基于鄉(xiāng)村韌性視角的宅基地退出績(jī)效評(píng)估研究
——以四川省廣漢市三水鎮(zhèn)為例

劉潤(rùn)秋，黃志兵，曹 騫

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610064）

1 引言

農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)、“一戶多宅”、面積超標(biāo)、隱性交易市場(chǎng)活躍、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失等現(xiàn)實(shí)問題倒逼著宅基地制度改革。2015年，中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》的政策文件，其中宅基地退出是此次試點(diǎn)改革重點(diǎn)任務(wù)之一。此外，一些地方政府也積極開展了宅基地退出試點(diǎn)工作，如四川省成都市和廣漢市、浙江省安吉縣、安徽省岳西縣等。宅基地退出試點(diǎn)作為本次農(nóng)村土地制度改革中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其試點(diǎn)績(jī)效究竟如何，已經(jīng)成為社會(huì)和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要議題。

現(xiàn)有文獻(xiàn)集中分析了土地整理、宅基地?fù)Q房等與宅基地退出有關(guān)的政策績(jī)效，如胡運(yùn)霞從實(shí)施原則堅(jiān)持情況和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況出發(fā)，評(píng)估了天津市華明鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房政策的績(jī)效[1]；金曉斌等考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等效益，評(píng)估了江蘇省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目的績(jī)效[2]；羅文斌等從投入過程、產(chǎn)出、效果等評(píng)價(jià)維度出發(fā)，評(píng)估了浙江省某鎮(zhèn)的土地整理項(xiàng)目績(jī)效[3]。近年來，一些研究開始針對(duì)現(xiàn)行宅基地退出試點(diǎn)，基于農(nóng)戶福利變化等視角，或者采用定性的研究方法進(jìn)行評(píng)估。如楊麗霞等從農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況、居住條件和心理狀況出發(fā)，測(cè)度宅基地退出前后農(nóng)戶福利的變化[4]；王志鋒等運(yùn)用S-CAD政策評(píng)估方法，從效應(yīng)、效率、可行性等方面定性評(píng)估義烏市的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)政策[5]；唐健等對(duì)比了宅基地制度改革試點(diǎn)5市縣的改革效果，并基于“收益—分配—損耗”分析框架定性分析不同操作模式下的宅基地制度改革績(jī)效[6]。然而，當(dāng)前專門針對(duì)宅基地退出進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的研究不僅數(shù)量較少，更缺乏對(duì)其整體情況進(jìn)行綜合評(píng)估的定量研究。同時(shí)，當(dāng)前的宅基地退出研究視角側(cè)重評(píng)估短期、靜態(tài)的政策效果，缺乏考慮宅基地退出后農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性、可持續(xù)發(fā)展以及抗風(fēng)險(xiǎn)、抗沖擊能力。綜上可知，基于“三塊地”改革背景，從全局視角出發(fā)，考慮宅基地退出后鄉(xiāng)村系統(tǒng)的穩(wěn)定性、可持續(xù)、抗風(fēng)險(xiǎn)和抗沖擊能力，對(duì)宅基地退出政策績(jī)效進(jìn)行定量評(píng)估的研究具有重要意義。

農(nóng)戶退出宅基地將是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的過程，不僅是對(duì)農(nóng)村土地制度的重大變革，還將深刻影響現(xiàn)有的鄉(xiāng)村格局。20世紀(jì)70年代，加拿大生態(tài)學(xué)家HOOLLING首次提出的“韌性”概念，即韌性決定著系統(tǒng)內(nèi)關(guān)系的持久性、反映系統(tǒng)應(yīng)對(duì)各種變化的能力[7]，為管理生態(tài)系統(tǒng)的資源提供了新的思路。自20世紀(jì)90年代以來，韌性的應(yīng)用范圍從系統(tǒng)生態(tài)學(xué)擴(kuò)展到人類生態(tài)學(xué)，并延伸至城市社區(qū)，且國(guó)內(nèi)外研究在城市規(guī)劃等領(lǐng)域取得了一定的成果。同樣地，韌性的概念也為農(nóng)村研究提供了新的分析方法和視野，為農(nóng)村發(fā)展提供了可選擇的政策導(dǎo)向[8]。如HEIJMAN將鄉(xiāng)村韌性定義為農(nóng)村地區(qū)在維持令人滿意的生活水平的情況下，適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境的能力，包括從管理或政府錯(cuò)誤決策中恢復(fù)的能力[9]。鄉(xiāng)村韌性在國(guó)外已成為研究的熱點(diǎn)問題，但國(guó)內(nèi)目前還缺乏這方面的研究，有極少量的文獻(xiàn)在研究鄉(xiāng)村發(fā)展[10]和鄉(xiāng)村振興[11]中提到了鄉(xiāng)村韌性概念，在宅基地或其他土地的研究領(lǐng)域中尚缺少考慮鄉(xiāng)村韌性的國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)。從韌性和鄉(xiāng)村韌性的研究視角出發(fā)，能夠考慮宅基地退出后鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和抗沖擊能力，較好地解釋宅基地退出后整個(gè)鄉(xiāng)村系統(tǒng)的變化，全面地評(píng)估宅基地退出的績(jī)效。因此，本文基于鄉(xiāng)村韌性的視角，構(gòu)建宅基地退出績(jī)效評(píng)估的理論框架，在選取指標(biāo)時(shí)考慮影響鄉(xiāng)村韌性的宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，并以廣漢市三水鎮(zhèn)為個(gè)例，實(shí)證分析其宅基地退出試點(diǎn)政策的績(jī)效。

