城市社區(qū)安全風險管理實踐若干問題探析

周曉峰 馬英楠 高 星

（北京城市系統(tǒng)工程研究中心 城市安全研究部，北京 100035）

0 引言

社區(qū)是各類突發(fā)事件的直接承受者，社區(qū)民眾更是首當其沖的災害響應者和應對者。突發(fā)事件多發(fā)生在基層，經(jīng)驗表明，基層第一時間的處置方式對減少傷亡和損失最為關鍵[1]。通過引入社區(qū)安全風險管理，不僅能提高社區(qū)應急管理工作的有效性，更能使社區(qū)安全管理產(chǎn)生從減少損失為主，向降低風險為主的重要轉變。

1 社區(qū)與安全風險管理

1.1 社區(qū)及其安全風險

社區(qū)（Community）一詞源于拉丁文，意思是共同的東西和親密伙伴的關系?！睹裾筷P于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》〔中辦發(fā)（2000）23號〕將社區(qū)明確定義為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。社區(qū)是城市運行的基本單元，安全的社區(qū)構成了安全的城市。而目前，我國城市社區(qū)的范圍，一般是指“經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居民委員會轄區(qū)”，不僅包含居民小區(qū)，還指一定的地域范圍，包括各類企事業(yè)單位和各類公共服務設施等[2]。

“風險”被描述為不確定性對目標的影響[3]，通常是指某一特定危險情況發(fā)生的可能性和后果的組合。社區(qū)面臨的安全風險主要有自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，而本文討論的重點主要是易造成事故與傷害的生產(chǎn)安全、消防安全、交通安全、社會治安、公共安全等方面的風險。

1.2 社區(qū)安全管理的重要作用

為推進安全責任落實，夯實安全基層基礎，應當引入社區(qū)安全風險管理的模式，明確落實風險管理與監(jiān)管責任，逐漸建立“風險—應對”主動改進式的社區(qū)安全文化。一般來說，安全風險并不指人的不安全行為或物的不安全因素，也不一定導致安全事故的發(fā)生，但安全風險高意味著發(fā)生事故的可能性更高。由于社區(qū)是居民安居之所，對安全風險的容忍度更低，社區(qū)安全管理應當由隱患排查治理擴展至風險管理的范疇，關口前移[4]，保障社區(qū)居民安居樂業(yè)。

1.3 城市社區(qū)安全風險管理的必要性

雖然經(jīng)濟較快穩(wěn)定增長，但城市社區(qū)普遍存在一些安全問題：

（1）公眾安全意識和安全素質有待提高，危機意識和應對能力有待加強，城市生活中易發(fā)多發(fā)各類不安全行為，比如交通事故很多都是由交通違法行為造成的。社區(qū)居委會作為具有領導力的居民自治組織，目前的安全工作基礎也相對薄弱。

（2）社區(qū)環(huán)境方面，老舊小區(qū)基礎設施安全基礎差[5]，新高檔高層小區(qū)各項安全管理工作參差不齊，低保、殘疾、各類弱勢群體面臨的安全風險較高，流動人口管理和服務工作有待加強，居民居家安全面臨新挑戰(zhàn)。

（3）大型城市綜合體建設方興未艾，各類小微企業(yè)發(fā)展迅速、數(shù)量多、類型多，消防、用電、燃氣、食品衛(wèi)生等安全風險值得關注。

由此，城市社區(qū)亟待開展安全風險管理工作，提升轄區(qū)安全管理水平。

2 社區(qū)安全風險管理

2.1 開展社區(qū)安全風險管理工作的目標

開展社區(qū)安全風險管理工作，應始終圍繞以下目標展開：

（1）提高社區(qū)安全風險管理的意識，將風險管理工作融入社區(qū)日常管理工作，提高公共服務的水平，增強社區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力；以社區(qū)內(nèi)外部有效信息為基礎，采取系統(tǒng)的、結構化的方法以提高風險管理效率；發(fā)揮社區(qū)資源整合和協(xié)調優(yōu)勢，風險管理形成閉環(huán)并持續(xù)改進。

