)，即與中國(guó)接壤的緬、越、老三國(guó)反洗錢合作機(jī)制和中、老、緬、泰四國(guó)水上執(zhí)法合作機(jī)制；其二“中多邊”反洗錢合作機(jī)制(“1+5”)，即中、越、緬、老、柬泰六國(guó)GMS機(jī)制和新型的瀾湄合作機(jī)制；其三“大多邊”反洗錢合作機(jī)制(“1+10”，“1+11”)，即中國(guó)與東盟的合作，中國(guó)與東南亞11國(guó)之間的合作。如圖所示：

圖2 中國(guó)與東南亞反洗錢多邊合作機(jī)制圖示

1.小多邊合作機(jī)制分析

其一，以禁毒機(jī)制模式為契機(jī)的“小多邊”合作歷史及現(xiàn)狀。

深受“金三角”地區(qū)毒品犯罪之害的中國(guó)和東南亞國(guó)家在“小多邊”國(guó)際司法合作方面邁出第一步。1993年中、緬、泰、老四國(guó)和聯(lián)合國(guó)禁毒署代表簽署《東亞次區(qū)域禁毒諒解備忘錄》(MOU)，標(biāo)志著中國(guó)與東南亞禁毒合作機(jī)制開始構(gòu)建。1996年中國(guó)與緬甸執(zhí)法部門建立邊境地區(qū)緝毒執(zhí)法合作聯(lián)絡(luò)官制度。目前中國(guó)與東南亞接壤的三國(guó)從單一禁毒合作機(jī)制逐漸擴(kuò)展到其他復(fù)合型犯罪控制合作機(jī)制，如共同發(fā)起了湄公河次區(qū)域反拐進(jìn)程，中國(guó)政府在毗鄰越、緬、老的邊境地區(qū)成立了8個(gè)打拐聯(lián)絡(luò)官辦公室，并以此為交流契機(jī)，共同防范其他類型的跨境犯罪。中、越兩國(guó)執(zhí)法部門也表示要全面推進(jìn)反恐、禁毒、打拐、打擊電信詐騙、反假幣、追逃等各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作。同時(shí)關(guān)注替代發(fā)展及合作中技術(shù)協(xié)作、情報(bào)交流方面內(nèi)容，以雙邊協(xié)定方式予以長(zhǎng)期化和制度化。

其二，以四國(guó)水上安全執(zhí)法為模式的“小多邊”合作歷史和現(xiàn)狀。

20世紀(jì)90年代初湄公河通航，特殊的地理環(huán)境和錯(cuò)綜復(fù)雜的政治因素，加之執(zhí)法力量的嚴(yán)重匱乏，航運(yùn)安全問題日益突出。2011年“105”湄公河案件發(fā)生后，中、老、緬、泰執(zhí)法安全合作機(jī)制開始建立。合作內(nèi)容主要包括：加強(qiáng)情報(bào)信息交流、聯(lián)合巡邏執(zhí)法、聯(lián)合整治治安突出問題、聯(lián)合打擊跨國(guó)犯罪、共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等內(nèi)容。在該機(jī)制框架下，次年成功偵破此案，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了四國(guó)在聯(lián)合偵訊、證據(jù)交換、出庭作證等方面司法合作的突破。

其三，“小多邊”合作存在問題。

“小多邊”合作源于實(shí)踐，約定俗成，相互間沒有明確的權(quán)利和義務(wù)的約定，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性。而湄公河流域安全執(zhí)法合作機(jī)制受限于國(guó)家利益和主權(quán)觀念，各方很難達(dá)成集中高效的合作機(jī)制：泰國(guó)代表團(tuán)表示無權(quán)簽訂任何有法律約束力的協(xié)議；緬甸代表團(tuán)則堅(jiān)持以分段巡航方式各自負(fù)責(zé)本方領(lǐng)域內(nèi)的河段執(zhí)法；老撾則未明確表態(tài)。湄公河流域涉毒、涉恐、涉爆、軍火走私、涉貪、人口拐賣以及非法出入境等違法犯罪仍然形勢(shì)嚴(yán)峻。目前需要解決的問題有三：其一是合作機(jī)制在高層次籌建綜合執(zhí)法安全合作中心后需要實(shí)質(zhì)性合作運(yùn)行，以妥善應(yīng)對(duì)本地區(qū)各類跨國(guó)犯罪；其二是各國(guó)不同行政級(jí)別的警務(wù)合作協(xié)調(diào)對(duì)接，高層會(huì)談內(nèi)容落實(shí)到基層的務(wù)實(shí)操作，提高合作效率；其三是隨著東盟自由貿(mào)易區(qū)的全面建成，安保、出入境、資金安全保障尚需完善，應(yīng)當(dāng)注重大數(shù)據(jù)分析，籌建聯(lián)合應(yīng)急處置預(yù)案，防范控制各類犯罪。