相比現(xiàn)有國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)，本文的貢獻(xiàn)主要在以下三個(gè)方面：第一，將鄉(xiāng)村韌性這一新視角引入到宅基地研究領(lǐng)域中，在考慮宅基地退出后鄉(xiāng)村系統(tǒng)的穩(wěn)定性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和抗沖擊能力的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新的宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系；第二，運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)法，量化評(píng)估宅基地退出政策的績(jī)效；第三，以廣漢市三水鎮(zhèn)為實(shí)證分析對(duì)象，對(duì)構(gòu)建的宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性和可操作性進(jìn)行檢驗(yàn)。

2 基于鄉(xiāng)村韌性視角的宅基地退出績(jī)效評(píng)估框架構(gòu)建

2.1 理論框架構(gòu)建

鄉(xiāng)村韌性可以用來解釋高度復(fù)雜、脆弱和調(diào)節(jié)能力強(qiáng)的鄉(xiāng)村發(fā)展過程，為研究宅基地退出提供了一個(gè)很好的視角。國(guó)外文獻(xiàn)從不同的領(lǐng)域?qū)g性和鄉(xiāng)村韌性進(jìn)行了研究，如HOSSEINI等認(rèn)為韌性大體可分為組織韌性、社會(huì)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性這四個(gè)維度[12]；WILSON等認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的韌性可分為經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、文化韌性、政治韌性和生態(tài)韌性5個(gè)維度，并測(cè)算了四川省青神縣胡村的韌性[13]；HUANG XIANJIN等從基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)4個(gè)維度，測(cè)算了宅基地退出前后鄉(xiāng)村韌性的變化[14]。綜上所述，鄉(xiāng)村韌性可大致分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、組織、文化、政治等多個(gè)維度。

以往對(duì)土地整理等相關(guān)政策的研究，通常從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益這三個(gè)維度出發(fā)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估[2，15-16]，側(cè)重評(píng)估當(dāng)前、靜態(tài)的政策績(jī)效。從鄉(xiāng)村韌性的視角出發(fā)，本文認(rèn)為宅基地退出政策績(jī)效評(píng)估除了重視其社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，還應(yīng)重視基礎(chǔ)設(shè)施的完善和鄉(xiāng)村治理水平的提升。其中，基礎(chǔ)設(shè)施的完善是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的硬件基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理水平的提升是鄉(xiāng)村系統(tǒng)應(yīng)對(duì)宅基地退出后變化的外部環(huán)境的軟件保障。在宅基地退出的過程中，往往會(huì)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，從而使得鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和抗沖擊能力提高。同時(shí)，由于宅基地退出涉及眾多村民和各方利益主體的復(fù)雜博弈，宅基地退出的實(shí)施與鄉(xiāng)村治理水平的提升往往相輔相成、互相促進(jìn)，如成都市在推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革和土地整理的過程中催生了村民理事會(huì)、議事會(huì)等基層自治組織，而這些鄉(xiāng)村治理組織的出現(xiàn)也反過來提高了改革效率。當(dāng)前，國(guó)家實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，宅基地退出改革是否促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的提升，更應(yīng)該成為宅基地退出績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容。

