西藏深度貧困脫貧攻堅(jiān)發(fā)展報(bào)告

徐伍達(dá)

西藏是全國“三區(qū)三州”中惟一省級(jí)集中連片特困地區(qū)，多數(shù)地區(qū)還處于深度貧困狀態(tài)，是全國貧困發(fā)生率最高、貧困程度最深、扶貧成本最高、脫貧難度最大的區(qū)域，是典型的“貧中之貧、困中之困、難中之難、堅(jiān)中之堅(jiān)”。經(jīng)過三年不懈努力，西藏累計(jì)實(shí)現(xiàn)55個(gè)貧困縣（區(qū)）摘帽，4813個(gè)貧困村居退出，47.8萬人建檔立卡貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率從25.2%降至6%以下。截至2018年底，全區(qū)還有19個(gè)深度貧困縣、15萬貧困人口，這些貧困地區(qū)和貧困人口從區(qū)域分布看，主要集中在邊遠(yuǎn)地區(qū)、高海拔地區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨。但是，只要堅(jiān)持走好黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾主體，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障相銜接，普惠性與特惠性政策相配套，基礎(chǔ)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相促進(jìn)的具有中國特色、西藏特點(diǎn)的脫貧攻堅(jiān)之路，西藏問題到2020年就一定會(huì)在我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，與全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)的目標(biāo)。

黨的十八大以來，按照全面建成小康社會(huì)的部署和要求，以習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為標(biāo)志，全國扶貧開發(fā)進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的新階段。黨的十八屆五中全會(huì)和中央扶貧工作會(huì)議明確提出，到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問題。

2016年以來，西藏把脫貧攻堅(jiān)作為頭等大事和第一民生工程，堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，全面解決“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的重大問題，圍繞貧困人口脫貧、貧困村退出、貧困縣摘帽和全面解決區(qū)域性整體貧困問題，創(chuàng)新機(jī)制、銳意出戰(zhàn)，戮力同心、砥礪前行，著力減少貧困人口，著力增加貧困人口收入，著力改善貧困地區(qū)面貌，走出了一條黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾主體，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障相銜接，普惠性與特惠性政策相配套，基礎(chǔ)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相促進(jìn)的具有中國特色、西藏特點(diǎn)的脫貧攻堅(jiān)路子。

在實(shí)踐中奮進(jìn)創(chuàng)新，在攻堅(jiān)中創(chuàng)造佳績

西藏在“十三五”時(shí)期頭兩年，脫貧攻堅(jiān)捷報(bào)頻傳，連續(xù)兩年在全國考核中被評(píng)為“綜合評(píng)價(jià)好”的省區(qū)之一，脫貧攻堅(jiān)取得了顯著成效。2017年6月23日，習(xí)近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)以后，西藏作為全國深度貧困地區(qū)“三區(qū)三州”之首，正確處理好“十三對(duì)”關(guān)系，結(jié)合特殊區(qū)情制訂了實(shí)施方案和三年行動(dòng)計(jì)劃，聚焦深度貧困、突出問題導(dǎo)向、優(yōu)化政策供給、下足繡花功夫，全區(qū)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)取得了新的決定性進(jìn)展。

（一）減貧目標(biāo)基本完成

西藏將脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)。到2018年底，全區(qū)建檔立卡貧困人口農(nóng)牧民人均可支配收入連續(xù)三年增幅達(dá)到了16%以上，貧困人口收入大幅增加，累計(jì)減少建檔立卡貧困人口47.8萬人，建檔立卡貧困人口存量15萬人（見圖1）。減貧人口總量、貧困人口存量相當(dāng)于2015年底建檔立卡貧困人口的81.2%和25.5%。從圖2可見，全區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率由2015年的25.2%下降到2018年的6%以下，貧困發(fā)生率降低了19.2個(gè)百分點(diǎn)。2018年全區(qū)減貧速度大大快于之前的速度，也要比全國深度貧困地區(qū)的減貧速度快。從表1可見，2016-2017年全區(qū)30個(gè)貧困縣（區(qū)）實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，2018年全區(qū)25個(gè)深度貧困縣達(dá)到摘帽標(biāo)準(zhǔn)，已摘帽和達(dá)到摘帽標(biāo)準(zhǔn)的縣（區(qū)）占全區(qū)74個(gè)縣（區(qū)）總量的74.3%。其中，全區(qū)有4813個(gè)貧困村（居）退出，占村（居）總量的87.9%，有效解決了區(qū)域性整體貧困。因此，西藏提出：“到2019年底，確保15萬貧困人口全部脫貧、19個(gè)貧困縣全部摘帽，全區(qū)基本消除絕對(duì)貧困?！?/p>

