試論國(guó)土空間整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理

白中科，周 偉，王金滿，趙中秋，曹銀貴，周 妍

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.自然資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035； 3.自然資源部國(guó)土整治中心，北京 100035）

1 引言

長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)系統(tǒng)改變使得人類福祉和經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但其代價(jià)是生態(tài)系統(tǒng)諸多服務(wù)功能的退化、非線性變化風(fēng)險(xiǎn)的增加。2010—2015年，中國(guó)就有13.03萬(wàn)km2生態(tài)系統(tǒng)面積發(fā)生了變化。隨著全球經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，區(qū)域生態(tài)問(wèn)題日益凸顯，亟需進(jìn)行綜合整治[1-2]。據(jù)估計(jì)，如果沒(méi)有生態(tài)系統(tǒng)提供的17種服務(wù)功能，或者生態(tài)系統(tǒng)受到破壞，人類每年需要用折合人民幣33萬(wàn)億元的資金來(lái)補(bǔ)償和修復(fù)它所帶來(lái)的損失，相當(dāng)于全球各國(guó)GDP總和的1.8倍，這足以說(shuō)明生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值和重要性[3]。

早在20世紀(jì)80年代，任美鍔先生就國(guó)土整治與地理學(xué)關(guān)系進(jìn)行了論述[4]；馬世俊、吳傳鈞、陳傳康、黃秉維、侯學(xué)煜、熊毅、趙其國(guó)、周立三、石山、吳中倫、高萬(wàn)里等先生就調(diào)整和加強(qiáng)國(guó)土整治機(jī)構(gòu)、編制全國(guó)性的國(guó)土整治規(guī)劃、進(jìn)行國(guó)土資源詳查、制定綜合性的國(guó)土法規(guī)等戰(zhàn)略性對(duì)策進(jìn)行思考和呼吁[5-11]，關(guān)君蔚先生提出了生態(tài)控制系統(tǒng)工程思想并運(yùn)用到生態(tài)建設(shè)中[12]；夏方舟等綜述了中國(guó)國(guó)土綜合整治近40年的階段演進(jìn)與發(fā)展變化[13]；鄖文聚等分析了過(guò)去40年中國(guó)土地利用類型變化及其在保障國(guó)家糧食安全、支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、造成生態(tài)環(huán)境影響等方面的累積效應(yīng)[14]。農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、林業(yè)、采礦和交通等部門也先后實(shí)施過(guò)一系列與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)的工程，如20世紀(jì)60年代提出的“以中大流域?yàn)楣歉?、小流域?yàn)閱卧獙?shí)施的山水田林路渠綜合治理”、1979年的“三北”防護(hù)林工程、1989年長(zhǎng)江上游防護(hù)林體系建設(shè)與水土流失綜合治理、1997年開(kāi)始的黃河上中游水土流失區(qū)重點(diǎn)防治工程、1999年實(shí)施的退耕還林還草工程、2002年開(kāi)始的京津風(fēng)沙源治理工程等，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用，為全面推進(jìn)新時(shí)期國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)積累了經(jīng)驗(yàn)。但這些工程普遍存在對(duì)象單一、多頭獨(dú)立推進(jìn)、相互間統(tǒng)籌規(guī)劃不夠、工程銜接不足等問(wèn)題，未將國(guó)土空間作為完整的生態(tài)系統(tǒng)來(lái)考慮，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”。

辯證分析1949年新中國(guó)成立以來(lái)的經(jīng)濟(jì)地理格局變化是進(jìn)行國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”的基礎(chǔ)，其表現(xiàn)的特征有正負(fù)兩個(gè)方面：數(shù)量增長(zhǎng)優(yōu)于質(zhì)量提升，眼前效果先于長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，短期經(jīng)濟(jì)收益顯著、長(zhǎng)遠(yuǎn)綜合效益常被忽略，局部事業(yè)比整體事業(yè)成效更顯著，部門行業(yè)管理比系統(tǒng)統(tǒng)籌管理更成熟。這些特征導(dǎo)致影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理格局演變的動(dòng)力機(jī)制出現(xiàn)許多偏差[15]。這些問(wèn)題如果得不到解決，將極大地削減人類后代從生態(tài)系統(tǒng)所獲取的惠益。要逆轉(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)退化的趨勢(shì)，又要滿足人類不斷增長(zhǎng)的對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需求，就必須在政策、機(jī)構(gòu)和實(shí)踐方面進(jìn)行一系列重大調(diào)整。