2.中多邊合作機(jī)制分析

其一，以GMS合作、瀾湄合作為代表的“中多邊”合作歷史和現(xiàn)狀。

1992年成立的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制(GMS)，宗旨是“通過加強(qiáng)各成員間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系”，目的是“消除貧困”，并且對(duì)“次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”有促進(jìn)作用。GMS機(jī)制的發(fā)起者、協(xié)調(diào)方和主要籌資方是亞洲開發(fā)銀行，有絕對(duì)的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。該合作涉及流域內(nèi)6個(gè)國(guó)家，合作范圍涉及禁毒、投資等八大領(lǐng)域。涵蓋面廣，針對(duì)性強(qiáng)。

2015年正式建立的瀾湄合作機(jī)制是在GMS合作基礎(chǔ)上的繼承和創(chuàng)新，由6國(guó)共同發(fā)起，與其他既有合作機(jī)制并行不悖。在自主合作、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，確定了政治上的“安全”、經(jīng)濟(jì)上的“可持續(xù)發(fā)展”、社會(huì)中的“人文”三大支柱；在優(yōu)先合作方向上指明“互聯(lián)互通”、“跨境經(jīng)濟(jì)”等五個(gè)發(fā)展內(nèi)容。瀾湄合作的建立和發(fā)展將在多個(gè)層面上為和平與發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。

其二，“中多邊”合作存在問題

以GMS為代表的由國(guó)際機(jī)構(gòu)和域外大國(guó)主導(dǎo)的合作機(jī)制，規(guī)劃制訂和項(xiàng)目落實(shí)并非由流域國(guó)家掌握和主導(dǎo)，與其實(shí)際需求和期待存在差距，效果并不盡如人意。此外現(xiàn)有合作機(jī)制著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略了各國(guó)邊界存在的犯罪誘因，對(duì)于跨境安全問題力有不逮，亂象紛呈。

2015年建立的瀾湄機(jī)制由中國(guó)發(fā)起和主導(dǎo)，合作方完全由流域國(guó)家組成，為解決次區(qū)域內(nèi)跨界安全問題、深化區(qū)域合作、構(gòu)建命運(yùn)共同體提供平臺(tái)和渠道。但其畢竟屬于新型機(jī)制，還面臨著現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)，如覆蓋面需擴(kuò)容，增強(qiáng)不同制度背景下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，盡快形成示范效應(yīng)。

3.大多邊合作機(jī)制分析

其一，“1+10”的合作現(xiàn)狀。

“1+10”指中國(guó)與東盟10國(guó)(東帝汶未納入東盟)的合作機(jī)制。2003年中國(guó)加入《東南亞友好合作條約》，與東盟建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。此合作機(jī)制以經(jīng)濟(jì)合作為重點(diǎn)，逐漸向政治、安全、文化等領(lǐng)域拓，建立了較為完善的對(duì)話合作機(jī)制，主要包括領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、12個(gè)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制和5個(gè)工作層對(duì)話合作機(jī)制。其中打擊跨國(guó)犯罪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制和總檢察長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制，是“1+10”國(guó)際刑事司法合作的重要對(duì)話機(jī)制。打擊跨國(guó)跨境犯罪以警務(wù)合作最為有效，司法合作則以2004年由中國(guó)最高檢察院發(fā)起的總檢察長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制為代表。2016年第十屆此會(huì)議機(jī)制提出要“進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)犯罪分子潛逃出境和洗錢行為的監(jiān)控管理，提高預(yù)防和打擊販賣毒品和拐賣人口犯罪的效果”。

其二，“1+11”合作現(xiàn)狀及前景分析。

“1+11”形式是指中國(guó)與東南亞11國(guó)之間的直接合作，不同于“10+1”的東盟10國(guó)作為一個(gè)集體與中國(guó)對(duì)話，更強(qiáng)調(diào)以中國(guó)為核心，輻射到東南亞11國(guó)之間的多邊合作，涵蓋了上文提到的從雙邊到小多邊、中多邊的合作方式。

就當(dāng)前反洗錢司法合作的法律依據(jù)而言，除了部分東南亞國(guó)家和中國(guó)都共同簽署并加入的國(guó)際條約外，在單線聯(lián)系方面，中國(guó)分別與越、老、印尼、菲、泰、馬6個(gè)國(guó)家簽訂了刑事司法協(xié)助條約或民刑事司法協(xié)助條約，尚有5個(gè)東南亞國(guó)家沒有和中國(guó)簽訂此類條約；中國(guó)與泰、柬、菲、老4個(gè)國(guó)家簽訂了引渡條約，尚有7個(gè)東南亞國(guó)家沒有和中國(guó)簽訂引渡條約。為彌補(bǔ)法律依據(jù)不足，滿足實(shí)踐需要，中國(guó)與東南亞各國(guó)在多邊合作中不斷磨合，采取多種靈活措施共同遏制上游犯罪。

