中國共產(chǎn)黨制度治黨思想的歷史考察

摘 要 制度治黨是黨的十八大以來習(xí)近平同志治國理政的一項新的戰(zhàn)略舉措，更是黨的十九大之后堅定不移全面從嚴(yán)治黨的根本之道。中國共產(chǎn)黨歷來重視制度治黨，從毛澤東、鄧小平、胡錦濤、江澤民到習(xí)近平，中國共產(chǎn)黨制度治黨思想大致經(jīng)歷了初步探索時期、創(chuàng)立時期、發(fā)展時期、成熟時期。對中國共產(chǎn)黨制度治黨思想進行系統(tǒng)的歷史考察，明確各個時期制度治黨的重要內(nèi)容，有助于廣大黨員干部深刻認(rèn)識制度治黨的重要性，強化制度意識，進而堅定不移全面從嚴(yán)治黨，全面提升黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平。

關(guān)鍵詞 黨的建設(shè) 制度治黨 從嚴(yán)治黨

作者簡介：蘇海新，中共株洲市委黨校黨建教研部教師，從事黨的建設(shè)方面研究。

中圖分類號：D23 ??????????????????????????????????????????????????????????????文獻標(biāo)識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.114

當(dāng)前，中國特色社會主義已然進入了新時代。在我國，黨始終代表著人民的利益和意志，黨制定的黨內(nèi)法規(guī)反映和體現(xiàn)的是黨的意志和人民的意愿的統(tǒng)一。正是在這個意義上，習(xí)近平特別強調(diào)新時代黨的建設(shè)要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，這也就意味著黨將自身的紀(jì)律、意志向法治方向轉(zhuǎn)換，逐步完成黨紀(jì)的制度化轉(zhuǎn)換。習(xí)近平在黨的第十九次全國代表大會的報告中強調(diào)，要把制度建設(shè)貫穿于黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)之中，以制度治黨來不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量。很顯然，制度建設(shè)是根本之策，制度治黨已然放在黨的建設(shè)總體要求中更為突出和顯眼的位置，制度治黨是貫穿新時代黨的建設(shè)總體布局的根本要求。

在全面從嚴(yán)治黨的不斷向縱深發(fā)展的進程中，針對黨風(fēng)廉政建設(shè)中的黨規(guī)黨紀(jì)失范現(xiàn)象，習(xí)近平治國理政的一項重要戰(zhàn)略就是著眼于黨風(fēng)反腐的實現(xiàn)機制。怎樣強化黨員對黨規(guī)黨紀(jì)的認(rèn)同成為了探索有效實現(xiàn)這一機制的共同主題。為此，強化制度治黨，通過增強黨規(guī)黨紀(jì)制度的有效性是黨的十八大以來深化全面從嚴(yán)治黨的重要舉措。從重點強調(diào)堅持民主集中制這一黨的根本制度，到黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織、人事、黨內(nèi)監(jiān)督方面等一系列具體制度的進一步健全與完善;從尊崇黨章，到《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的正式頒布與嚴(yán)格執(zhí)行，嚴(yán)明的制度幾乎滲透到黨的建設(shè)各個方面并確立黨員、干部的行為規(guī)范，強化了黨員、干部對黨規(guī)黨紀(jì)的認(rèn)同，制度治黨的作用逐漸凸顯出來。黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》又再次將實踐創(chuàng)新成果固化為制度，成為全面從嚴(yán)治黨的制度利器。黨的十八大以來的治黨管黨的實踐充分證明，制度問題直接關(guān)系到黨的建設(shè)的根本性、全局性、穩(wěn)定性。繼續(xù)強化制度治黨，完成黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律的制度轉(zhuǎn)換是黨的十九大后堅定不移全面從嚴(yán)治黨的根本之道，是管黨治黨寬松軟走向嚴(yán)緊硬的根本所在。

一、制度治黨思想的初步探索時期

從中國共產(chǎn)黨成立之后到十一屆三中全會召開的這段時期是中國共產(chǎn)黨初步探索制度治黨時期，主要是緊緊圍繞如何奪取并掌控政權(quán)展開探索。