因此，本文借鑒鄉(xiāng)村韌性的研究維度，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行了改進(jìn)，在傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估框架中增加了基礎(chǔ)設(shè)施效益和鄉(xiāng)村治理效益兩個(gè)維度，構(gòu)建了包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村治理5個(gè)維度的宅基地退出績(jī)效評(píng)估理論框架（圖1）。其中，在經(jīng)濟(jì)效益維度、社會(huì)效益維度和生態(tài)效益維度，保留傳統(tǒng)評(píng)估指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)抗沖擊能力、社會(huì)抗沖擊能力、生態(tài)抗沖擊能力的相關(guān)指標(biāo)；在基礎(chǔ)設(shè)施效益和鄉(xiāng)村治理效益維度，設(shè)置體現(xiàn)宅基地退出后通過基礎(chǔ)設(shè)施改善和鄉(xiāng)村治理水平提升以提高鄉(xiāng)村韌性的相關(guān)指標(biāo)。為提高宅基地退出政策績(jī)效評(píng)估的可行性和實(shí)用性，本文在構(gòu)建理論框架時(shí)，分析各級(jí)政府頒布的相關(guān)政策文件，歸納了政府層面對(duì)宅基地退出的目標(biāo)導(dǎo)向，并深入基層開展調(diào)研，了解了宅基地退出參與者和其他村民對(duì)宅基地退出政策的期望。

圖1 基于鄉(xiāng)村韌性視角的宅基地退出績(jī)效評(píng)估理論框架Fig.1 Theoretical framework of performance evaluation of rural residential land exit from the perspective of rural resilience

2.2 宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

為建立合理可行的宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，本文運(yùn)用DSP識(shí)別方法，確定宅基地退出績(jī)效評(píng)估的候選指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，通過專家咨詢法確定最終的評(píng)估指標(biāo)，利用層次分析法獲取各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，并以綜合評(píng)價(jià)法計(jì)算得到宅基地退出的績(jī)效得分值。DSP識(shí)別方法是通過文獻(xiàn)研究（Document Study）、社會(huì)調(diào)查（Social Survey）和政策比較（Policy Comparison）等步驟，綜合全面確定評(píng)估指標(biāo)的一種方法，在系統(tǒng)識(shí)別評(píng)估指標(biāo)的過程中具有較好的效果，已經(jīng)被運(yùn)用于地票制度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中[17]。

2.2.1 宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)選取

第一，系統(tǒng)研究文獻(xiàn)，確定宅基地退出績(jī)效評(píng)估的初選指標(biāo)。2018年4月，通過以“宅基地”“績(jī)效”為主題詞，檢索中國(guó)知網(wǎng)和百度學(xué)術(shù)數(shù)據(jù)庫，查找出2008—2018年與研究主題相關(guān)的中文文獻(xiàn)18篇，SSCI文獻(xiàn)1篇。在此基礎(chǔ)上，對(duì)文獻(xiàn)中提到的指標(biāo)按本文理論框架進(jìn)行初步分類、整合和去重復(fù)，選取合適的指標(biāo)。同時(shí)，參考加拿大皇家大學(xué)等單位對(duì)鄉(xiāng)村韌性評(píng)估的調(diào)查表（RRI）①加拿大皇家大學(xué)等單位制作的Rural Resilience Index調(diào)查表，具體的參考網(wǎng)址為：https: //rdrp. jibc. ca/files/2012/06/RDRP_RRI. pdf.，考慮宅基地退出后社會(huì)支持體系、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力等對(duì)鄉(xiāng)村穩(wěn)定性、可持續(xù)發(fā)展和抗沖擊能力的影響，增加退出農(nóng)戶就業(yè)培訓(xùn)率、農(nóng)村道路硬化面積、社區(qū)治安滿意度等候選指標(biāo)，得到宅基地退出績(jī)效評(píng)估的53個(gè)初選指標(biāo)②參照RRI，在經(jīng)濟(jì)效益維度增加了家庭年總收入等體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)抗沖擊能力提高的相關(guān)指標(biāo)，在社會(huì)效益維度增加了醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、退出農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)率、退出農(nóng)戶就業(yè)能力培訓(xùn)率等體現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)抗沖擊能力提高的相關(guān)指標(biāo)，在生態(tài)效益維度增加了生活垃圾無害化處理率、生活污水處理率、人居環(huán)境舒適程度等體現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)抗沖擊能力提高的相關(guān)指標(biāo)；借鑒鄉(xiāng)村韌性的理論框架，增加了基礎(chǔ)設(shè)施效益和鄉(xiāng)村治理效益兩個(gè)新的維度，并參考RRI相關(guān)指標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施效益維度中設(shè)置了農(nóng)村硬化道路面積、自來水普及率、互聯(lián)網(wǎng)入戶率、天然氣入戶率等體現(xiàn)宅基地退出后通過基礎(chǔ)設(shè)施改善以提高鄉(xiāng)村韌性的相關(guān)指標(biāo)，在鄉(xiāng)村治理效益維度中設(shè)置了社區(qū)治安滿意度、對(duì)村兩委干部滿意度、鄉(xiāng)村治理基層組織數(shù)量、綜合服務(wù)獲取方便程度、村規(guī)民約數(shù)量等體現(xiàn)宅基地退出后通過鄉(xiāng)村治理水平提升以提高鄉(xiāng)村韌性的相關(guān)指標(biāo)。。