如針對(duì)新加坡以廉潔政府著稱，與中國(guó)在貪賄資金是洗錢犯罪的對(duì)象上達(dá)成共識(shí)，對(duì)涉貪犯罪嫌疑人進(jìn)行自愿遣返，開創(chuàng)了尚未締結(jié)雙邊引渡、刑事司法協(xié)助條約的兩國(guó)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事司法合作的成功嘗試。其依據(jù)為兩國(guó)法律和共同批準(zhǔn)加入的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，以及司法協(xié)助互惠原則，其提起程序?yàn)橄嗷ヌ岢鏊痉▍f(xié)助請(qǐng)求并開展追逃追贓。

其三，存在問題和未來發(fā)展。

“1+10”會(huì)議機(jī)制已逐步成為東南亞地區(qū)重要的反洗錢交流與合作平臺(tái)，但跨國(guó)跨境犯罪活動(dòng)對(duì)東南亞地區(qū)安全威脅仍然迫在眉睫，執(zhí)法合作和刑事司法合作仍有不足；今后本地區(qū)面臨的犯罪形勢(shì)愈加復(fù)雜，防控任務(wù)更加艱巨，東南亞各國(guó)需要提高反洗錢合作對(duì)于命運(yùn)共同體的建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，以“新安全觀為引領(lǐng)，建立層次更高、務(wù)實(shí)性更強(qiáng)的地區(qū)執(zhí)法安全合作體系”。

“1+11”合作以中國(guó)為主導(dǎo)，東南亞是“一帶一路”的重要合作地區(qū)，合作過程中存在宏觀和微觀層面的障礙；而程序不規(guī)范、配合力度欠缺、銜接環(huán)節(jié)瑕疵也需要攻堅(jiān)克難，逐步在政治環(huán)境復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、法律制度滯后、協(xié)作意識(shí)有待提高的其他東南亞國(guó)家構(gòu)建反洗錢多邊合作機(jī)制。

四、路障及路徑：中國(guó)與東南亞反洗錢多邊合作機(jī)制構(gòu)建

(一)構(gòu)建障礙因素分析

1.宏觀層面：政治、經(jīng)濟(jì)、民族宗教存在的障礙因素

其一，政治層面——政治生態(tài)多樣化導(dǎo)致問題認(rèn)識(shí)分歧。東南亞國(guó)家根據(jù)本國(guó)情況和歷史發(fā)展選擇了迥異的政治制度，從君主立憲制到三權(quán)分立的總統(tǒng)制，從聯(lián)邦制到共和制，從政教合一制度到社會(huì)主義制度，十多個(gè)東南亞國(guó)家基本濃縮了當(dāng)前世界所有的政治制度。東南亞各國(guó)在國(guó)家性質(zhì)和政權(quán)組織形式呈現(xiàn)出的政治生態(tài)的多樣化必然導(dǎo)致認(rèn)識(shí)問題的迥異角度，也影響了對(duì)洗錢涉及上游犯罪的認(rèn)定分歧，合作誠(chéng)意和實(shí)質(zhì)協(xié)助的不同反應(yīng)。

其二,經(jīng)濟(jì)層面——發(fā)展程度決定經(jīng)濟(jì)犯罪形態(tài)差異和預(yù)警能力強(qiáng)弱。東南亞各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)多樣共存的局面。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的

Key

Indicators

for

Asia

and

the

Pacific

2014中顯示，東盟國(guó)家的收入水平可以分為四個(gè)層次：高收入國(guó)家為新加坡、文萊；上中等收入國(guó)家為泰國(guó)、馬來西亞；印度尼西亞、菲律賓、越南、老撾為下中等收入國(guó)家；柬埔寨為低收入國(guó)家。整體比較而言，有經(jīng)濟(jì)極為發(fā)達(dá)的新加坡，也有超過40%的居民每日生活費(fèi)不足2美元，被聯(lián)合國(guó)列為全球最不發(fā)達(dá)國(guó)家的東帝汶；有以農(nóng)業(yè)人口為主的老撾、柬埔寨，也有工業(yè)和服務(wù)員人口較多的泰國(guó)、菲律賓；有作為東盟最大經(jīng)濟(jì)體的印尼，也有工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的文萊、柬埔寨等國(guó)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了對(duì)不同的犯罪種類、犯罪認(rèn)識(shí)以及防控措施、預(yù)警能力強(qiáng)弱差別。反洗錢合作必然面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和犯罪防控矛盾。近年來中國(guó)在東南亞的經(jīng)濟(jì)外交也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