以制度規(guī)范軍隊中黨的組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)。毛澤東在1929年12月的古田會議決議中創(chuàng)設(shè)制度建黨的基本形式——“支部建在連上”，強調(diào)要在戰(zhàn)士中發(fā)展黨員。毛澤東在黨的六屆六中全會中指出“必須重申黨的紀(jì)律：（一）個人服從組織;……誰就破壞了黨的統(tǒng)一。”“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正規(guī)，除了上述四項最重要的紀(jì)律之外，還必須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！?通過確立并實施的一系列規(guī)章制度來維護黨的集中統(tǒng)一，以制度專門駁斥張國燾嚴(yán)重違反黨的紀(jì)律之行為。隨后中共中央通過采取建立嚴(yán)格的請示報告制度這一重要步驟來將一切必須及可能集中的權(quán)力集中統(tǒng)一于中央，迅速克服黨內(nèi)與軍隊內(nèi)無紀(jì)律無政府傾向。為此，1948年1月7日，毛澤東起草了《關(guān)于建立報告制度》的黨內(nèi)指示，要求中央局和分局的書記每兩個月必須親自動手向中央及中央主席作綜合性報告。并注重請示報告程序意識，強調(diào)必須對上級事前請示、事后匯報。此外還要求各野戰(zhàn)軍首長和軍區(qū)首長在按照過去規(guī)定的報告和請示的基礎(chǔ)上，從這一黨內(nèi)指示下達開始增加每兩個月的一次政策性的綜合報告與請示。

健全黨委制，堅持集體領(lǐng)導(dǎo)。針對個人包辦、個人解決重大問題這一領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中存在的亂象，1948年9月毛澤東在《關(guān)于健全黨委制》中強調(diào)黨委制能夠有效確保集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦，要求必須建立健全黨委會議制度，對于一切重大問題均需由委員會充分討論、發(fā)表意見、明確決定、分別執(zhí)行，并特別強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)與個人負(fù)責(zé)的運行，突出黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的重要性。

注重對各級黨組織和黨員的紀(jì)律約束與監(jiān)督。毛澤東為了讓共產(chǎn)黨員走好即將開啟的進京趕考路，在七屆二中全會上提出了“兩個務(wù)必”并立下了“六條規(guī)矩”。1949年11月，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，在全國范圍內(nèi)建立黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和制度。接著中央紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)《中央紀(jì)律檢查委員會工作細(xì)則》。1955年3月，在黨的全國代表會議通過的《中國共產(chǎn)黨全國代表會議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》中以紀(jì)律檢查委員會取代監(jiān)察委員會，中央監(jiān)察委員會由此選舉產(chǎn)生。1956年，黨的第八次全國代表大會通過的黨章明確規(guī)定了檢查工作的機構(gòu)和職責(zé)，進一步強化了黨內(nèi)監(jiān)督制度。但尤為可惜的是這個時期運作機制跟不上制度建設(shè)的進程，導(dǎo)致制度建設(shè)被迫中斷，一些好的制度也因此流于形式，直至最終被摧毀。后來的“文化大革命”嚴(yán)重破壞了中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度。

二、制度治黨思想的創(chuàng)立時期

改革開放以來，鄧小平在深刻汲取“文化大革命”破壞制度、踐踏法治的十年浩劫的歷史教訓(xùn)基礎(chǔ)上，創(chuàng)立形成制度治黨的治黨管黨新思路，由此進入了改善黨的制度建設(shè)新時期。

站在黨和國家生死存亡的高度，明確制度建設(shè)的極端重要性。十一屆三中全會前夕，鄧小平就在1978年的中央工作會議上明確要求民主必須制度化、法律化，并且這種制度化、法律化的民主是不隨領(lǐng)導(dǎo)人的改變而發(fā)生改變。鄧小平在黨的的十一屆三中全會深刻反思“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上提出制度問題的極端重要性。在1980年中央政治局?jǐn)U大會議上，鄧小平指出“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面……” 同時，在這一重要會議中，鄧小平提出制度建黨的重要思想，制度是決定性因素。他認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題是根本性、長期性問題，一旦在這上面出現(xiàn)問題就動輒黨和國家的顏色改變與否的問題。這是對全黨的重大考驗，必須要高度重視起來。鄧小平站在黨和國家生死存亡的高度凸顯制度建黨的極端重要性，發(fā)揮了振聾發(fā)聵的作用。

以制度建黨清除領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度弊端。鄧小平在1980年中央政治局?jǐn)U大會議上的重要講話中就從黨的制度層面深入剖析了黨內(nèi)存在的主要問題，突出表現(xiàn)在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面的各種亂象叢生，如官僚主義、家長制、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、各種各樣的特權(quán)現(xiàn)象等等。鄧小平對此進行具體剖析并深刻指出，上述幾種弊端都與我國歷史上封建專制主義的影響都有著或多或少的關(guān)系，要從消除封建遺毒入手加強制度建設(shè)。為此鄧小平重點突出“民主”兩個字。“肅清封建主義殘余影響，重點是切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展?！?他指出要根除領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度中存在的弊端，這樣才能杜絕過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題發(fā)生重演，才能讓人民更加堅信黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能更好地推動黨和社會主義各項事業(yè)。通過黨內(nèi)制度改革和依靠黨自身的力量清除黨內(nèi)存在的弊端，進而贏得人民的信任和擁護。鄧小平指出制度改革與建設(shè)關(guān)乎人民信任，關(guān)乎黨的執(zhí)政地位鞏固，關(guān)乎社會主義發(fā)展。特別是在解決特權(quán)現(xiàn)象這一問題上，鄧小平指出不僅要解決思想問題，同時也要解決制度問題。為此，要有群眾監(jiān)督制度，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。這一制度建黨思路抓住了執(zhí)政黨建設(shè)中的關(guān)鍵點，指明了長期執(zhí)政條件下發(fā)展黨內(nèi)民主與社會民主的方向。