第二，召開座談會(huì)和開展預(yù)調(diào)查，補(bǔ)充修改宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。在系統(tǒng)研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，于2018年4月實(shí)地調(diào)查走訪廣漢市三水鎮(zhèn)，組織廣漢市國(guó)土局干部、三水鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)及負(fù)責(zé)國(guó)土和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的兩位副鎮(zhèn)長(zhǎng)參加座談會(huì)，發(fā)放了5份《宅基地退出績(jī)效評(píng)估候選指標(biāo)評(píng)議表》，并要求與會(huì)工作人員對(duì)候選指標(biāo)的重要性排序。在綜合考慮評(píng)估指標(biāo)的合理性和可操作性后，將宅基地退出績(jī)效評(píng)估候選指標(biāo)修改完善為34個(gè)。

第三，對(duì)照各級(jí)政府出臺(tái)的宅基地退出政策，完善宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。通過檢索政府部門官網(wǎng)找出全文內(nèi)容中涉及宅基地制度改革的政策文件共計(jì)27份，其中國(guó)家層面13份，四川省級(jí)層面8份，德陽市及廣漢市級(jí)層面6份。通過分析比較各級(jí)政府的宅基地退出政策文件，確保宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)沒有遺漏所有的政策目標(biāo)。

最后，通過專家咨詢法，確定宅基地退出績(jī)效評(píng)估最終指標(biāo)。將前期修改完善的《宅基地退出績(jī)效評(píng)估候選指標(biāo)評(píng)議表》，發(fā)放給長(zhǎng)期研究農(nóng)村和宅基地問題、了解農(nóng)村情況的5位理論專家和5位實(shí)踐專家，要求專家對(duì)指標(biāo)的重要性進(jìn)行排序。鑒于專家給出的排序值較為一致，本文對(duì)10位專家的排序值進(jìn)行匯總，并將匯總排序值較大的指標(biāo)剔除，最終確定28個(gè)宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。

2.2.2 宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重確定

本文采用層次分析法，確定宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重。通過向四川省社會(huì)科學(xué)院、四川大學(xué)等單位熟悉宅基地制度改革的5位專家，發(fā)放《宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重評(píng)議表》，收集得到各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重的專家意見，并將其作為權(quán)重確定的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在調(diào)查表中，要求受邀專家對(duì)宅基地退出績(jī)效評(píng)估各級(jí)指標(biāo)的重要性進(jìn)行兩兩比較并賦值，其中判斷的標(biāo)度為1～9。

通過Yaahp10.5軟件，計(jì)算得到宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重。依據(jù)宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，在軟件中構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型和判斷矩陣，以專家對(duì)指標(biāo)兩兩比較的得分值為計(jì)算依據(jù)，求解得到宅基地退出績(jī)效評(píng)估各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，并以5位專家計(jì)算得到的權(quán)重的算術(shù)平均值作為宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的最終權(quán)重（表1）。其中5位專家得分值構(gòu)建的準(zhǔn)則層判斷矩陣和指標(biāo)層判斷矩陣的一致性比例（CR值）均低于0.1，表明計(jì)算的宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重均通過了一致性檢驗(yàn)。

2.2.3 宅基地退出績(jī)效得分值計(jì)算

通過專家咨詢法確定宅基地退出績(jī)效評(píng)估各指標(biāo)的目標(biāo)值，并通過比值法將量綱不一致的原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為0～1之間的績(jī)效得分值，其中原始數(shù)據(jù)越靠近目標(biāo)值，績(jī)效得分值越接近于1。在計(jì)算績(jī)效得分值時(shí)，區(qū)分正向效益指標(biāo)和負(fù)向效益指標(biāo)，其中正向效益指標(biāo)計(jì)算原始數(shù)據(jù)與目標(biāo)值的比值，負(fù)向效益指標(biāo)計(jì)算理論最大值減去原始數(shù)據(jù)的差值與理論最大值減去目標(biāo)值之間的區(qū)間值的比值。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)法，以指標(biāo)層的權(quán)重乘以指標(biāo)績(jī)效得分值計(jì)算得到準(zhǔn)則層的績(jī)效得分值，以準(zhǔn)則層的權(quán)重乘以準(zhǔn)則層的績(jī)效得分值計(jì)算得到宅基地退出政策整體的績(jī)效得分值，計(jì)算公式如下：