其三，民族宗教層面——宗教信仰多元和民族眾多以及亞文化沖突。東南亞是印度文化圈(包括佛教與印度教)、伊斯蘭文化圈和中華文化圈交匯之地。東南亞地區(qū)的華人文化就源于躲避戰(zhàn)亂、謀生或當(dāng)勞工移民遷居“南洋”的中國(guó)人。東南亞宗教信仰多元，民族問題較為復(fù)雜，6億多人口中400個(gè)民族很多跨境而居，如僅中國(guó)云南一省就有20種民族跨境(毗連)而居?？缇趁褡宓拿芮新?lián)系與交往也夾雜出現(xiàn)販毒、走私、拐賣人口等違法犯罪活動(dòng)。當(dāng)前東南亞民族問題更趨復(fù)雜，宗教分歧常常引發(fā)民族沖突，菲律賓南部、泰國(guó)南部、印度尼西亞東部，成為東南亞乃至世界不安定因素的重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)。暴力亞文化的傳播導(dǎo)致不安定因素的滋長(zhǎng)蔓延，東南亞成為當(dāng)今世界恐怖襲擊高頻發(fā)地帶。由此截?cái)喾缸锓欠ㄋ煤蜕婵仲Y金輸送成為中國(guó)和東南亞反洗錢合作的一個(gè)重要任務(wù)，但必須面對(duì)民族宗教復(fù)雜性的挑戰(zhàn)。

2.關(guān)鍵層面：法律制度不同導(dǎo)致反洗錢立法建設(shè)及內(nèi)涵的差異

中國(guó)與東南亞各國(guó)法律文化傳統(tǒng)、法律制度起源和發(fā)展迥異。新、馬、菲、緬、馬、文萊屬于普通法系，泰、越、柬、印屬于大陸法系，而老撾則是習(xí)慣法、大陸法為主體的混合法。法律體制上的巨大差異成為開展反洗錢合作的障礙。

首先，體現(xiàn)在反洗錢立法建設(shè)中對(duì)洗錢罪的上游犯罪的范圍、種類、內(nèi)涵認(rèn)定不一。就上游犯罪種類認(rèn)定而言，中國(guó)規(guī)定了7個(gè)種類；新加坡明確規(guī)定有182種，范圍極為寬泛；印度尼西亞規(guī)定了15種；菲律賓、緬甸規(guī)定了11種；泰國(guó)反洗錢立法經(jīng)過4次修訂后增加到21種上游犯罪；老撾規(guī)定了5種及其他犯罪；馬來西亞、越南則采用模糊立法語言如“嚴(yán)重犯罪產(chǎn)生的犯罪所得及其收益”或“通過銀行等金融機(jī)構(gòu)或者其他業(yè)務(wù)使犯罪所得的財(cái)產(chǎn)表面上呈現(xiàn)合法化，或者用犯罪所得財(cái)產(chǎn)從事經(jīng)營(yíng)或者其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為”等來涵蓋洗錢罪的上游犯罪。

其次，刑事責(zé)任承擔(dān)和刑罰處罰不盡相同。中國(guó)洗錢罪的特點(diǎn)為自由刑、罰金、沒收三者并行，自然人、單位皆可成為犯罪主體；新加坡洗錢罪為自由刑、罰金兩者并行，自然人、法人皆可成為犯罪主體；馬來西亞洗錢罪為自由刑或罰金兩者并行，任何人皆可成為犯罪主體，未提法人；越南洗錢罪為自由刑、罰金、沒收、從業(yè)禁止四種并行，任何人皆可成為犯罪主體，未提法人；老撾洗錢罪為自由刑、罰金兩者并行，洗錢犯罪人(包括有義務(wù)報(bào)告關(guān)于洗錢犯罪的責(zé)任人)成為犯罪主體，未提法人；緬甸洗錢罪僅有自由刑一種懲罰，任何人皆可成為犯罪主體，未提法人；印度尼西亞洗錢罪為自由刑、罰金兩者并行，自然人、單位皆可成為犯罪主體，除了對(duì)單位判處罰金外，還可以對(duì)單位處以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、進(jìn)行清算后予以解散；菲律賓洗錢罪為自由刑、罰金。任何人皆可成為犯罪主體，未提法人，對(duì)于惡意舉報(bào)洗錢、違反保密規(guī)定均有相關(guān)的處罰規(guī)定；泰國(guó)洗錢罪為自由刑、罰金兩者并行，任何人、法人皆可成為犯罪主體。

針對(duì)洗錢犯罪的“犯罪所得清洗”中的利益懲治，中國(guó)、老撾、越南采用比例罰金制時(shí)，越南還規(guī)定了從業(yè)禁止規(guī)定；泰國(guó)、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡采用了限額罰金制；而緬甸僅規(guī)定了自由刑。