三、制度治黨思想的發(fā)展時期

改革開放以后，經(jīng)過鄧小平在制度建黨方面的不懈努力，全黨對注重制度建設(shè)的認(rèn)識達成了一致，中國共產(chǎn)制度治黨進程從此進入快車道。黨的第十三次全國代表大會明確開辟了一條靠制度而非政治運動來加強黨的建設(shè)的新路。民主評議黨員制度、黨的紀(jì)律檢查監(jiān)督制度等一系列相關(guān)制度逐步建立。鄧小平“這個黨該抓了，不抓不行了”這一政治囑托將新時期黨的建設(shè)重?fù)?dān)壓在了以江澤民為核心的黨中央第三代領(lǐng)導(dǎo)集體的肩上。對此，江澤民堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，致力于推動黨的建設(shè)新的偉大工程。首先，江澤民站在時代和戰(zhàn)略的高度，全面總結(jié)我黨長期執(zhí)政經(jīng)驗，高度重視制度建設(shè)。十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》中有高達30多處提到制度建設(shè)問題，極為重視制度建設(shè)的重要性，還將多年來作風(fēng)建設(shè)實踐中的好經(jīng)驗與好做法以制度的形式固化，進而更好地推進黨的作風(fēng)建設(shè)制度化。其次，進一步全面強化制度治黨思想。江澤民在黨的十六大報告中強調(diào)要突出制度建設(shè)貫穿在黨的建設(shè)各個方面。一是強化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)，進一步完善民主集中制。民主集中制既是黨的根本組織制度與領(lǐng)導(dǎo)制度，同時也是最為便利、最為合理之制度。當(dāng)然，江澤民又強調(diào)要解決民主集中制存在的突出問題也同樣需要加強制度建設(shè)。二是強化黨內(nèi)民主生活制度建設(shè)，推動黨內(nèi)民主生活經(jīng)常化、制度化。三是強化黨的干部工作制度建設(shè)，深化干部人事制度改革。江澤民強調(diào)要為人才營造好良好的社會環(huán)境，打造好人才脫穎而出、人盡其才機制，并以制度根絕跑官要官、買官賣官現(xiàn)象。四是強化黨的監(jiān)督制度建設(shè)，深化權(quán)力監(jiān)督與制約。江澤民在黨的十六大報告中指出要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督”，為民主監(jiān)督方式提供了突破性的方向。同時以政務(wù)公開為前提，注重組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督等方式的靈活運用，構(gòu)建權(quán)力相互制約的監(jiān)督體系與機制，豐富和發(fā)展了黨內(nèi)監(jiān)督制度。

黨的十六大后，黨中央先后頒布實施了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等具體的黨內(nèi)規(guī)章制度，此外《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》的頒布，這些黨內(nèi)法規(guī)的出臺意味著制度治黨思想在不斷發(fā)展。胡錦濤強調(diào)健全與完善黨的制度體系總目標(biāo)即“構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系” 。一是以黨章為根本。胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨90周年大會上的講話明確要求以黨章為根本來推動黨的制度建設(shè)。黨章是黨內(nèi)的根本大法，是各級黨組織和黨員的最高行為規(guī)范?！翱偨Y(jié)我們黨自身建設(shè)包括黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的實踐經(jīng)驗，可以得出一個重要結(jié)論，就是要始終把學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章作為全黨的一項重大任務(wù)抓緊抓好?！?對此，不斷推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化就要堅持好黨章這一最高行為標(biāo)準(zhǔn)。胡錦濤改革黨內(nèi)制度建設(shè)，建立了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。二是以民主集中制為核心進一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度?！皣?yán)格黨內(nèi)民主集中制，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，反對和防止個人或少數(shù)人專斷” 。堅持民主集中制，進一步落實黨內(nèi)民主決策和民主選舉制度。此外，除了上述的一套制度體系之外，還包括健全黨的具體制度，如干部選拔任用及管理、權(quán)力運行制約與監(jiān)督、反腐倡廉等一系列制度安排。

