土地增值收益分配公平群體共識及其增進路徑

姜 海，陳樂賓

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

1 引言

將社會公平作為核心甚至首要問題進行考慮，是新時代中國公共政策設計的特點?，F(xiàn)行土地征收與出讓使用制度推動了中國經(jīng)濟高速發(fā)展[1]，但土地增值分配引發(fā)的沖突和社會風險問題也日益突出。改革相關制度增進土地增值收益分配公平，已成為國家層面制度設計和地方管理實踐面臨的重要課題[2]。學者們基于理論分析或?qū)嶋H調(diào)查，從土地增值收益產(chǎn)生機制、征地制度改革、土地發(fā)展權(quán)等角度提出改革建議。黃祖輝等[3]、朱一中等[4]和程雪陽[5]從土地發(fā)展權(quán)角度分析征地制度與增值收益分配存在的問題與改革建議，陳江龍等[6]基于土地征收的理論分析提出征地制度改革的思路，諸培新等[7]通過江蘇省土地收益分配格局調(diào)查分析增值收益分配機制創(chuàng)新的途徑，林瑞瑞等[8]從土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)和分配關系角度進行研究?，F(xiàn)有研究往往從單一主體（通常為農(nóng)民或政府）的角度出發(fā)，對不同社會群體關于土地增值收益分配公平共識的調(diào)查分析很少。顯然，土地增值收益分配涉及多個利益群體，加上公平屬于主觀感受，不同群體往往有著不同的理解與態(tài)度。關于公共政策績效損失的研究表明，群體共識問題值得關注[9-10]。當群體間和群體內(nèi)缺少關于土地增值收益分配公平共識時，不同利益群體的反復博弈將極大地增加政策實施的社會成本。尋求能夠盡可能增進社會共識的途徑是政策設計者的主要任務之一。設計相應的調(diào)查[11]與分析方法，明確相關群體并對群體內(nèi)與群體間共識水平進行測度，對于理性選擇土地增值收益分配改革方向與路徑具有現(xiàn)實意義。本文對于其他涉及多元主體的公共治理問題研究也有一定的理論和方法參考價值。

2 土地增值收益分配公平群體共識調(diào)查與測度

2.1 調(diào)查與分析方法設計

2.1.1 群體選擇

作為政策制定執(zhí)行者的國家及基層政府官員和作為政策研究設計參與者的政府智庫與高校院所研究人員，以及作為政策直接或間接對象的城鄉(xiāng)居民，均在不同程度上影響著土地增值收益分配制度的績效（圖1）。綜合考慮數(shù)據(jù)的代表性與獲取的可行性，本文選擇江蘇省各市（縣）從事征地工作的政府管理人員（87人）、南京市和連云港市失地農(nóng)民、在耕農(nóng)民、普通城市居民（分別為90人、85人、85人）、高校及科研院所從事征地政策研究人員（40名）作為調(diào)查對象。其中，政府管理人員中79.3%從事征地管理工作超過10年，12.6%的工作年限在5～10年之間；高校及科研院所研究人員中，具有10年以上征地相關研究經(jīng)歷的占72.5%，5～10年的占17.5%，且這些研究人員中，獲取教授職稱的占37.5%，獲取副教授職稱的占50.0%，講師及以下的占12.5%。

圖1 土地增值收益分配公平社會共識調(diào)查對象Fig.1 Respondents of social consensus about fairness of land incremental revenue distribution

2.1.2 調(diào)查內(nèi)容與問卷設計

借鑒關于社會公平內(nèi)涵與標準的學術(shù)成果，結(jié)合中國土地增值收益分配實踐問題，構(gòu)建包括權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平及結(jié)果公平的廣義土地增值收益分配公平認知調(diào)查方案，從4個維度出發(fā)，選擇25個文字意思和價值取向明確的目標觀點并確定權(quán)重（表1）。需要說明的是，目標觀點的選擇設計兼顧全面性與非重復性原則，同時關于政府征地公權(quán)力、補償標準制定與實施原則等核心問題結(jié)合中國實際進行了拓展，應用列舉法將現(xiàn)實中可能的情景與選擇提供給調(diào)查對象，以保證關鍵認知得到體現(xiàn)。采用李克特量表，調(diào)查對象在“非常同意”“同意”“不確定”“不同意”“非常不同意”中進行選擇。考慮調(diào)查對象因素，失地農(nóng)民和其他城鄉(xiāng)居民采用面對面問卷訪談，政府官員和高校學者采用電子問卷調(diào)查。

表1 土地增值收益分配公平認知調(diào)查問題設計Tab.1 Questions design about fairness of land incremental revenue distribution