由此可見，中國(guó)與東南亞國(guó)家的歷史發(fā)展、政治選擇、國(guó)情背景以及立法宗旨不同，對(duì)具體犯罪行為的認(rèn)定、處罰都表現(xiàn)出不同的標(biāo)準(zhǔn)。

3.合作執(zhí)法層面：依法不足，執(zhí)法有真空

在合作執(zhí)法方面，中國(guó)第一個(gè)與東盟在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、高官會(huì)議、警察首長(zhǎng)會(huì)議三個(gè)執(zhí)法機(jī)制框架下建立合作關(guān)系；與老、緬、泰建立了湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制；與越、馬、新、泰、緬等國(guó)建立了年度部級(jí)執(zhí)法會(huì)晤機(jī)制，并與東盟大部分國(guó)家簽署了政府間或部門間打擊跨國(guó)犯罪合作文件，由此在聯(lián)合執(zhí)法、共同打擊洗錢犯罪的上游犯罪中奠定良好基礎(chǔ)。但也存在“形式單一，區(qū)域性的聯(lián)合決策、信息溝通以及法律救濟(jì)機(jī)制缺位問題”。

在具體執(zhí)法中首先是法律依據(jù)不足，以接壤邊境線較長(zhǎng)的緬甸為例，在跨境犯罪執(zhí)法合作中只有雙邊警務(wù)會(huì)晤機(jī)制、友好協(xié)商、約定俗成等形式，沒有簽訂引渡和司法協(xié)助條約。從國(guó)家層面和國(guó)際長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來看，引渡和司法協(xié)助條約的缺位，會(huì)影響多邊合作跨境執(zhí)法。其次洗錢案件通常涉及敏感問題，如個(gè)人信息、特殊人物、金融業(yè)保密條款、追逃追贓等，缺乏可操作和具有強(qiáng)制力的反洗錢合作文件。再次洗錢犯罪涉及不同國(guó)家的法律制度、社會(huì)背景，加之價(jià)值取舍有異，目標(biāo)達(dá)成溝通不力，情報(bào)滯后或不能共享等，具體執(zhí)法中存在“真空”地帶和司法灰色領(lǐng)域，需要逾越“管轄難、抓捕難、審訊難、取證難、追贓難、引渡難”等諸多障礙。

此外反洗錢合作的成功與否還受制于微觀層面，諸如地理、語言、執(zhí)法能力等因素。中國(guó)與東南亞國(guó)家的反洗錢合作需要在已有的充分條件和闕如要素之間明確路障所在，權(quán)衡已有的雙多邊合作機(jī)制利弊，明確行穩(wěn)致遠(yuǎn)的路徑指向，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的多邊機(jī)制。

(二)中國(guó)與東南亞反洗錢多邊合作機(jī)制構(gòu)建路徑

中國(guó)與東南亞反洗錢多邊合作機(jī)制需要從理念、組織、法律、執(zhí)法、金融等層面相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)作用出發(fā)，克服路障，高瞻遠(yuǎn)矚，設(shè)制一個(gè)良好互動(dòng)、有效運(yùn)行的共同體。

1.理念基石：三體合一，共同發(fā)展

從宏觀著眼，中國(guó)與東南亞國(guó)家需踐行親誠(chéng)惠容的外交理念，夯實(shí)構(gòu)建基礎(chǔ)。即政治上以“和”為貴，擱置爭(zhēng)議，加強(qiáng)互信，共同維護(hù)地區(qū)安全，筑成安全責(zé)任共同體；經(jīng)濟(jì)上注重發(fā)展，互利互惠、合作共贏，形成利益共同體；民族宗教文化上，兼容并包，搭建命運(yùn)共同體。只有通過東南亞國(guó)家在包括打擊跨境犯罪領(lǐng)域內(nèi)的全面合作，創(chuàng)造一個(gè)和平安定、秩序井然的社會(huì)環(huán)境，才能真正實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的美好愿景。因此多邊合作機(jī)制構(gòu)建的理念基石為：樹立“利益共同體，安全責(zé)任共同體，命運(yùn)共同體”的“三體合一”共識(shí)，“求同存異，多邊共贏”，共同發(fā)展。

鑒于東南亞復(fù)雜的政治、地理、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等因素，在面對(duì)洗錢這一世界性犯罪時(shí)，只依靠一國(guó)或雙邊協(xié)議合作不足以與此類犯罪抗衡，因此必須在相互尊重基本國(guó)情和法律制度基礎(chǔ)上，強(qiáng)化變雙邊合作為區(qū)域內(nèi)多邊合作的理念，變單一合作為反洗錢體系合作，共同應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅，維護(hù)地區(qū)和世界和平安寧，獲得可持續(xù)發(fā)展。