四、制度治黨思想的成熟時期

黨的十八以來，制度治黨是習(xí)近平同志治國理政新思路新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。以習(xí)近平同志為核心的黨中央把制度治黨放在更加突出的位置，強調(diào)用制度管權(quán)管事管人，以強有力有效的制度作為全面從嚴(yán)治黨的利器。對此，在黨的建設(shè)各個方面都作出了一系列的制度安排。習(xí)近平同志這些關(guān)于黨的制度建設(shè)方面的論述標(biāo)志著制度治黨思想走向了成熟。

思想建黨與制度治黨密不可分。深化全面從嚴(yán)治黨要注重教育與制度的有機結(jié)合?！爸贫戎吸h”是習(xí)近平同志在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的重要講話中第一次提出來的概念。在這次大會上，習(xí)近平同志特別強調(diào)思想建黨與制度治黨要同向發(fā)力、同時發(fā)力，強化制度治黨的過程要同時成為強化思想建黨的過程，反過來也是如此，二者緊密結(jié)合。在黨的第十九次全國代表大會的報告中，習(xí)近平同志更加強調(diào)思想建黨與制度治黨相結(jié)合的重要性。制度治黨是思想建黨的重要保障。它強調(diào)的是一種剛性約束，要求黨的各級組織和任何黨員在制度范圍內(nèi)嚴(yán)格遵循制度程序與規(guī)范從事活動，同時也要自覺接受制度約束與監(jiān)督。

嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩，依法依規(guī)治黨?！坝弥贫戎吸h，就是要依法依規(guī)治黨。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。” 習(xí)近平同志進一步指出，“加強紀(jì)律建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策，要把紀(jì)律建設(shè)擺在更加突出的位置，堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。” 嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩首要的就是要尊崇黨章。黨章是管黨治黨的總章程，是黨的各級組織和任何黨員必須遵循的總規(guī)矩。此外，嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩必須嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。政治紀(jì)律是首要的、管總的紀(jì)律。堅持依法依規(guī)治黨，就要深化黨的建設(shè)制度改革，進一步制定完善黨內(nèi)法規(guī)，注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，逐步實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的制度轉(zhuǎn)換。一方面是要構(gòu)建以黨章為根本遵循、系列配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2016年1月12日，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委第六次全會上的重要講話強調(diào)，要尊崇黨章，嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)則和條例?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》以及十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作細(xì)則》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》等這一系列具體的黨內(nèi)法規(guī)以黨章為根本遵循，細(xì)化全面從嚴(yán)治黨的法規(guī)制度。另一方面，注重制度與法律的配套銜接。運用法治思維和方式，通過從嚴(yán)要求與依靠制度的結(jié)合來管黨治黨，從而黨內(nèi)制度和國家法律能夠更好地實現(xiàn)配套銜接。這也就可以適時將那些經(jīng)得起實踐檢驗并行之有效的黨內(nèi)制度上升為國家法律法規(guī)。黨的各級組織和黨員崇尚法治，增強黨內(nèi)制度的認(rèn)同度和約束力。

增強制度執(zhí)行力。黨的十八大以來，習(xí)近平堅持和強化制度治黨，從堅持黨的根本制度到一系列基本制度、具體制度的進一步改革和完善，都充分證明習(xí)近平站在一個新的理論與實踐高度推進黨的制度建設(shè)。在黨內(nèi)這些制度逐步完善的同時，制度執(zhí)行力就成為了重中之重。制度的生命力在于執(zhí)行。單有制度而缺乏制度執(zhí)行，亦或制度執(zhí)行不力，那么制度也就成了“紙老虎”“稻草人”。制度治黨本身就應(yīng)該包含制度執(zhí)行，制度執(zhí)行是制度治黨的最終落腳點和歸宿。制度執(zhí)行力的好壞，直接影響黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平。習(xí)近平十分重視制度執(zhí)行力的問題。在黨的十八屆中央紀(jì)委三次會議上他強調(diào)要無條件遵守黨的紀(jì)律，有紀(jì)必執(zhí)，有違必查。在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上進一步強調(diào)制度執(zhí)行必須到人到事，制度執(zhí)行必須有效，必須真正成為硬約束。只有增強制度執(zhí)行力，才能夠真正確保制度治黨落地生根、貫徹始終，提升黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平。

注釋：

毛澤東選集（第2卷）.北京：人民出版社.1991：258.

鄧小平文選（第2卷）.北京：人民出版社.1994：333，336.

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胡錦濤.在中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上發(fā)表重要講話.人民日報.2006-01-08：1.

胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗.人民日報.2007-10-25.

中共中央宣傳部編.習(xí)近平同志系列重要講話讀本（2016年版）.北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社.2016：116，119.