（2）有效配置和使用安全風險管理的資源，并實施主動地、前瞻性地管理，將社區(qū)面臨的主要安全風險控制在組織可接受的范圍內(nèi)；有助于判斷目前風險管理的行為是否有效，有助于確定行動的優(yōu)先順序，為社區(qū)安全風險管理的計劃和決策奠定可靠的基礎。

（3）提高上級政府管理部門、社區(qū)范圍內(nèi)社會單位、社區(qū)居民對于社區(qū)安全風險管理的信任和信心，獲得社會的廣泛認可；改進對事故的預防和處理，提高社區(qū)安全水平；社區(qū)安全利益相關者可以廣泛參與，提高社區(qū)安全風險管理的針對性和有效性[6]。

2.2 社區(qū)安全風險管理體系解決的問題

社區(qū)安全風險管理體系的建立應始終圍繞解決如下問題開展：

（1）社區(qū)面臨的安全風險是什么？

（2）這些安全風險的可能性和嚴重程度如何？

（3）這些社區(qū)安全風險是否在可接受范圍之內(nèi)？

（4）針對這些安全風險需要由誰來采取哪些行動去解決？

（5）采取這些行動的優(yōu)先順序是什么？需要哪些資源？

本文主要就前3個問題展開論述。

3 社區(qū)安全風險管理實踐探析

3.1 概述

社區(qū)安全風險管理是社區(qū)管理的有機組成部分，嵌入在組織文化和實踐當中，貫穿于社區(qū)的日常工作過程。社區(qū)安全風險管理過程由以下活動組成，即明確環(huán)境信息、風險評估、風險應對、監(jiān)督和檢查。其中風險評估包括風險識別、風險分析、風險評價等3個步驟。溝通與記錄貫穿于風險管理過程的各項活動中，如下圖。

圖 社區(qū)安全風險管理流程圖Fig. Flow chart of community safety risk management

3.2 明確環(huán)境信息

通過明確環(huán)境信息，社區(qū)可明確其安全風險管理的目標，確定與社區(qū)相關的內(nèi)部和外部參數(shù)，設定風險管理的范圍和有關風險準則。

社區(qū)應著力從以下方面明確安全風險環(huán)境信息，見下表。

表 社區(qū)環(huán)境信息表Tab. Table of community environmental information

3.3 社區(qū)安全風險評估

3.3.1 風險識別

社區(qū)安全風險識別是通過識別風險源、影響范圍、事件及其原因和潛在的后果等，生成一個全面的風險列表，進行風險識別時要掌握相關的和最新的信息。除了識別可能發(fā)生的風險事件外，還要考慮其可能的原因和可能導致的后果，包括所有重要的原因和后果。不論風險事件的風險源是否在組織的控制之下，或其原因是否已知，都應對其進行識別[7]。

以某社區(qū)為例，轄區(qū)內(nèi)包括居民小區(qū)、大型高層商業(yè)樓宇和酒店、寫字樓、政府機關、公園、使館以及各類小微企業(yè)等，在風險識別時首先應按照是否歸社區(qū)居委會協(xié)調管理，分為居民小區(qū)和其他；居民小區(qū)又分為社區(qū)直管的老舊居民小區(qū)和有物業(yè)管理的小區(qū)；其他的又分為商業(yè)樓宇、政府機關、公園、使館和小微企業(yè)。

在風險識別過程中，可采取以下方法：

（1）街道及社區(qū)管理者訪談。對街道主要領導和安全相關科室進行訪談，對社區(qū)安全生產(chǎn)、治安、消防、城建、城管、民政相關負責同志座談，梳理社區(qū)開展的安全基礎工作，整理社區(qū)安全基礎信息。

（2）安全生產(chǎn)檢查隊檢查記錄分析。梳理轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位的檢查記錄，分析轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位主要的基礎安全隱患類型，并作為進一步安全風險評估工作的基礎。