就建立新的土地系統(tǒng)觀而言，郭仁忠先生認(rèn)為，土地系統(tǒng)至少有三個(gè)特點(diǎn)：要素的綜合性、空間的連續(xù)性、時(shí)間的持續(xù)性。而政府管理的現(xiàn)實(shí)是：管理事權(quán)的部門化、空間區(qū)域的政區(qū)化、行政管理的屆次化。政府管理的現(xiàn)實(shí)和土地系統(tǒng)的三個(gè)特點(diǎn)具有異構(gòu)性，構(gòu)成三對(duì)矛盾。所以土地問(wèn)題要超越行政區(qū)劃的范圍去討論，才更科學(xué)、更符合發(fā)展的需要[16]。

鑒于此，筆者試從科學(xué)到政策層面論述國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”，為控制國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提供科學(xué)依據(jù)。

2 國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”緣由

2.1 先天倒逼——國(guó)土空間的先天脆弱性

中國(guó)國(guó)土面積的65%是山地、丘陵或高原，33%是干旱地區(qū)或荒漠地區(qū)，70%每年受到季風(fēng)氣候的影響，55%不適宜人類的生活和生產(chǎn)，35%受到土壤侵蝕和沙漠化的影響，30%的耕地屬于pH值小于5的酸性土壤，20%的耕地存在不同程度鹽漬化或次生鹽漬化，17%構(gòu)成了全球的世界屋脊，世界大陸平均海拔高度830 m，中國(guó)陸地平均海拔1 495 m，是世界均值的1.8倍[17-18]。據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國(guó)陸地國(guó)土空間的55%，其中極度脆弱區(qū)域占9.7%，重度脆弱區(qū)域占19.8%，中度脆弱區(qū)域占25.5%，國(guó)土空間呈現(xiàn)先天脆弱性。

中國(guó)與國(guó)土面積大于750萬(wàn)km2的俄羅斯、加拿大、美國(guó)、巴西、澳大利亞相比，年均化肥使用量（565.30 kg/hm2）比其他5國(guó)的平均值（94.42 kg/hm2）高4.98倍，谷物平均產(chǎn)量（5.90 t/hm2）比其他5國(guó)的平均值（4.08 t/hm2）僅高1.44倍，而平均每千克化肥的生產(chǎn)力（15.26 kg）僅為其他5國(guó)平均值（44.42 kg）的1/3[17-18]。究其原因，除與施肥、灌溉等農(nóng)業(yè)活動(dòng)操作技術(shù)相關(guān)外，國(guó)土空間的先天脆弱性是重要原因。

2.2 人為倒逼——國(guó)土空間的人類活動(dòng)劇烈

中國(guó)鐵路、公路、礦產(chǎn)、能源資源開(kāi)發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)系統(tǒng)擾動(dòng)劇烈。例如，1949—2017年期間，鐵路運(yùn)營(yíng)里程數(shù)由2.18萬(wàn)km提升到12.70萬(wàn)km；鐵路網(wǎng)密度由22.71 km/萬(wàn)km2提升到132.29 km/萬(wàn)km2；公路運(yùn)營(yíng)里程數(shù)由8.08萬(wàn)km提升到477.35萬(wàn)km；原煤年生產(chǎn)量由65.94百萬(wàn)t提升到34.98億t；原煤年消費(fèi)量由42.90百萬(wàn)t提升到35.20億t；原油年生產(chǎn)量由0.44萬(wàn)t激增到1.91億t；原油年消費(fèi)由3.00百萬(wàn)t激增到6.1億t；天然氣年生產(chǎn)量由24億m3激增到1 457.59億m3；天然氣年消費(fèi)量由0.1億m3激增到2 386億m3[19-20]。

生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)加劇了國(guó)土空間生態(tài)用地的占用和破壞。據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，2010年，直接損毀地表面積在5 hm2以上的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)點(diǎn)約5.26萬(wàn)個(gè)，分布于全國(guó)1 774個(gè)縣（市、區(qū)），在25個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中24個(gè)有礦產(chǎn)開(kāi)采，占全國(guó)礦區(qū)總面積的15.5%。2015年，采礦場(chǎng)面積0.88萬(wàn)km2，較2010年增長(zhǎng)44%。加之鐵路、公路、磚瓦窯、大型水利水電等生產(chǎn)建設(shè)以及自然災(zāi)毀等原因，至2015年累計(jì)損毀土地約1 000萬(wàn)hm2；預(yù)計(jì)至2020年、2030年累積損毀土地分別約1 200萬(wàn)hm2、1 733萬(wàn)hm2[21-22]。