2.1.3 共識水平測度方法設計

已有共識測度研究主要關注特定群體內(nèi)，實現(xiàn)群體內(nèi)意見的集成[12-14]。本文嘗試構(gòu)建一種簡單的群體內(nèi)和群體間共識水平的指數(shù)分析方法。

（1）群體共識指數(shù)。

①單目標觀點群體內(nèi)共識度。假設針對目標觀點Qi，群體Gj選擇“非常同意”“同意”“不確定”“不同意”“非常不同意”比例分別為saij、aij、uij、oij、soij。根據(jù)調(diào)查對象的認知信心及同意或反對態(tài)度進行加權(quán)和系數(shù)賦值：

群體Gj關于目標觀點Qi內(nèi)部共識度cij：

式（2）中：（1-0.5×uij）反映態(tài)度“不確定”調(diào)查對象數(shù)量的影響。當cij趨近于1或者-1，表明存在較高的“同意”或“反對”共識；當cij趨近于0，表明共識水平低。

②多目標觀點群體內(nèi)共識度。當涉及n個目標觀點Q1，Q2，…，Qn時，群體Gj內(nèi)部共識度ICj：

式（3）中：wi是不同目標觀點重要性（或敏感性）權(quán)重。采用cij絕對值進行加權(quán)，是因為從群體內(nèi)來看，“同意共識”與“反對共識”沒有差別。IC用于分析哪些群體對公共政策的共識較強或較弱，可服務于政策制定實施中重點關注群體的選擇。

③單目標觀點群體間共識度。當政策涉及m個群體G1，G2，…，Gm時，關于目標觀點Qi群體間的共識度ECi：

式（4）中：mj是不同群體對政策（績效）的影響力權(quán)重；EC可用來考察不同群體在哪些維度或方向上存在較高共識或較大分歧，為政策制定實施中確定關鍵敏感問題提供依據(jù)?？紤]不同群體的政策相關性差異及其對社會共識形成的影響，分別把作為政策對象和政策執(zhí)行者的失地農(nóng)民和行政官員，作為政策研究者的專家學者，作為政策間接相關者的在耕農(nóng)民和城市居民的影響力權(quán)重設定為0.3、0.2和0.1。

④多目標觀點群體間共識度。綜合考察m個群體對包含n個維度或目標觀點的共識度SC：

（2）共識水平分級。

現(xiàn)實集體決策常用半數(shù)（1/2）或多數(shù)（2/3）原則，本文也以0.3、0.5、0.7為邊界值，劃分強共識、弱共識、缺乏共識、高度分歧4類共識水平（表2）。

應用共識水平分級結(jié)果，可以對群體共識的情景進行刻畫。圖2以兩個群體為例，橫軸為群體A內(nèi)部共識水平，縱軸為群體B內(nèi)部共識水平。在一、三象限中，從原點向外圍，群體間共識隨群體內(nèi)共識的增強而增強；在二、四象限中，從原點向外圍，群體間共識經(jīng)歷了兩個階段，一是群體內(nèi)的弱共識導致群體間的弱共識，二是群體內(nèi)強共識但價值取向沖突導致群體間的弱共識。

表2 群體共識水平分級Tab.2 Level classi fi cation of group consensus

2.2 當前土地增值收益分配公平群體共識水平

從群體內(nèi)部來看，失地農(nóng)民、在耕農(nóng)民、城市居民、專家學者、行政官員的群內(nèi)共識度遞減，分別為0.66、0.63、0.59、0.57、0.50。從群體之間來看，目標觀點Q1.2、Q2、Q1.3、Q3、Q9群體間共識度超過0.8，Q1.4、Q1.7、Q5、Q15群體間共識度（絕對值）介于0.7～0.8，達到強共識水平。相反，Q7、Q8.1、Q8.4和Q16群體間高度分歧，“按照農(nóng)民受償意愿進行補償”群體間共識度為-0.03?？梢?，在保障政府純公益用地的征地公權(quán)力和農(nóng)民參與并分享土地增值收益權(quán)利，以及征地補償標準隨時間動態(tài)調(diào)整上，不同群體間存在強共識，而對于在耕農(nóng)民是否應分享土地增值收益、是否對歷史征地農(nóng)民追加補償，以及按照最低標準（農(nóng)地原價值）或最高標準（農(nóng)民受償意愿）進行補償，群體之間的分歧十分明顯（表3）。調(diào)查地區(qū)土地增值收益分配公平社會共識度為0.57，處于弱共識水平。