（二）多元投入得到優(yōu)化

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須堅(jiān)持政府投入的主體和主導(dǎo)作用，堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、金融扶貧、社會(huì)扶貧、援藏扶貧“五位一體”大扶貧格局，注重統(tǒng)籌整合各種資源，推動(dòng)財(cái)政投入、金融投入、企業(yè)投入和社會(huì)投入向貧困地區(qū)集聚，發(fā)揮各方面積極性，打好政策“組合拳”，形成與貧困決戰(zhàn)的強(qiáng)大合力，為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)實(shí)保障。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)投入脫貧攻堅(jiān)的資金達(dá)2343.81億元。其中，自治區(qū)整合涉農(nóng)財(cái)政資金352.79億元，占總投入的15.1%;地（市）、縣（區(qū)）等基層財(cái)政投入脫貧攻堅(jiān)的資金400.95億元，占總投入的17.1%，同時(shí)各行業(yè)部門加大縣及縣以下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，確保70%以上財(cái)力用于民生工程;援藏扶貧資金投入143.67億元，占總投入的6.1%;金融扶貧信貸資金高達(dá)1432億元，占總投入的61.1%;社會(huì)扶貧投入脫貧攻堅(jiān)的資金14.4億元，占總投入的0.6%，建立了與西藏脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)相匹配的投入機(jī)制（見圖3）。充分利用中央賦予西藏特殊優(yōu)惠金融政策，創(chuàng)新金融扶貧理念和產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)銀行推廣“精準(zhǔn)扶貧貸款證”、郵儲(chǔ)銀行創(chuàng)設(shè)“扶貧富農(nóng)貸”、工商銀行試點(diǎn)“藏宿貸”、西藏銀行推出“藏惠貸”，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)建檔立卡貧困戶、扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目全覆蓋。全區(qū)縣域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)家數(shù)超過80家;縣域服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)超過250家，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋;鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)420家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率達(dá)到70.9%。目前，全區(qū)扶貧貸款余額1458億元，同比增長28%。扶貧小額貸款35.96億元，惠及建檔立卡貧困人口9.5萬戶，已還款17.17億元。創(chuàng)新推出“政府+企業(yè)+貧困人口+保險(xiǎn)”的保險(xiǎn)扶貧模式，簽訂《保險(xiǎn)扶貧合作框架協(xié)議》，為減少和控制返貧比例，在林芝市米林等縣試點(diǎn)推行脫貧人口“返貧險(xiǎn)”，為2131戶6870人提供防返貧保障。

根據(jù)中央第六次西藏工作座談會(huì)和東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)精神，對(duì)口支援省市、中央企業(yè)赴藏考察調(diào)研，進(jìn)行需求對(duì)接、簽署協(xié)議、編制規(guī)劃，把援藏資金的80%向深度貧困地區(qū)傾斜。國務(wù)院扶貧辦先后召開了三次深化對(duì)口援藏扶貧工作會(huì)議，推動(dòng)對(duì)口支援省市、中央企業(yè)與受援地開展需求對(duì)接、協(xié)議簽署，加快對(duì)口援藏向產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、智力扶貧和消費(fèi)扶貧轉(zhuǎn)變。2018年，援藏會(huì)議簽約項(xiàng)目26個(gè)，總投資80億元，已落地25.6億元;中央機(jī)關(guān)和援藏省市專項(xiàng)招錄西藏籍高校畢業(yè)生262名，對(duì)口援藏包干幫扶受援縣10%的貧困人口;援藏省市選派1273名優(yōu)秀教師和658名醫(yī)務(wù)人員深入貧困地區(qū)開展教育、醫(yī)療“組團(tuán)式”援藏;特色產(chǎn)品消費(fèi)納入援藏范圍，與湖北、山東、北京等省市簽訂了青稞產(chǎn)品包銷協(xié)議，浙江從那曲訂購2.6億元的牦牛等畜產(chǎn)品，目前已銷售40噸牦牛冷鮮肉。

（三）脫貧措施質(zhì)量提升

遵照習(xí)近平總書記關(guān)于新增脫貧攻堅(jiān)資金、項(xiàng)目、舉措向深度貧困地區(qū)傾斜的重要指示，西藏細(xì)化了深度貧困地區(qū)三年脫貧攻堅(jiān)的政策保障、資金支持、項(xiàng)目支撐、具體措施，提升了脫貧的質(zhì)量效果，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，貧困人口獲得感、幸福感明顯增強(qiáng)。