研究組患者治療后睡眠質量恢復情況優(yōu)于對照組，差異有統(tǒng)計學意義（x2=6.318，P=0.012），見表1。

（3）社區(qū)居民代表訪談。邀請街道安監(jiān)科、安全生產(chǎn)檢查隊管片隊員、社區(qū)樓門組長、治安志愿者代表、物業(yè)代表、業(yè)主委員會代表共同商議, 從居民和物業(yè)角度梳理社區(qū)的各項安全情況。

（4）社區(qū)風險調查。通過走訪調查，觀察、識別、記錄社區(qū)公共區(qū)域臨時施工、交通、消防方面的安全風險。

（5）重點場所調查[8]。對轄區(qū)范圍內(nèi)的重點場所，可從消防安全、電氣安全、環(huán)境安全（包括交通、衛(wèi)生）、有限空間安全、特種設備安全和社會治安6個方面進行風險識別。

3.3.2 風險分析

社區(qū)安全風險分析是根據(jù)風險類型獲得的信息和風險評估結果的使用目的，對識別出的風險進行定性和定量的分析，為風險評價和風險應對提供支持。

由于目前社區(qū)安全風險數(shù)據(jù)庫尚未建立，社區(qū)安全各類安全風險的可能性和與嚴重程度缺乏數(shù)據(jù)支持。因此，社區(qū)安全風險分析采用定性評價[9]的方法更為合理，對于解決安全風險問題也更具指導性。為此推薦將社區(qū)安全風險等級劃分為4級：

（1）極高：存在極易引起大面積人員傷亡或巨額財產(chǎn)損失隱患的，需要立即整改并采取有效的臨時風險控制措施。

（3）中：存在引起人員傷亡或財產(chǎn)損失隱患的可能，需要制定計劃整改并采取有效的臨時風險控制措施。

（4）低：存在安全風險，建議改進降低風險。

社區(qū)安全風險管理比起市級、區(qū)級或街鎮(zhèn)級等更高級別的安全風險管理，應當關注到一些具體的安全風險，比如臨時施工腳手架搭建不規(guī)范、冷庫內(nèi)避暑凍死、餐飲企業(yè)燃氣間安全隱患等，這些安全風險足以引起人員傷亡和財產(chǎn)損失，其等級都應定為“高”，以引起社區(qū)、居民、從業(yè)者的足夠關注，消除隱患、降低安全風險。對同一安全主體的單一項目總體安全風險等級劃分應以“擇高不擇低”的原則進行確定。

3.3.3 風險評價

社區(qū)安全風險評價是將風險分析的結果與組織的風險準則比較，或者在各種風險的分析結果之間進行比較，確定風險等級，以便做出風險應對的決策。風險評價的結果應滿足風險應對的需要，否則應做進一步分析。

對于4個社區(qū)安全風險等級，“極高”、“高”、“中”均為不能忍受的風險，需要進行整改并采取有效的臨時措施；風險等級為“低”的為可接受安全風險，但仍建議實施改進。

3.4 社區(qū)安全風險應對

社區(qū)安全風險應對是選擇并執(zhí)行一種或多種改變風險的措施，包括改變風險事件發(fā)生的可能性或后果的措施。風險應對決策應當考慮各種環(huán)境信息，包括內(nèi)部和外部利益相關者的風險承受度，以及法律、法規(guī)和其他方面的要求等。

社區(qū)安全風險應對措施需主要考慮如下幾個方面：

（1）結合安全風險等級的劃定，采取安全風險處置策略，上文已經(jīng)提到。對于“中”風險整改期限一般為3～6個月。

（2）針對各個安全風險評估主體的各類安全風險給出具體的技術的安全風險控制方案，具體包括保留、處置、終止和轉移。

（3）針對社區(qū)安全風險管理所涉及到的社區(qū)居委會、街道安全相關職能科室、轄區(qū)各類生產(chǎn)經(jīng)營單位等各類安全主體，應給出針對性的安全管理措施建議。措施建議包括組織機構、管理制度、教育培訓、例會演練、資金保障等方面[10]。