同時，將表3中各目標觀點共識度（絕對值）進行聚類分析發(fā)現(xiàn)（表4），除了Q5和Q1.7聚類分析結(jié)果與分級有差異，其他目標問題分類與分級結(jié)果一致，說明以0.3、0.5、0.7為臨界值的共識分級方式具有可行性。

2.2.1 土地增值收益分配權(quán)利公平共識分析

首先，對農(nóng)民土地增值收益分配權(quán)利的群體共識明顯高于對政府征地公權(quán)力的共識（表3）。關于農(nóng)民獲得土地利益損失補償?shù)臋?quán)利（Q2）、農(nóng)民參與土地增值收益分配權(quán)利（Q3）的社會認同程度較高，群體間共識度分別為0.85、0.82，達到強共識水平。關于政府公權(quán)力，對于是否限制在公共利益領域（Q1.1）的群體間共識度為0.43，缺乏共識。對于開發(fā)區(qū)用地是否屬于公共利益范圍（Q1.6）的群體間共識度為-0.19，高度分歧。不同群體對國防外交、能源交通水利、科教文衛(wèi)用地的公共利益屬性和房地產(chǎn)商業(yè)綜合開發(fā)的非公共利益屬性達到強共識。其次，從群體內(nèi)來看，意外的發(fā)現(xiàn)對于安置房、保障性住房用地是否屬于公共利益范圍，只有行政官員群體傾向認同并達到強共識水平（0.81），失地農(nóng)民群體內(nèi)共識度最低（0.07），其他群體的內(nèi)部共識度也處于缺乏共識或嚴重分歧狀態(tài)。以上分析表明，由于目前對征地適用的公共利益范圍限制不夠明確，影響了群體間對政府征地公權(quán)力達成共識的難度。相反，隨著黨中央關于提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的改革方向越來越明確，對于支持農(nóng)民參與土地增值收益分配的群體共識已經(jīng)形成。

表3 土地增值收益分配公平社會共識度分析結(jié)果Tab.3 Social consensus analysis results about fairness of land incremental revenue distribution

表4 目標觀點群體間共識度（絕對值）聚類分析結(jié)果Tab.4 Cluster analysis results of viewpoints group consensus degrees (absolute value)

2.2.2 土地增值收益分配機會公平共識分析

當前國家和地方正在推進集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點工作。首先，對于農(nóng)民平等參與土地增值收益分配的機會（Q5）和失地農(nóng)民普遍享有機會（Q6），調(diào)查對象傾向認同且群體間共識達到或者接近強共識（0.73和0.69）。其次，對于集體建設用地享有與國有土地同權(quán)同價的機會（Q4），群體間共識度為0.32，缺乏共識，在耕農(nóng)民和城市居民群體內(nèi)分歧尤為突出。對于在耕農(nóng)民參與土地增值收益分配機會（Q7），群體內(nèi)共識度與群體間共識度均處于高度分歧水平，同時更多的失地農(nóng)民對在耕農(nóng)民參與收益分配持反對態(tài)度?？梢?，如果籠統(tǒng)地討論（失地）農(nóng)民的土地增值收益分配機會，群體內(nèi)和群體間共識可以達到較高的水平。反之，對于集體土地與國有土地能否機會平等，允許在耕農(nóng)民參與收益分配等具體觀點，各個群體內(nèi)部和群體之間則會產(chǎn)生巨大的分歧。