2.3 目標(biāo)倒逼——新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興

中國(guó)城市和區(qū)域發(fā)展跨越了發(fā)達(dá)國(guó)家百年以上的歷程，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.92%（貧困國(guó)家的水準(zhǔn)）達(dá)到2017年的58.52%（中等發(fā)達(dá)國(guó)家的行列）。就其增長(zhǎng)、發(fā)展格局變化幅度而言，如果按照半個(gè)世紀(jì)作為時(shí)間尺度，再加上500—1 000萬(wàn)km2的地域范圍，很難舉出比中國(guó)過(guò)去40年經(jīng)濟(jì)地理格局發(fā)生的變化還要顯著的先例[15]。

生態(tài)承載能力的維系與提升直接關(guān)系整個(gè)生態(tài)域的可持續(xù)發(fā)展，過(guò)快的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展常導(dǎo)致資源環(huán)境子系統(tǒng)的巨大破壞，從而影響生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展[1]。據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，2010—2015年間，城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)面積由25.42萬(wàn)km2增至29.47萬(wàn)km2，增加15.9%。方創(chuàng)琳等[23]研究表明，2006—2030年的25年間中國(guó)城市化水平每提高1%所消耗的水量、所占用的建設(shè)用地、所耗費(fèi)的能源分別是1980—2005年的1.88倍、3.45倍和2.89倍[22]。中國(guó)城鎮(zhèn)化水平戰(zhàn)略目標(biāo)2030年要達(dá)到70%，未來(lái)城市化進(jìn)程將面臨日益嚴(yán)重的資源與能源環(huán)境壓力。

鄉(xiāng)村是具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進(jìn)、共生共存，共同構(gòu)成人類活動(dòng)的主要空間。鄉(xiāng)村生態(tài)空間是具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主體功能的國(guó)土空間。中國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的特征很大程度上體現(xiàn)于鄉(xiāng)村。因此，鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，延續(xù)人和自然有機(jī)融合的鄉(xiāng)村空間關(guān)系，是解決新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求[24]。

3 國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”相悖案例反思

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在履行部門指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作職責(zé)時(shí)，生態(tài)要素分設(shè)在不同管理機(jī)構(gòu)，存在管理體制不健全、全社會(huì)共同監(jiān)督機(jī)制不完善、生態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)不統(tǒng)一、生態(tài)大數(shù)據(jù)集成應(yīng)用未建立等突出問(wèn)題，以致難以準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)中國(guó)重要生態(tài)區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況，也不便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為，直接影響生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)合功能與可持續(xù)利用。相悖案例反思如下：

3.1 黑土地——自然的“因草而生”與人為的“為糧而退”

世界上僅有的三塊黑土平原是美洲的密西西比平原（約120萬(wàn)km2）、歐洲的烏克蘭平原（約190萬(wàn)km2）、亞洲的東北平原（約103萬(wàn)km2）。國(guó)外兩大黑土區(qū)相繼發(fā)生過(guò)破壞性極強(qiáng)的“黑風(fēng)暴”。1928年“黑風(fēng)暴”幾乎席卷了烏克蘭整個(gè)地區(qū)，一些地方的土層被毀壞了5～12 cm，最嚴(yán)重的達(dá)20 cm以上。1934年的一場(chǎng)“黑風(fēng)暴”卷走美洲的密西西比平原3億m3黑土，當(dāng)年小麥減產(chǎn)51億kg。中國(guó)“北大荒”變成“北大倉(cāng)”，是國(guó)家重要商品糧基地。然而，“北大倉(cāng)”面臨的尷尬就是其所能驕傲與自豪的黑土地越來(lái)越少，黑土層厚度已由1950年的50～70 cm降到2010年的20～40 cm。