式（1）—式（2）中：W代表整體的績(jī)效得分值；Wi代表第i個(gè)準(zhǔn)則層的績(jī)效得分值；αi代表第i個(gè)準(zhǔn)則層的權(quán)重；Win代表第i個(gè)準(zhǔn)則層第n個(gè)指標(biāo)的績(jī)效得分值；αin代表第i個(gè)準(zhǔn)則層第n個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

表1 宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重Tab.1 The weights of performance evaluation indexes of rural residential land exit

3 宅基地退出績(jī)效評(píng)估實(shí)證分析——以廣漢市三水鎮(zhèn)為例

3.1 研究區(qū)概況

廣漢市是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制試點(diǎn)改革的先鋒城市，全國(guó)首個(gè)撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市縣，四川省首批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)市縣。三水鎮(zhèn)位于廣漢市的東南部，與成都市青白江區(qū)和金堂縣接壤，交通條件便利，靠近高速公路G93的廣漢市出入口。三水鎮(zhèn)幅員面積34 km2，下轄17個(gè)村和2個(gè)（社區(qū)）居委會(huì)，截止2017年底三水鎮(zhèn)鎮(zhèn)域常住人口40 012人，地區(qū)生產(chǎn)總值為11.9億元，農(nóng)村居民人均年可支配收入17 172元。2014年，廣漢市政府要求三水鎮(zhèn)在探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革時(shí)，探索入市盤活農(nóng)村閑散宅基地。2016年，廣漢市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《廣漢市農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制改革試點(diǎn)方案》，提出在三水鎮(zhèn)友誼村開展先期試點(diǎn)工作，并在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)推行。

三水鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地退出工作由政府主導(dǎo)，其中光明村和石觀村依托于廣漢市北外鄉(xiāng)與三水鎮(zhèn)“雙掛”項(xiàng)目，友誼村依托于廣漢市西外鄉(xiāng)與三水鎮(zhèn)“雙掛”項(xiàng)目以及宅基地有償退出試點(diǎn)項(xiàng)目。在操作上，對(duì)愿意將宅基地交由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌安排使用，且簽訂相關(guān)協(xié)議書面承諾不再回原宅基地建房的農(nóng)戶，給予統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建或退出全部宅基地等不同的退地方式選擇。退出宅基地的農(nóng)戶按原有人均宅基地面積梯度補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為100元/m2，其中人均宅基地面積30 m2以內(nèi)、30～45 m2和超過45 m2這三部分的補(bǔ)償款，在農(nóng)戶和集體之間的分配比例依次為10∶0、7∶3和5∶5。另外，農(nóng)戶的建構(gòu)筑物按照廣漢市“雙掛”補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，補(bǔ)助費(fèi)用歸農(nóng)民所有。

以增減掛鉤方式騰退宅基地項(xiàng)目的前期運(yùn)作資金來自廣漢市“雙掛”項(xiàng)目專項(xiàng)資金，通過將建設(shè)用地指標(biāo)空間騰挪獲得30萬元/畝的收益以及農(nóng)戶繳納的基礎(chǔ)設(shè)施綜合費(fèi)實(shí)現(xiàn)資金平衡。友誼村宅基地有償退出試點(diǎn)項(xiàng)目是由三水鎮(zhèn)政府從地方財(cái)政中先行墊付，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)全部用于友誼水岸別院及場(chǎng)鎮(zhèn)商貿(mào)新村綜合體建設(shè)，通過易家河壩管委會(huì)代村集體向農(nóng)戶或外來人口收取土地有償使用費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)和建筑成本等回收資金，盈余資金全部用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因前期已完成集體資產(chǎn)股份制改革，友誼村村集體和農(nóng)戶除獲得宅基地騰退規(guī)定補(bǔ)償外，還可享受集體資產(chǎn)增值帶來的紅利。根據(jù)調(diào)研資料統(tǒng)計(jì)，石觀村、光明村和友誼村通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目共計(jì)騰退1 130戶農(nóng)戶的宅基地，其中6戶選擇貨幣化安置，友誼村通過宅基地有償退出試點(diǎn)項(xiàng)目騰退20戶，其中4戶選擇貨幣化安置，三個(gè)村莊共計(jì)退出宅基地面積達(dá)674.2畝。