2.2.3 土地增值收益分配規(guī)則公平共識分析

如果說法定權(quán)利是基礎，土地征收程序及具體補償標準的制定與實施規(guī)則才是保障土地增值收益公平分配的直接保障。根據(jù)現(xiàn)行法律及地方實際做法，設計了“按照土地原用途經(jīng)濟價值進行補償（Q8.1）”“按照保障農(nóng)民生活水平不下降要求進行補償（Q8.2）”“按照農(nóng)民與政府平等談判達成標準進行補償（Q8.3）”“按照失地農(nóng)民受償意愿進行補償（Q8.4）”4種代表性征地補償標準制定規(guī)則。其中，基于土地原用途的產(chǎn)值倍數(shù)法是現(xiàn)行《土地管理法》所規(guī)定的，而中央多個文件明確要求保障被征地農(nóng)民生活水平不降低，許多學者主張農(nóng)民（集體）參與征地補償談判協(xié)商，個別學者則主張充分考慮農(nóng)民權(quán)利與受償意愿。本文希望通過對4種補償規(guī)則的群體認同狀況調(diào)查分析，更加準確地掌握當前不同群體對土地增值收益分配規(guī)則公平的認知與共識狀態(tài)。結(jié)果顯示，對4種目標觀點的群體間共識度分別為-0.20、0.45、0.60和-0.03，表明完全忽視農(nóng)民（Q8.1）或完全依賴農(nóng)民（Q8.4）的規(guī)則更易被反對并引發(fā)高度分歧，保障農(nóng)民生活水平不下降的保底型規(guī)則雖然得到較高比例的支撐也缺乏共識，只有允許農(nóng)民參與標準協(xié)商制定的規(guī)則能夠得到70%以上支持并達成（弱）共識?！鞍凑胀恋卦猛窘?jīng)濟價值進行補償”僅行政官員群體同意比例占多數(shù)，達44.8%；關于“按照失地農(nóng)民受償意愿進行補償”僅失地農(nóng)民和在耕農(nóng)民同意比例占多數(shù)，達71.1%和61.2%。關于征地補償標準的確定方式調(diào)查測度結(jié)果充分反映了不同群體間的利益與態(tài)度分歧。Q9和Q10體現(xiàn)了程序上不同的農(nóng)民參與度。“征地補償安置方案要征求農(nóng)民意見”（Q9）群體間共識水平為0.80，“農(nóng)民應享有和政府就征地事項進行平等談判權(quán)利”（Q10）群體間共識水平為0.69。可見，雖然各群體普遍支持征地時征求農(nóng)民意見，但對于農(nóng)民和政府權(quán)利是否應該“平等”，或賦予農(nóng)民“否決權(quán)”，群體之間達成共識的難度更大。行政官員同意Q10的比例67.8%，群體內(nèi)共識為0.44，明顯低于其他群體。

2.2.4 土地增值收益分配結(jié)果公平共識分析

結(jié)果公平首要涉及的是分配比例問題。通過設計情景問題，了解不同群體對被征地農(nóng)民參與分配土地增值收益比例的認知狀況。結(jié)果顯示，47.8%的失地農(nóng)民和43.5%的在耕農(nóng)民認為農(nóng)民分享土地增值收益比例應超過50%，其中均有15%左右認為分享比例應當超過75%；60.0%的城市居民、53.9%的行政官員和48.4%的專家學者認為農(nóng)民分享比例應在25%～50%。說明不同群體對被征地農(nóng)民參與分享土地增值收益比例的共識水平較低。公平并不意味著均等，相關群體對不同征地情形下的差異性補償政策公平性的認知值得關注。對不同地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展制定差別化補償政策以及隨時間動態(tài)調(diào)整征地補償標準的群體間共識度分別為0.69和0.77，表明大部分群體認同政策的制定實施應體現(xiàn)適當?shù)牡貐^(qū)、時期差異。對因征地用途差別、土地區(qū)位質(zhì)量差別、家庭經(jīng)濟維權(quán)能力差別而進行差異化補償?shù)娜后w間共識度分別為0.43、0.33和-0.42，均缺乏共識，尤其在行政官員和專家群體內(nèi)部分歧較大。對已經(jīng)發(fā)生且標準較低的失地農(nóng)民追加補償?shù)墓沧R度僅0.22，處于高度分歧水平。以上結(jié)果說明，當籠統(tǒng)地討論地區(qū)、時期公平時，相關群體容易達成共識，但是當具體到特定地塊、對象時，應通過制度規(guī)范將差異化的補償控制在一定范圍之內(nèi)，否則會加大群體分歧。例如，對于已經(jīng)發(fā)生的補償標準偏低的問題，應借助其他政策手段而非直接的追加補償進行補救。此外，結(jié)果公平的群體內(nèi)部分歧較為明顯。對分配結(jié)果公平性的認知依賴于主體的價值觀，這要通過價值引導凝聚共識。

3 土地增值收益分配公平社會共識路徑探討

通過對群體共識的調(diào)查與測度，發(fā)現(xiàn)當前不同群體對土地增值收益分配公平的分歧與共識并存。產(chǎn)生分歧的原因非常復雜，共識水平受到群體利益、價值立場、認知視角、外部制度環(huán)境以及個體特征等多種因素的影響。要有效增進土地增值收益分配公平的群體共識，需從以下4個層面進行探索。

3.1 加強核心價值引領，重塑土地收益分配公平觀念

社會共識建立在統(tǒng)一的社會核心價值基礎之上。新時代征地制度改革和土地增值收益分配機制設計應該將公平理念放在首位，引領全社會形成正確的公平價值觀。政策設計一方面要考慮各群體的利益訴求，不能繼續(xù)強調(diào)追求社會整體發(fā)展而犧牲個別群體利益，同時也要防止“征地拆遷一夜暴富”成為相關群體的普遍價值追求。引導新時代土地收益分配價值觀，重點是在重塑城鄉(xiāng)土地要素交換機制中，既要承認農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的要素貢獻，允許農(nóng)民分享土地增值收益，同時也要讓其“取之有道”“取之有度”。