究其退化原因，一是缺乏對(duì)黑土的科學(xué)認(rèn)知。從土壤發(fā)生學(xué)原理考慮黑土的形成過(guò)程就不難發(fā)現(xiàn)：黑土是溫帶半濕潤(rùn)（或濕潤(rùn)）季風(fēng)氣候森林草甸或草原化草甸植被下形成的自然土壤。二是主管部門因“糧食安全”壓力，長(zhǎng)期輸出大于投入、種植制度單一、高強(qiáng)度翻耕、水蝕風(fēng)蝕嚴(yán)重等現(xiàn)代集約化農(nóng)作制度用養(yǎng)脫節(jié)所造成，大自然無(wú)情地向人們開(kāi)出了巨額“罰單”——“林草休養(yǎng)而生”的黑土可能“因糧而退”，甚至喪失產(chǎn)糧功能。改善的思路還是要從黑土形成的原理上找答案：強(qiáng)化腐殖化、抑制礦質(zhì)化。國(guó)外兩大黑土區(qū)曾投入大量人力、物力和財(cái)力，圍繞合理規(guī)劃土地和建立科學(xué)耕作制度等開(kāi)展研究，營(yíng)造農(nóng)田防護(hù)林，采取保土輪作、套種、少耕、免耕等方法，已見(jiàn)成效。中國(guó)《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》已對(duì)東北典型黑土地提出“實(shí)施保護(hù)性耕作、推行糧豆輪作”的對(duì)策，但應(yīng)長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)其演變的效應(yīng)[21]。

3.2 鹽堿地——可見(jiàn)的“改良利用”與隱藏的“生態(tài)災(zāi)難”

中國(guó)鹽堿地廣布西北、東北、華北及濱海地區(qū)在內(nèi)的17個(gè)省區(qū)。長(zhǎng)期以來(lái)，鹽堿地作為重要的耕地后備資源，開(kāi)發(fā)成效顯著，但也不乏失敗案例：一是改良了流域內(nèi)某一片區(qū)鹽堿地卻引發(fā)了另一片區(qū)土地鹽漬化；二是改良片區(qū)重返鹽堿。近年來(lái)東北地區(qū)又出現(xiàn)通過(guò)開(kāi)采地下水種植水稻來(lái)改良利用鹽堿地、西北地區(qū)用咸水灌溉改良鹽堿地甚至發(fā)展“海水稻”的熱潮。國(guó)內(nèi)專家李保國(guó)給相關(guān)部門建議：（1）鹽堿地和咸水在干旱區(qū)和沿海地區(qū)的分布有其自然規(guī)律，與山地、沙漠、戈壁一樣，是一種自然現(xiàn)象或生態(tài)系統(tǒng)，咸水的形成也是一種水文地質(zhì)過(guò)程，是不可更新的資源；（2）任何農(nóng)作物的生長(zhǎng)需要吸收消耗很多的淡水量，絕大部分植物只吸水不吸鹽，即使鹽生植物，也只吸收極少量的鹽，鹽堿地進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)利用，必須有充足的淡水資源或降水量；（3）中國(guó)內(nèi)陸的東北、華北、西北，特別是西北地區(qū)，如果利用咸水資源開(kāi)發(fā)鹽堿地，咸水資源被利用完后，土壤會(huì)更加鹽漬化甚至變成鹽漠，這會(huì)在短時(shí)間內(nèi)造成極大的生態(tài)災(zāi)難。內(nèi)陸地區(qū)嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)地下水進(jìn)行水稻種植改良鹽堿地，尤其是西北地區(qū)水資源已過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)這個(gè)地區(qū)脆弱的自然生態(tài)系統(tǒng)，以免發(fā)生短期的小規(guī)模改良利用而帶來(lái)永久的大規(guī)模生態(tài)災(zāi)難。

以上這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一是科學(xué)認(rèn)知問(wèn)題，尚未認(rèn)知到某一片區(qū)自然形成的鹽堿地正是為了維護(hù)另一片區(qū)土壤不發(fā)生鹽漬化的生態(tài)功能；二是注重化學(xué)改良的短期效應(yīng)，忽視了地球化學(xué)的決定作用，堵塞了鹽分的天然運(yùn)行通道；三是單方面重視了耕地建設(shè)、忽視了地下水的生態(tài)功能，顧此失彼。這種具有長(zhǎng)期生態(tài)影響的鹽堿地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，首先應(yīng)從流域角度進(jìn)行鹽堿地可開(kāi)發(fā)的片區(qū)與須保留的片區(qū)的空間布局，其次才是改良問(wèn)題[21]。

3.3 河漫灘——正面的“耕地增補(bǔ)”與負(fù)面的“行洪安全”

河漫灘是位于河床主槽一側(cè)或兩側(cè)的灘地。多年來(lái)，一些山區(qū)、丘陵區(qū)農(nóng)民自發(fā)地在河漫灘上進(jìn)行小規(guī)模土地開(kāi)發(fā)，利用較高的地下水位和河流進(jìn)行灌溉，就地解決缺糧少菜問(wèn)題。因地塊面積小，尚未影響河道正常行洪與居住安全，洪水時(shí)被淹沒(méi)，水退后又出露地面，適當(dāng)修整后繼續(xù)使用。而國(guó)家近20年來(lái)投資的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，不乏有選在河漫灘上的，少則幾十公頃、多則上千公頃。