2.組織框架：瀾湄引領(lǐng)，逐漸擴(kuò)展

從實(shí)施具體步驟出發(fā)，需要因地制宜，慎思謹(jǐn)行。東南亞國(guó)家間的發(fā)展水平相差懸殊，如新加坡的人均GDP幾乎是緬甸的50倍，這是“1+10”機(jī)制建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)。東南亞發(fā)展最為滯后的越、老、柬、緬四國(guó)，全是瀾湄流域國(guó)家，這是“1+5”合作內(nèi)在需求也是客觀存在的發(fā)展短板；與此同時(shí)，瀾湄流域氣候變化、跨國(guó)犯罪、航行安全等非傳統(tǒng)安全隱患日漸突出，需要齊心協(xié)力應(yīng)對(duì)。當(dāng)前反洗錢合作中的各類國(guó)際組織利弊相生，中國(guó)與東南亞的合作必須揚(yáng)長(zhǎng)避短，理性取舍。根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，由中國(guó)主導(dǎo)的瀾湄合作機(jī)制嘗試通過信息共享、海事合作、共同制定應(yīng)急體系等途徑有效解決六國(guó)該層面的困境，目前運(yùn)行良好。2017年“瀾湄綜合執(zhí)法安全合作中心”啟動(dòng)，標(biāo)志各國(guó)政府為應(yīng)對(duì)流域地區(qū)安全形勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，致力于預(yù)防、打擊跨國(guó)違法犯罪，將加強(qiáng)政府間國(guó)際組織綜合性執(zhí)法安全的決心化為行動(dòng)力。

由此針對(duì)東南亞反洗錢多邊合作機(jī)制構(gòu)建中的組織依托，以較為成熟的“10+1”機(jī)制為模板，以正在蓬勃生長(zhǎng)的“瀾湄合作”機(jī)制為引領(lǐng)，在制定反洗錢合作路徑規(guī)劃、目標(biāo)達(dá)成、物質(zhì)保障、責(zé)任承擔(dān)等具體內(nèi)容上，由六國(guó)通過平等協(xié)商、討論決定，直接反映各國(guó)的實(shí)際利益和需求，保證反洗錢多邊合作的效果和效率。合作范圍從“1+5”到“1+10”再到“1+11”，逐漸擴(kuò)展為中國(guó)與東南亞區(qū)域自主的多邊合作機(jī)制。

3.法律保障：構(gòu)建共同體，統(tǒng)一區(qū)域反洗錢規(guī)范

中國(guó)和東南亞國(guó)家目前需要頒布統(tǒng)一的區(qū)域性反洗錢法律規(guī)范，構(gòu)建法律共同體。

首先，在反洗錢法律規(guī)范總則中要明確平等協(xié)商、合作共贏的宗旨，制定程序符合各國(guó)法律基本原則和司法實(shí)踐。在立法語言上采用精確性語言和模糊性語言共用，在具體合作方式上采取靈活性與原則性并行的策略。

其次，借鑒國(guó)際社會(huì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成熟的法律框架奠定建立區(qū)域性反洗錢規(guī)范。在頒布統(tǒng)一的區(qū)域性反洗錢法律規(guī)范方面，歐洲和美洲都有相應(yīng)示范可供參考；還需明確洗錢犯罪概念和基本類型，結(jié)合當(dāng)前多數(shù)國(guó)家對(duì)洗錢犯罪都存在不斷修訂增補(bǔ)和多法條并存的現(xiàn)象，對(duì)上游犯罪種類采取“列舉式”、“目錄式”或“指定犯罪”的立法技術(shù)進(jìn)行規(guī)定，并輔以各國(guó)司法解釋、實(shí)施細(xì)則等方式進(jìn)行補(bǔ)充。

再次，完善反洗錢刑事司法協(xié)助和引渡多邊條約。多邊條約排除締約方的差異和利益沖突，具備較大的優(yōu)勢(shì)促成反洗錢多邊合作機(jī)制形成。同時(shí)為未來的法律合作預(yù)留空間，通過其他變通的途徑開展合作，時(shí)機(jī)成熟再逐步協(xié)商雙邊或多邊條約。

4.執(zhí)法合力：區(qū)域警務(wù)合作一體化

法律必須實(shí)施才具有生命力，中國(guó)與東南亞今后需要在已有的基礎(chǔ)上形成執(zhí)法合力，逐步構(gòu)建警務(wù)合作一體化機(jī)制。

第一是依托國(guó)際刑警組織構(gòu)建交流平臺(tái)，同時(shí)借鑒區(qū)域性組織國(guó)際警務(wù)合作模式。目前歐洲警察組織在警務(wù)合作中已成功發(fā)展出北歐警務(wù)合作模式、申根協(xié)定體系下歐洲警務(wù)合作模式。北歐五國(guó)提供了一種在“具有相似或相同地緣因素、文化傳統(tǒng)、政治與法律制度的國(guó)家開展警務(wù)合作的方法”范例，對(duì)東南亞國(guó)家警務(wù)合作中克服文化差異造成的觀念認(rèn)同障礙、制度差異和國(guó)家利益考量帶來的合作壁壘、警務(wù)合作方式單一等齟齬有借鑒意義。