3.2 宅基地退出績(jī)效評(píng)估結(jié)果

根據(jù)表1設(shè)計(jì)的宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，課題組于2018年4月實(shí)地調(diào)研三水鎮(zhèn)已實(shí)施宅基地退出政策的光明村、石觀村和友誼村，通過座談會(huì)和實(shí)地訪談向鎮(zhèn)、村干部了解宅基地退出改革和村莊整體情況，并在集中安置區(qū)對(duì)退出宅基地的村民隨機(jī)發(fā)放了調(diào)查問卷220份，回收有效調(diào)查問卷213份。根據(jù)農(nóng)戶和村干部調(diào)查結(jié)果，整理得到宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)（表2）。

其中F1、S1、S6、S7、E3、E4、I5、G1、G2、G3等指標(biāo)的目標(biāo)值設(shè)定為100%，即宅基地退出后各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到最高比例。S2、S3、S4的目標(biāo)值分別設(shè)定為8%、19%和37%，E1和E2的目標(biāo)值分別設(shè)定為28.43%和80%，I2、I3和I4的目標(biāo)值設(shè)定為46.67%、40.33%和70%，即各項(xiàng)指標(biāo)在退出前的基礎(chǔ)上達(dá)到最大值100%。F3和F4的目標(biāo)值設(shè)為0，即農(nóng)戶退地后家庭總成本和生活支出均不增加。參考2018年廣漢市征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和宅基地制度改革國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)瀘縣天興鎮(zhèn)的案例資料①四川省瀘縣國(guó)土局提供的《天興鎮(zhèn)田壩村農(nóng)村宅基地退出及有償使用案例分析》報(bào)告。，將F5、F6和F7的目標(biāo)值分別設(shè)為950元/m2、61%和90%。根據(jù)調(diào)研獲取的三水鎮(zhèn)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入比重、戶主無非農(nóng)勞動(dòng)技能比例和人均硬化道路面積，將F2、S5和I1的目標(biāo)值分別設(shè)為31%、69.95%和10.53%。以村莊個(gè)數(shù)為依據(jù)，鄉(xiāng)村治理基層組織（G4）和村規(guī)民約等增加數(shù)量（G5）的目標(biāo)值設(shè)為3個(gè)。家庭年總成本支出增加人數(shù)比例（F3）和家庭生活成本支出增加人數(shù)比例（F4）為負(fù)向效益指標(biāo)，其理論最大值為100%；其余指標(biāo)皆為正向效益指標(biāo)。

將換算的評(píng)估指標(biāo)績(jī)效得分值乘以對(duì)應(yīng)權(quán)重，計(jì)算得到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、基礎(chǔ)設(shè)施效益和鄉(xiāng)村治理效益這5個(gè)準(zhǔn)則層的績(jī)效得分值，分別為0.497、0.568、0.761、0.653和0.357。將準(zhǔn)則層績(jī)效得分值乘以準(zhǔn)則層對(duì)應(yīng)的權(quán)重，得到廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出政策的整體績(jī)效分值為0.561。由于所有績(jī)效分值均為無量綱數(shù)據(jù)，本文按等間距法分為5個(gè)等級(jí)：（0，0.2］，很低；（0.2，0.4］，較低；（0.4，0.6］，適中；（0.6，0.8］，較高；（0.8，1.0］，很高。從計(jì)算結(jié)果來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出整體績(jī)效處于適中水平，其中生態(tài)效益和基礎(chǔ)設(shè)施效益這兩個(gè)維度具有較高的績(jī)效，鄉(xiāng)村治理效益維度的績(jī)效較低。

表2 宅基地退出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)原始數(shù)據(jù)Tab.2 The raw data of performance evaluation indexes of rural residential land exit

3.3 宅基地退出績(jī)效評(píng)估結(jié)果分析

從經(jīng)濟(jì)效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績(jī)效適中。宅基地退出后土地節(jié)約集約利用，如集體建設(shè)用地面積減少約288畝，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)面積比例為67.15%。然而，宅基地退出項(xiàng)目收益全部投入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，地方政府和村集體等參與主體均無直接的宅基地退出收益。由于新房裝修費(fèi)用較高，家庭負(fù)債的情況較為普遍。另外，廣漢市三水鎮(zhèn)的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于廣漢市征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和周邊成都市各區(qū)縣的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且以房屋價(jià)值補(bǔ)償為主，未考慮宅基地的市場(chǎng)價(jià)值。

