40年一路走來

文

隨著1978年改革開放政策的實施,交通運輸基礎設施建設不斷推進,行業(yè)自身也迎來了發(fā)展期。此時,制定與完善保障發(fā)展的法律和法規(guī),成為交通運輸行業(yè)解放運力后的另一迫切要求。

從1987年起,民用航空器適航管理條例、航道管理條例、海上交通安全法、鐵路法、海商法、民用航空法、公路法等一系列法律法規(guī)相繼出臺。這些法律法規(guī)的出臺,有效保障了各種運輸方式的發(fā)展,規(guī)范了運輸市場,同時也促使執(zhí)法隊伍發(fā)生相應變化。

就公路運輸行政執(zhí)法來說,改革開放之前,公路上有監(jiān)理和路政兩支執(zhí)法隊伍。之后,監(jiān)理移交公安機關,道路運政成為改革開放發(fā)展中道路運輸市場化監(jiān)管的產物。與此同時，水上運輸行政執(zhí)法隊伍也發(fā)生了變化。改革開放前,水上行政執(zhí)法隊伍是港監(jiān),現(xiàn)在已經發(fā)展成海事、港政、航道、航務4支隊伍。

從全國情況看,改革開放后,交通運輸行政執(zhí)法包括道路運政、公路路政、航道行政、港口行政、水路運政、海事管理、工程質量監(jiān)管7個執(zhí)法門類。多支行政執(zhí)法隊伍的出現(xiàn)是改革開放的產物,這些行政執(zhí)法隊伍在改革開放中發(fā)揮了一定作用。

改革開放后出現(xiàn)的交通運輸行政執(zhí)法隊伍，有的是法律、行政法規(guī)授權，有的是地方法規(guī)授權，有的是交通運輸主管部門委托，呈現(xiàn)交通運輸行業(yè)分散執(zhí)法模式。在行政管理體制方面，有的是省級垂直管理，有的是屬地管理；有的是行政編制,有的是事業(yè)編制,有的是企業(yè)編制；有的隸屬交通運輸主管部門,有的隸屬公路局、運管局、港航局、海事局等專業(yè)管理機構……多支執(zhí)法隊伍同時上路、多支執(zhí)法隊伍同時下水,確實對規(guī)范交通運輸市場發(fā)揮了作用。然而,隨著改革開放的深入推進,市場化程度越來越高,經濟發(fā)展對交通運輸業(yè)的要求不僅停留在可以流通方面,更提出了綜合、高效的要求。

此時,曾經發(fā)揮作用的多支交通運輸行政執(zhí)法隊伍,開始出現(xiàn)相系掣肘制約發(fā)展的問題。在業(yè)內人士看來,多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法,造成力量分散、執(zhí)法成本高,難以形成合力,隨之伴生的是機構膨脹、人員超編。各地執(zhí)法機構在機構級別、機構名稱、權力取得來源等方面各不相同。特別是多家執(zhí)法機構上路或下水、處罰標準不一、重復執(zhí)法、以罰代管，屢屢受到社會詬病,經常被媒體曝光。這一時期,最為突出的就是在公路上亂設站卡、亂罰款、亂收費的公路“三亂”問題。

1994年,國務院印發(fā)《關于禁止在公路上亂設站卡亂罰款亂收費的通知》，指出公路是城鄉(xiāng)經濟交流和人民生活交往的重要通道,在我國國民經濟與社會發(fā)展中占有重要地位。保障公路暢通與安全,維護正常的交通秩序,直接關系到社會主義市場經濟的發(fā)展和社會的安定。因此,對在公路上亂設站卡、亂罰款、亂收費的行為必須堅決禁止,嚴肅查處。

顯然,治理公路“三亂”只是第一步,也只是治標之舉，真正解決交通運輸行政執(zhí)法存在的問題,以適應改革開放需要的治本之策在于——改革交通運輸行政執(zhí)法體制，走向綜合執(zhí)法。

行政執(zhí)法政策回眸

1992

1992年，國務院辦公廳發(fā)布的《關于交通部門在道路上設置檢查站及高速公路管理問題的通知》提到,各地對高速公路管理的組織機構形式,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據當?shù)貙嶋H情況確定。

1994

1994年，依據《關于交通部門在道路上設置檢查站及高速公路管理問題的通知》，重慶啟動高速公路綜合行政執(zhí)法的探索和試點工作。

1996

1996年4月，國務院發(fā)布《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔1996〕13號），要求積極探索建立有利于提高行政執(zhí)法權威和效率的行政執(zhí)法體制。