第二以現(xiàn)有三個(gè)執(zhí)法合作機(jī)制為基礎(chǔ)成立中國(guó)與東南亞反洗錢執(zhí)法合作秘書處，通過“1+11”的對(duì)向聯(lián)系展開雙邊試點(diǎn)，建立由中國(guó)主導(dǎo)的多層次、復(fù)合型合作，依托邊境現(xiàn)有的禁毒、反恐、打拐等成熟的跨境犯罪防控平臺(tái)，逐步拓展合作領(lǐng)域和提升合作層級(jí)，實(shí)現(xiàn)反洗錢執(zhí)法一體化。

第三允許多種執(zhí)法合作形式存在，逐步趨同。除了傳統(tǒng)規(guī)范的司法協(xié)助、引渡條約，還應(yīng)該允許硬度不足，彈性有余的備忘錄、聲明、會(huì)議紀(jì)要的存在和運(yùn)用。通過聯(lián)合偵查、取證等合作形式，使各國(guó)警察克服諸多因素的制約，開展以雙邊促多邊的警務(wù)合作。此外還需注重非執(zhí)法領(lǐng)域的交流與合作，探索建立情報(bào)信息線索的搜集反饋、跨國(guó)刑事取證和追逃、刑事法律文書相互承認(rèn)和傳遞等高效雙贏的系統(tǒng)。

5.東南亞反洗錢范式：借鑒與啟示

“他山之石，可以攻玉”，在反洗錢合作中，東南亞各國(guó)逐漸總結(jié)了自己的東南亞范式，泰國(guó)、新加坡和馬來西亞表現(xiàn)尤為突出。

其一，泰國(guó)模板。泰國(guó)雖然沒有加入FATF，但反洗錢實(shí)效得到國(guó)際社會(huì)和國(guó)際組織的廣泛認(rèn)可。其特點(diǎn)為：反洗錢監(jiān)管機(jī)構(gòu)級(jí)別較高，保證了監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法時(shí)的權(quán)威性和獨(dú)立性；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成員涵蓋財(cái)政、司法、警察、海關(guān)、央行等多個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，各部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制靈活高效，能夠有效打擊和防范犯罪；在符合本國(guó)國(guó)情的前提下積極參加國(guó)際組織及其協(xié)定，注重發(fā)揮國(guó)際力量，營(yíng)造了良好的反洗錢合作氛圍。

其二，新加坡模板。新加坡參與國(guó)際反洗錢時(shí)間最早、程度最高，同時(shí)還是金融情報(bào)組織埃格蒙特集團(tuán)以及FATF和APG成員。其特點(diǎn)是：反洗錢法規(guī)完備，適用廣泛，不但明確規(guī)定了廣泛的洗錢上游犯罪種類及適用范圍，而且不論上游犯罪發(fā)生在何地，即使在國(guó)外，只要犯罪收益在新加坡境內(nèi)或經(jīng)過新加坡，該法都將適用；規(guī)定了所有人的可疑交易報(bào)告義務(wù)；反洗錢執(zhí)法人員的高素質(zhì)，保證執(zhí)法過程公正高效；全民守法的意識(shí)和法律至高無上的權(quán)威使執(zhí)法絕少遇到障礙和干擾；嚴(yán)格執(zhí)法又為推動(dòng)反腐、捍衛(wèi)司法體制以及維護(hù)守法文化和強(qiáng)化監(jiān)督提供了強(qiáng)有力保障。

其三，馬來西亞模板。經(jīng)過不懈努力，馬來西亞在2016年成為FATF的成員國(guó)，其反洗錢經(jīng)驗(yàn)可供借鑒:積極制定和修正反洗錢法律，與國(guó)際社會(huì)保持一致；建立健全反洗錢政府機(jī)構(gòu)組織體系和工作機(jī)制，各機(jī)構(gòu)職能清楚，分工明確，緊密協(xié)調(diào)配合，情報(bào)信息得到迅速處理、分析和傳遞；改善反洗錢的社會(huì)環(huán)境，加強(qiáng)全社會(huì)反洗錢意識(shí)。

6.區(qū)域金融監(jiān)管合作：因地制宜，逐步合規(guī)

反洗錢合作離不開金融監(jiān)管，東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，各類自由貿(mào)易區(qū)逐步形成，因此區(qū)域金融監(jiān)管合作完善提上議事日程。