從社會(huì)效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績(jī)效適中。在實(shí)施退地政策后，農(nóng)戶宅基地面積均符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，村莊耕地面積增加約458畝，農(nóng)戶養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的參保比例分別提高19%和8%。然而，由于政策忽視培訓(xùn)農(nóng)戶的非農(nóng)勞動(dòng)技能，在耕地被統(tǒng)籌租給經(jīng)營(yíng)大戶后，部分農(nóng)戶退出宅基地后在家待業(yè)，尤其是村內(nèi)無自有產(chǎn)業(yè)的光明村和石觀村農(nóng)戶。同時(shí)，由于德陽市高新區(qū)建設(shè)覆蓋三水鎮(zhèn)大部分范圍，同一村莊先后搬遷的農(nóng)戶適用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，致使已退地農(nóng)戶普遍認(rèn)為補(bǔ)償政策不具公平性。

從生態(tài)效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績(jī)效較高。農(nóng)戶退出宅基地后的安置區(qū)嚴(yán)格按照村莊規(guī)劃建設(shè)布局，房屋建筑外形整齊統(tǒng)一，綠化設(shè)施完備，且有專門的工作人員定期回收清理生活垃圾。因此，退地農(nóng)戶對(duì)安置區(qū)的村容村貌和人居環(huán)境舒適程度的滿意度分別達(dá)到92.49%和90.14%。

從基礎(chǔ)設(shè)施效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績(jī)效較高。宅基地退出政策實(shí)施后，自來水、互聯(lián)網(wǎng)和天然氣等設(shè)施的入戶率分別提高33.67%、30.67%和44%，農(nóng)戶生活設(shè)施更加健全。同時(shí)，宅基地退出收益統(tǒng)籌用于村內(nèi)道路、居民健身設(shè)施、文化廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中退地后農(nóng)村道路硬化面積增加16.84%，下雨天農(nóng)戶交通不便的難題得以解決。但在宅基地退出過程中，有74%農(nóng)戶的房屋結(jié)構(gòu)并沒有變化，即拆除原有居住條件較好的房屋重新在安置區(qū)修建樓房，存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

從鄉(xiāng)村治理效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績(jī)效較低。一方面，政府在宅基地退出過程中起主導(dǎo)作用，村集體和村民的參與度不夠，其中不少村民是由于從眾心理而退出宅基地；另一方面，與原有村莊相比，新的安置區(qū)處于更加開放的狀態(tài)，外來人口隨便進(jìn)出，治安狀況亟待改善，如在離城鎮(zhèn)較近的光明村和石觀村中偷竊行為時(shí)常發(fā)生。另外，由于在宅基地退出補(bǔ)償界定過程中，部分資產(chǎn)價(jià)值依賴于村干部主觀評(píng)定，導(dǎo)致部分農(nóng)民對(duì)村干部處事的公平性持懷疑態(tài)度，降低了農(nóng)民對(duì)村干部的信任度。

4 結(jié)論與政策建議

從上述結(jié)果中可知，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的整體績(jī)效處于適中水平，其中生態(tài)效益維度和基礎(chǔ)設(shè)施效益維度的績(jī)效較高，鄉(xiāng)村治理效益維度的績(jī)效較低。同時(shí)，實(shí)證分析驗(yàn)證了基于鄉(xiāng)村韌性視角設(shè)計(jì)的宅基地退出績(jī)效評(píng)估體系的可操作性和科學(xué)性，可用于國(guó)家對(duì)宅基地退出試點(diǎn)績(jī)效的綜合評(píng)估，但該指標(biāo)體系的相關(guān)數(shù)據(jù)取值需在考慮不同區(qū)域特點(diǎn)的基礎(chǔ)上加以調(diào)整。比如針對(duì)已集約利用宅基地的經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)條件落后且居住分散的貧困山區(qū)，因具體操作模式存在巨大的差異，必須根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置評(píng)估指標(biāo)的目標(biāo)值?；诳?jī)效評(píng)估結(jié)果，本文認(rèn)為宅基地退出績(jī)效評(píng)估不僅應(yīng)考慮短期效益，還應(yīng)加入退出農(nóng)戶就業(yè)能力、農(nóng)村道路硬化面積等影響鄉(xiāng)村長(zhǎng)期發(fā)展和鄉(xiāng)村韌性的指標(biāo)，并提出以下政策建議：

第一，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系完善和治理能力提升。一方面，提高農(nóng)民的參與度和政策知曉度，充分發(fā)揮村民議事會(huì)、理事會(huì)等鄉(xiāng)村自治組織的作用，使其參與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定、補(bǔ)償方式選擇等重要環(huán)節(jié)，協(xié)商監(jiān)督地方政府和村干部在宅基地退出中的行為。另一方面，創(chuàng)新聯(lián)防聯(lián)治、共治共管等理念與方式，保證集中居住區(qū)居民的人身財(cái)產(chǎn)安全。發(fā)揮多元主體治理，提升鄉(xiāng)村治理水平，進(jìn)而提高宅基地退出后的鄉(xiāng)村韌性，增加鄉(xiāng)村的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和抗沖擊能力。