1、發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批。正確處理城鎮(zhèn)就業(yè)和就近就便、不離鄉(xiāng)不離土、能干會(huì)干的關(guān)系，立足資源稟賦和比較優(yōu)勢，著力培育帶動(dòng)性強(qiáng)、輻射面廣的扶貧產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)打造了青稞、牦牛、藏豬、藏羊、奶牛、飼草、蔬菜等產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，拓展產(chǎn)業(yè)功能，推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游和商貿(mào)流通等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)帶貧機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)、專合組織與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。截至2018年底，全區(qū)累計(jì)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目2142個(gè)，完工率達(dá)65.4%，完成投資214.24億元，產(chǎn)業(yè)脫貧19.6萬人。

2、易地搬遷脫貧一批。堅(jiān)持國家易地扶貧搬遷政策要求和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)選址、合理規(guī)劃、配套建設(shè)，對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的26.6萬貧困人口實(shí)施搬遷。截至2018年底，累計(jì)投入150.9億元，建設(shè)安置點(diǎn)905個(gè)、竣工805個(gè)，搬遷入住21.8萬人，完成計(jì)劃搬遷總規(guī)模的83.1%，主體建設(shè)任務(wù)全部完成，2019年6月底將全部入住。2018年啟動(dòng)實(shí)施了昌都三巖片區(qū)1.16萬人跨市整體扶貧搬遷，完成1639人的搬遷入住任務(wù)，4555人具備搬遷條件。注重搬遷后續(xù)扶貧政策，完善安置點(diǎn)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移就業(yè)，確保每戶至少有1個(gè)勞動(dòng)力穩(wěn)定就業(yè)。

3、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批。立足西藏是國家重要生態(tài)安全屏障的定位，正確處理保護(hù)生態(tài)和脫貧攻堅(jiān)的關(guān)系，整合草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)绒D(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金，對(duì)有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人口和邊緣低收入人口實(shí)行定崗定員、定責(zé)定酬，設(shè)置八大類生態(tài)補(bǔ)償崗位66.66萬個(gè)，①年人均補(bǔ)助由2017年的3000元提高到2018年的3500元?，F(xiàn)已落實(shí)63萬個(gè)生態(tài)補(bǔ)償崗位，補(bǔ)助資金22.05億元。截至2018年6月底，全區(qū)為有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人口提供了30.9萬個(gè)生態(tài)補(bǔ)償崗位，占崗位總量的49.0%。生態(tài)補(bǔ)償崗位不僅惠及有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人口，還延伸到了邊緣低收入群體，一定程度上避免了“懸崖效應(yīng)”。此外，全區(qū)22個(gè)縣已納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)助范圍，建設(shè)生態(tài)扶貧苗圃80個(gè)，帶動(dòng)貧困人口4000多人脫貧;大力實(shí)施國土綠化工程，積極開展有條件的地方消除“無樹戶”行動(dòng)，人工造林293.85萬畝。低收入群體通過參與生態(tài)保護(hù)建設(shè)吃上綠色的“生態(tài)飯”，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定增收。

4、發(fā)展教育脫貧一批。始終把教育扶貧作為長遠(yuǎn)之計(jì)，作為阻斷貧困代際傳遞的根本舉措，建立健全覆蓋各級(jí)各類教育的政策體系，做好深度貧困地區(qū)控輟保學(xué)工作，大力改善辦學(xué)條件，加強(qiáng)師資力量建設(shè)。學(xué)齡前至高中階段十五年免費(fèi)教育“三包”年生均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到3720元;中職招收貧困家庭“兩后生”1500多人;開展公益性職業(yè)技能培訓(xùn)，中職學(xué)校培訓(xùn)農(nóng)牧民4.69萬人次;高等院校錄取建檔立卡貧困家庭學(xué)生3735人;全面落實(shí)“三免一補(bǔ)”政策，累計(jì)資助貧困大學(xué)生12508人，生均資助7000元。全區(qū)累計(jì)有62個(gè)縣（區(qū)）通過了國家均衡發(fā)展驗(yàn)收;構(gòu)建學(xué)齡前教育體系，推進(jìn)雙語幼兒園建設(shè)，全區(qū)村級(jí)雙語幼兒園達(dá)到1400個(gè)。通過教育“組團(tuán)式”援藏，來自援藏省市的1273名優(yōu)秀教師帶來了先進(jìn)的教學(xué)理念，促進(jìn)了貧困地區(qū)教育均衡發(fā)展。通過發(fā)展教育和培訓(xùn)轉(zhuǎn)移，直接實(shí)現(xiàn)貧困學(xué)生脫貧3.02萬人，直接帶動(dòng)貧困人口脫貧9.85萬人，完成了發(fā)展教育脫貧18.9萬人目標(biāo)的52.1%。