3.2 打破制度梗阻，從根本上形成公平共享導向的制度環(huán)境

長久以來根深蒂固的城鄉(xiāng)二元體制及其相應的土地產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃、土地市場以及存在不同爭論的“土地財政”現(xiàn)象都是加深群體分歧的重要土壤。應重新審視中國土地產(chǎn)權(quán)制度、財政稅收制度，改革完善土地市場體系，同時將配套社會保障與司法制度等也納入改革范疇，為增進共識構(gòu)建有利的制度環(huán)境。

3.3 推動土地產(chǎn)權(quán)制度改革，明確相關主體權(quán)利（力）邊界

土地產(chǎn)權(quán)直接影響和決定征地制度運行和土地增值收益分配關系。有意的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度模糊在基礎性制度不完善情況下具有相對效率和優(yōu)勢，兼顧了中國社會的總體穩(wěn)定與經(jīng)濟快速發(fā)展[15]，但在新時代背景下，這一制度模糊導致的潛在危害與社會成本必須加以修正。應進一步明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，為土地增值收益分配提供法律上明確的合理依據(jù)，肯定并清晰劃定不同群體關于土地增值收益的權(quán)利與權(quán)力邊界，以清晰的制度規(guī)定減少群體博弈空間，增進共識水平。

3.4 建立靈活高效的利益溝通協(xié)調(diào)機制，完善治理結(jié)構(gòu)

共識與合作往往以溝通協(xié)調(diào)為前提。在土地征收和增值收益分配具體情境中，應建立靈活高效的利益溝通協(xié)調(diào)機制，使相關群體相對容易地增進共識、達成合作，而非加劇隔閡、鼓勵非合作博弈（沖突）。依法保障各相關政策對象與政策執(zhí)行者平等的談判權(quán)利，堅持通過多層次溝通協(xié)調(diào)彌合分歧。通過主體對話的方式，尋找滿足多方利益的最優(yōu)方案，使多元主體發(fā)散的利益分歧在對話過程中走向收斂。增進信息的公開和暢通互動，合理表達訴求，在相關決策中實現(xiàn)充分的公眾參與，推動實現(xiàn)參與式政策制定，為公共政策的有效實施提供共識基礎。

4 結(jié)論與討論

社會共識關系著新時代和諧社會建設戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。在日益多元化的社會中，不同群體對公共問題的共識有利于減少摩擦和紛爭，降低政策實施的交易成本，推動治理目標實現(xiàn)。尤其是關于土地增值收益分配公平的社會共識，對于減少征地沖突，緩和激烈的土地矛盾具有重要意義。本文構(gòu)建了一種基于個體主觀判斷問卷調(diào)查的群體共識簡單定量測度方法，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)當前土地增值收益分配公平社會共識度處于弱共識水平，權(quán)利公平和機會公平的共識水平相對高于規(guī)則公平和結(jié)果公平。從不同群體來看，失地農(nóng)民的群體內(nèi)共識指數(shù)相對較高（0.66），行政官員群體內(nèi)共識水平較低（0.50）。在是否按照農(nóng)民意愿進行補償、是否允許在耕農(nóng)民分享收益、開發(fā)區(qū)用地是否屬于公共利益等方面存在嚴重的群體分歧，值得政策研究設計者注意。應通過引領社會觀念和核心價值觀、改革完善制度環(huán)境、明晰土地產(chǎn)權(quán)、建立完善利益協(xié)調(diào)溝通機制等，增進全社會關于土地增值收益分配公平的共識水平。

在國家發(fā)展的新時代背景下，社會發(fā)展、土地制度改革以及公共管理方式的變革都面臨著重大的機遇與挑戰(zhàn)。“公平”和“共識”將是未來改革發(fā)展的兩個重要關鍵詞，土地制度改革將更加注重公平性，相關公共政策的制定實施將更加需要凝聚和依賴社會共識。本文僅是對土地增值收益分配公平的共識問題的初步探索，如何更加準確地定量描述和刻畫多元主體的共識狀況，理清各種觀點的理論和現(xiàn)實邏輯，從多學科角度深入探討認知分歧的產(chǎn)生機制，如何凝聚社會共識將是未來土地制度改革與公共管理研究值得深化和拓展的重要方向。