第二，完善宅基地退出的資金平衡運(yùn)作機(jī)制。在資金籌集方面，應(yīng)拓寬宅基地收益來源渠道，將宅基地退出與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相結(jié)合，積極引入社會(huì)資本，以多元化途徑盤活利用騰退的宅基地。在資金使用方面，宅基地退出的收益應(yīng)保證一定的村集體提留，壯大集體經(jīng)濟(jì)和提高村集體的話語權(quán)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方面，應(yīng)綜合考慮征地拆遷、增減掛鉤項(xiàng)目等類似政策，與農(nóng)民協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有條件地區(qū)可逐步對(duì)宅基地的合理價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

第三，完善宅基地退出后農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制和產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。其一，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障性住房體系。對(duì)于有退出意愿但無能力進(jìn)城的貧困農(nóng)戶以及政策實(shí)施后的新增人口，有條件地區(qū)可建設(shè)保障性住房，并做好保障性住房的準(zhǔn)入、運(yùn)作以及退出制度設(shè)計(jì)。其二，將宅基地退出節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)和復(fù)墾增加的耕地用于扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民本地就業(yè)，培育鄉(xiāng)村內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，以提高宅基地退出試點(diǎn)政策的長(zhǎng)期績(jī)效。

第四，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配套一體化實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居。實(shí)施宅基地退出項(xiàng)目若涉及建設(shè)集中居住區(qū)，應(yīng)做好集中居住區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，完善集中居住區(qū)的公共配套基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是垃圾收集和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施、污水處理設(shè)施，改善農(nóng)村的人居環(huán)境和村容村貌。同時(shí)，做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)引進(jìn)，增加鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村集體和農(nóng)民的收入，解決生活垃圾處理、污水處理等日常運(yùn)作資金瓶頸，抓住生態(tài)宜居的關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

致謝：感謝德陽市國(guó)土局和廣漢市國(guó)土局對(duì)調(diào)研提供的幫助，余超、蔣健、張霞、易哂忻、吳川北參與調(diào)研和討論，以及匿名評(píng)審人提出的寶貴意見。

1 - 23.

［8］ SCOTT M. Resilience: a conceptual lens for rural studies ［J］ .Geography Compass, 2013, 7(9): 597 - 610.

［9］ HEIJMAN W J M, HAGELAAR J L F, HEIDE M V D. Rural resilience as a new development concept［C］ // 100th seminar of the EAAE: development of agriculture and rural areas in central and eastern Europe. Novi Sad, Serbia and Montenegro:European Association of Agricultural Economists, 2007: 383 -396.

［10］ HERMAPUTI R L，華晨，朱云辰，等. 鄉(xiāng)村彈性視角評(píng)估分析——以寧波市徐福村鄉(xiāng)村發(fā)展為例［J］ . 建筑與文化，2017（7）：101 - 103.

［11］ 唐任伍，郭文娟. 鄉(xiāng)村振興演進(jìn)韌性及其內(nèi)在治理邏輯［J］ . 改革，2018（8）：64 - 72.

［12］ HOSSEINI S, BARKER K, RAMIREZ-MARQUEZ J. A review of definitions and measures of system resilience［J］ .Reliability Engineering and SystemSafety, 2016(145): 47 - 61.

［13］ WILSON G A, HU Z, RAHMAN S. Community resilience in rural China: the case of Hu Village, Sichuan Province［J］ .Journal of Rural Studies, 2018(60): 130 - 140.

［14］ HUANG X J, LIU H, ZHANG X L, et al. Land use policy as an instrument of rural resilience-the case of land withdrawal mechanism for rural homesteads in China［J］ . Ecological Indicators, 2018(87): 47 - 55.

［15］ 展煒，何立恒，金曉斌，等. 基于模糊綜合評(píng)價(jià)的土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)［J］ . 南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2009，33（2）：145 - 148.

［16］ 張庶，金曉斌，魏東岳，等. 土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置和測(cè)度方法研究綜述［J］ . 中國(guó)土地科學(xué)，2014，28（7）：90 - 96.

［17］ 陳曉軍，張孝成，鄭財(cái)貴，等. 重慶地票制度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究［J］ . 中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012，22（7）：156 - 161.