5、社會(huì)保障兜底一批。堅(jiān)持“?；?、兜底線、促長遠(yuǎn)”的原則，聚焦特殊貧困群體，健全以最低生活保障、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼、孤寡集中供養(yǎng)為主體，慈善幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系，為貧困人口兜底保障。實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策“兩項(xiàng)制度”有效銜接，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與年度扶貧標(biāo)準(zhǔn)線“兩線合一”。2018年西藏將農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年3840元，覆蓋農(nóng)牧區(qū)低收入群體20.18萬人，下?lián)苌鐣?huì)救助資金9.69億元，比上年增加4億多元。其中，建檔立卡貧困人口15.6萬人享受到農(nóng)村最低生活保障制度，占農(nóng)牧區(qū)低保總?cè)丝诘?7.3%。將農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別提高到每人每年11700元、每人每年5760元，實(shí)現(xiàn)孤兒集中收養(yǎng)和有意愿的五保老人集中供養(yǎng)，做到了應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。完成建檔立卡貧困殘疾人的鑒定工作，殘疾人“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”②標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月100元、每人每月200元，對(duì)8.63萬人發(fā)放困難殘疾人生活補(bǔ)貼和對(duì)3.04萬人發(fā)放重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼，累計(jì)補(bǔ)貼資金1.06億元。各地還創(chuàng)新針對(duì)殘疾人的幫扶模式組建殘疾人就業(yè)合作社、助殘小微企業(yè)等，為1200余名貧困殘疾人有尊嚴(yán)地穩(wěn)定脫貧創(chuàng)建了平臺(tái)。推進(jìn)落實(shí)“先診療、后付費(fèi)”、“一站式”即時(shí)結(jié)算機(jī)制，建立起“基本醫(yī)保+大病保險(xiǎn)+醫(yī)療救助”三重醫(yī)療保障線，將貧困人口全部納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助保障范圍，將包蟲病、白內(nèi)障納入大病救治病種范圍。農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到475元，人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到65元、高出全國平均水平15元。發(fā)揮醫(yī)療“組團(tuán)式”援藏優(yōu)勢，完成1736名大病人員的救治和2.68萬包蟲病患者的藥物手術(shù)集中救治，完成了6162名慢性病患者的簽約服務(wù)管理工作，為428名重病患者提供兜底保障政策。

6、提升區(qū)域發(fā)展能力。堅(jiān)持把脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興、邊境小康村建設(shè)、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治結(jié)合起來，立足基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)歷史欠賬多的實(shí)際，加快補(bǔ)齊深度貧困地區(qū)發(fā)展短板。相關(guān)資料顯示，全區(qū)累計(jì)實(shí)施小型水利工程和人畜飲水安全鞏固提升工程1135個(gè)，新增和改善農(nóng)田灌溉67.16萬畝，解決19.9萬人的飲水安全;改造農(nóng)村電網(wǎng)0.47萬公里，新修農(nóng)村電網(wǎng)2.08萬公里，解決了541個(gè)行政村通電問題，行政村通電率達(dá)73.6%;實(shí)施農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目3470個(gè)，541個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2084個(gè)行政村通公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通硬化路率分別達(dá)到82.5%和47.9%;新增郵政網(wǎng)點(diǎn)14個(gè)、建制村村郵站303處，行政村通信覆蓋率達(dá)100%，3185個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)光纖通達(dá)，行政村光纖通達(dá)率達(dá)60%，共創(chuàng)國家級(jí)電子商務(wù)綜合示范縣27個(gè)，建成11個(gè)電子商務(wù)公共服務(wù)中心、10個(gè)電商物流配送中心、77個(gè)鄉(xiāng)級(jí)服務(wù)站、218個(gè)村級(jí)服務(wù)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)特色產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售額7065萬元。在基本公共服務(wù)方面，新建村級(jí)雙語幼兒園935所，改造義務(wù)教育階段薄弱學(xué)校622所;改擴(kuò)建29個(gè)縣級(jí)醫(yī)院、32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和53個(gè)縣疾病預(yù)防控制中心，新建35個(gè)縣級(jí)藏醫(yī)院和67個(gè)婦幼保健站;新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧綜合服務(wù)中心680個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，建成農(nóng)牧科技成果轉(zhuǎn)化基地110個(gè);新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站692個(gè)，覆蓋率達(dá)100%，村級(jí)綜合服務(wù)中心1122個(gè)，覆蓋率達(dá)21%。