1999

1999年11月，《國務院關于全面推進依法行政的決定》（國發(fā)〔1999〕23號），提出“繼續(xù)積極推進相對集中行政處罰權的試點工作，并在總結試點經驗的基礎上，擴大試點范圍”的要求。

2000

2000年，《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號），以及《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號），進一步對推進“相對集中行政處罰權”工作進行了部署。

2002

2002年10月，國務院辦公廳轉發(fā)《中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號），決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊伍、實行綜合行政執(zhí)法試點工，其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇1個至2個具備條件的市（地）、縣（市）進行試點。

2003

2003年，中編辦、國務院法制辦《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2003〕4號）就“相對集中行政處罰權”與“綜合行政執(zhí)法試點”兩項工作的銜接作了安排：已經進行了相對集中行政處罰權試點的地方，要按照清理整頓行政執(zhí)法隊伍、實行綜合行政執(zhí)法的原則和要求，進一步完善和規(guī)范。準備開展相對集中行政處罰權工作的地方，要把相對集中處罰權工作同綜合行政執(zhí)法試點工作一并考慮，并按照清理整頓行政執(zhí)法隊伍、實行綜合行政執(zhí)法的原則和要求進行安排和部署。已經確定實行綜合行政執(zhí)法試點的地方，不再單獨進行相對集中行政處罰權工作。

2013

2013年9月,中共中央、國務院印發(fā)的《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》指出,清理整頓和整合行政執(zhí)法隊伍,推進跨部門、跨行業(yè)綜合行政執(zhí)法,不能多層、多頭執(zhí)法。

2014

2014年6月,國務院印發(fā)的《關于促進市場公平競爭維護市場正常持續(xù)的若干意見》指出,一個部門設有多支執(zhí)法隊伍的,業(yè)務相近的應當整合一支隊伍；不同部門下設的職責任務相近或相似的執(zhí)法隊伍,逐步整合為一支隊伍。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》?！稕Q定》強調深化行政執(zhí)法體制改革。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。并要求，推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在安全生產、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等10個領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。交通運輸領域內的綜合行政執(zhí)法被該《決定》點名。

2014年12月,交通運輸部印發(fā)《關于全面深化交通運輸改革的意見》，明確提出，推進交通運輸綜合執(zhí)法。按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,研究制定交通運輸綜合執(zhí)法指導意見,穩(wěn)步推進交通運輸綜合行政執(zhí)法。

2015

2015年4月，中央編辦印發(fā)《中央編辦關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號），確定在全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個試點城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。試點的目的，是探索整合政府部門間相同相近的執(zhí)法職能，歸并執(zhí)法機構，統(tǒng)一執(zhí)法力量，減少執(zhí)法部門，探索建立適應我國國情和經濟社會發(fā)展要求的行政執(zhí)法體制。要求試點地區(qū)在繼續(xù)推進減少執(zhí)法層級、明確各級政府執(zhí)法職責的同時，重點從探索行政執(zhí)法職能和機構整合的有效方式、探索理順綜合執(zhí)法機構與政府職能部門職責關系、創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機制、加強執(zhí)法隊伍建設四個方面推進試點。

2015年12月，交通運輸部提出《交通運輸綜合行政執(zhí)法改革試點方案》?！斗桨浮芬笤诟＝ㄊ?、河南省、廣西壯族自治區(qū)桂林市開展交通運輸綜合行政執(zhí)法改革試點。

2017

2017年9月4日，根據《中央編辦交通運輸部關于地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革試點有關問題的意見》（中央編辦發(fā)〔2017〕193號），廣東、江蘇、寧夏、安徽為承擔行政職能事業(yè)單位改革試點的4個試點省份?！兑庖姟芬蟀凑罩修k發(fā)〔2016〕19號文件精神,整合行政執(zhí)法機構和職責,統(tǒng)籌執(zhí)法力量,組建統(tǒng)一的交通運輸綜合行政執(zhí)法機構,推進行政執(zhí)法機構綜合設置。有關交通運輸行業(yè)綜合執(zhí)法改革的指導意見由交通運輸部、中央編辦聯(lián)合印發(fā)。

2018

2018年11月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（中辦發(fā)〔2018〕63號），對整合隊伍、減少執(zhí)法種類、推進執(zhí)法力量下沉、進一步規(guī)范執(zhí)法行為、實行局隊合一、清理規(guī)范臨時人員和編外聘用人員等改革過程中的疑點及難點作出了具體說明。