4 社區(qū)安全風險評估問題探析

下面對社區(qū)安全風險評估工作中的一些問題進行探討：

4.1 社區(qū)安全風險評估顆粒度問題

社區(qū)轄區(qū)的空間范圍雖然有限，但轄區(qū)的安全主體數(shù)量多、種類多，因此理論上安全風險評估的范圍可以無限大，項目可以無窮細；實際操作過程中，卻面臨著人力、物力有限，時間進度要求高的實際情況。因此，社區(qū)安全風險評估選點應遵循以下原則：

（1）分類抽查結合隨機走訪。系統(tǒng)劃分社區(qū)各類評估主體的類型，每種類型采取抽查結合隨機走訪的方式開展，開展過程中要及時形成反饋，避免某些類型的安全主體沒有涉及的問題。

（2）基礎設施結合關鍵部位。針對某個安全主體評估時應以基礎設施和關鍵部位為主，識別安全風險[11]。

（3）重點行業(yè)結合重點區(qū)域。由于發(fā)展歷史原因，社區(qū)會遺留一些安全風險較高的區(qū)域，應著力進行安全風險評估，提出安全風險應對措施。

（4）居民社區(qū)結合高層樓宇。社區(qū)安全風險管理體系應更多服務百姓生活，應盡量多的覆蓋居民小區(qū)；大型高層樓宇人員聚集，在極端突發(fā)事件條件下，如火災發(fā)生，易出現(xiàn)疏散困難導致群死群傷事件，也應納入評估重點范疇。

遵循以上原則，社區(qū)安全風險評估工作可在有限條件下更高質量的完成，評估結果更能指導實際安全工作。

4.2 社區(qū)安全風險評估的局限性

正因為社區(qū)安全風險評估工作的有限性特征，帶來了其局限性，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（1）抽查及走訪確定的安全評估主體雖然具有一定的代表性，但不能以這些單位的風險狀況代表整個轄區(qū)同類單位的安全風險狀況。

（2）現(xiàn)階段的社區(qū)安全風險評估多是以檢查物的不安全狀態(tài)為主，很難涉及到人的不安全行為風險評估，具有一定的局限性。

（3）重點場所的風險評估工作往往聘請了相關安全等領域的專家，受走訪時間限制和專家專業(yè)領域不同等因素影響，有一定的局限性。

（4）某些安全評估主體的某些風險，只是抽查點位上未發(fā)現(xiàn)風險，并不代表實際不存在風險。因此風險等級的確定是一個保守值，實際可能更高。

4.3 社區(qū)安全風險評估與專業(yè)安全風險評估的關系問題

社區(qū)安全風險評估與消防、電氣安全等專業(yè)安全風險評估目的相同，均為識別轄區(qū)安全風險，為提出安全風險防控措施奠定基礎。社區(qū)安全風險評估與專業(yè)安全風險評估又存在差異，社區(qū)安全風險評估是全面系統(tǒng)性的評估，專業(yè)安全風險評估是專業(yè)專項的評估，應著力把握好以下關系，做好社區(qū)安全風險評估：

（1）社區(qū)安全風險評估不是另起爐灶，要充分依靠專業(yè)力量，尤其在具體安全風險的識別和評估上，要體現(xiàn)專業(yè)性和科學性。

（2）社區(qū)安全風險評估只有充分反映轄區(qū)安全狀況的特點，方能展示其生命力及其價值。在著力評估和解決社區(qū)的重點安全風險上，應統(tǒng)籌整合轄區(qū)專業(yè)力量參與，并確定其各自職責。

（3）社區(qū)安全風險評估需要所有相關人員的參與，應將專業(yè)的風險識別、風險分析工具和技術轉化為適合于社區(qū)安全目標、能力和所處環(huán)境的工具和技術。

5 結論

本文梳理了社區(qū)及其安全風險的概念，分析了社區(qū)安全風險管理的重要作用及其目標，提出了社區(qū)安全風險管理實踐的流程和所用的方法，并對相關問題進行了分析，是《GB/T 24353-2009 風險管理原則和實施指南》等標準在社區(qū)安全風險管理中的運用，將對社區(qū)安全風險管理的實踐起到指導和推動作用。