其一，吸收國(guó)際社會(huì)反洗錢金融監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。其中巴塞爾委員會(huì)《關(guān)于防止利用銀行洗錢的原則》以及FATF關(guān)于洗錢防控建議值得引鑒。在有義務(wù)報(bào)告可疑交易的范圍中，“40+9”項(xiàng)建議已擴(kuò)大到非金融人員和企業(yè)，例如寶石商、貴金屬交易商、房地產(chǎn)商、律師、會(huì)計(jì)師等，并補(bǔ)充了針對(duì)公眾政治人物的特別條款，為各國(guó)預(yù)警提供鏡鑒。

其二，借助FATF平臺(tái)強(qiáng)化反洗錢金融監(jiān)管合作。評(píng)估與互信成為監(jiān)管合作的前提，也將影響各國(guó)金融發(fā)展和立法設(shè)計(jì)。因此中國(guó)與東南亞在“1+10”，“1+11”的反洗錢金融監(jiān)管合作中，要因地制宜，結(jié)合實(shí)際情況和金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，減小差距，展開實(shí)質(zhì)性的合作。

其三，理性權(quán)衡加入?yún)^(qū)域性、國(guó)際性金融監(jiān)管體系。全球最大的反洗錢和反恐融資金融情報(bào)集團(tuán)埃格蒙特(Egmont Group)已有159個(gè)成員單位，但中國(guó)大陸與一些東南亞國(guó)家尚未加入該組織，在今后的反洗錢金融監(jiān)管合作和情報(bào)交流中，需要慎重思考，結(jié)合本國(guó)實(shí)情，做出相應(yīng)的抉擇和行動(dòng)。

其四，啟動(dòng)區(qū)域合作機(jī)制下的反洗錢多邊監(jiān)管合作實(shí)驗(yàn)，逐步合規(guī)。在地域相近、人文相似區(qū)域可以施行由近及遠(yuǎn)、由淺入深的嘗試，如在新興瀾湄合作機(jī)制框架下啟動(dòng)“1+5”的反洗錢金融監(jiān)管模式，以反洗錢為楔入口，各國(guó)監(jiān)管和司法部門建立年度會(huì)晤機(jī)制，共同研究應(yīng)對(duì)措施，從藍(lán)圖規(guī)劃到路徑設(shè)置再到技術(shù)保障形成一個(gè)具有東南亞特色的反洗錢監(jiān)管體系，逐步擴(kuò)展到“1+10”、“1+11”等范圍，規(guī)劃具有區(qū)域特色的反洗錢網(wǎng)絡(luò)，最終成就中國(guó)與東南亞反洗錢多邊合作機(jī)制構(gòu)建。

結(jié) 論

多邊合作機(jī)制構(gòu)建是一項(xiàng)需經(jīng)過多輪磋商、設(shè)計(jì)及實(shí)踐的系統(tǒng)工程，程序繁雜、進(jìn)展緩慢。在風(fēng)云際會(huì)的國(guó)際舞臺(tái)上掌握話語權(quán)，共同防控國(guó)際性犯罪，維護(hù)金融安全，需要眾志成城地同心戮力。正是成為命運(yùn)共同體的內(nèi)在需求，有力驅(qū)動(dòng)中國(guó)和東南亞各國(guó)直面合作障礙，求同存異，和平發(fā)展。

回顧歷史，“一帶一路”倡議根植源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的睦鄰交往，把長(zhǎng)期受制于西方視角的關(guān)注點(diǎn)重新定位，在國(guó)際事務(wù)中彰顯獨(dú)立自主的自信和智慧。但上下求索，路其修遠(yuǎn)，中國(guó)與東南亞多邊合作機(jī)制需要針對(duì)具體國(guó)情、政情、民情進(jìn)行實(shí)證研究和理論剖析，尋求技術(shù)性和法律性解決路徑，在不斷磨合中提出行之有效的解決方案，成就一個(gè)具有生命力和開放性的合作機(jī)制。

展望未來，“親、誠(chéng)、惠、容”合作理念成為行動(dòng)共識(shí)，社會(huì)環(huán)境必須具備穩(wěn)定發(fā)展、安定祥和的保障。防控洗錢犯罪，截?cái)鄧?yán)重犯罪資金輸送和給養(yǎng)，由近及遠(yuǎn)，由少及多，逐步構(gòu)建“1+3”、“1+5”、“1+10”、“1+11”反洗錢多邊合作機(jī)制，在歷史背景、現(xiàn)實(shí)需求和未來發(fā)展中彰顯吐故納新的深遠(yuǎn)意蘊(yùn)：以此復(fù)合型、多層次、內(nèi)外循環(huán)的反洗錢多邊合作機(jī)制為探索樣本，促進(jìn)中國(guó)與東南亞全方位合作，同心協(xié)力從頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃制定、具體實(shí)施到逐步成型，推進(jìn)命運(yùn)共同體建設(shè)，成為區(qū)域性多邊合作的典范。