大面積的地形改造，雖增加了耕地面積，但尚未系統(tǒng)考慮所在流域的匯水面積，有的也無(wú)匹配的河流改道工程，不僅影響了汛期河岸兩側(cè)居民的生存安全，而且已開(kāi)發(fā)的耕地在雨季極易受損，若恰逢五十年一遇甚至百年一遇的暴雨，整體工程受損[21]。這種在前期河漫灘開(kāi)發(fā)耕地選址缺乏充分的科學(xué)論證，盲目在河漫灘上大造農(nóng)田的現(xiàn)象，造成后期水利部門與國(guó)土部門因尚未處理好“耕地增補(bǔ)”與“行洪安全”的矛盾發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，又不得不拆除新造農(nóng)田地面配套設(shè)施的典型案例，是以往部門行業(yè)分頭管理的弊端所致。

3.4 工礦用地——有界的“直接損毀”與無(wú)界的“間接影響”

工礦用地直接損毀好似有界，但生態(tài)環(huán)境影響卻難以確界。據(jù)《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，工礦業(yè)等人為活動(dòng)是造成土壤污染或超標(biāo)的主要原因。在調(diào)查的690家重污染企業(yè)用地及周邊的5 846個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占36.3%；在調(diào)查的81塊工業(yè)廢棄地的775個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占34.9%；在調(diào)查的146家工業(yè)園區(qū)的2 523個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占29.4%；在調(diào)查的188處固體廢物處理處置場(chǎng)地的1 351個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占21.3%；在調(diào)查的13個(gè)采油區(qū)的494個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占23.6%；在調(diào)查的70個(gè)礦區(qū)的1 672個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占33.4%；在調(diào)查的267條干線公路兩側(cè)的1 578個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占20.3%。

目前中國(guó)有10萬(wàn)多個(gè)礦山，納入全國(guó)綠色礦山名錄進(jìn)行公告的礦山僅607家。固體廢棄物堆放場(chǎng)有幾十萬(wàn)處，礦山損毀土地點(diǎn)—線—面—網(wǎng)擴(kuò)展達(dá)數(shù)千萬(wàn)畝。這些損毀的土地若得不到及時(shí)復(fù)墾，將會(huì)對(duì)周邊環(huán)境造成巨大威脅，尤其是金屬礦山。因高質(zhì)量的農(nóng)田大都分布在低洼平地，其周邊常又分布著若干個(gè)礦山，暴雨期污染物會(huì)隨著地面徑流或地下水遷移轉(zhuǎn)化，嚴(yán)重污染農(nóng)田。農(nóng)田一旦污染，修復(fù)成本極高，有的只能被動(dòng)改變土地利用用途、降低土地功能。這種一邊劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一邊投資巨額造地，卻因礦山廢棄土地得不到及時(shí)復(fù)墾又造成劃定的基本農(nóng)田或新造地受到污染的典型案例，也是以往環(huán)保、國(guó)土、水利等部門行業(yè)分頭管理的弊端所致[21-22]。

3.5 沙漠——短命的“人工養(yǎng)護(hù)”與長(zhǎng)期的“生態(tài)需水”

水是影響陸生植被或生態(tài)系統(tǒng)平衡與演化的控制性因子。水最多的時(shí)候表現(xiàn)為濕地的格局，濕地的水分減少了則退化為森林生態(tài)系統(tǒng)，森林生態(tài)系統(tǒng)的水分再減少則退化為草原生態(tài)系統(tǒng)，草原生態(tài)系統(tǒng)的水再減少則退化為荒漠生態(tài)系統(tǒng)，反之亦然?；哪鷳B(tài)系統(tǒng)隨著水分的逐漸增多可不斷演化[3]。

防沙治沙是中國(guó)重要的生態(tài)建設(shè)任務(wù)之一。50多年來(lái)，沙漠治理研究成果豐碩，有效支撐了中國(guó)防沙治沙工程建設(shè)，相關(guān)案例有成功的也有失敗的。成功案例之一是楊文斌團(tuán)隊(duì)近十年創(chuàng)新的“營(yíng)造植樹(shù)占地15%～25%、空留75%～85%的土地為植被自然修復(fù)帶的固沙林”的低覆蓋度治沙體系，從理論上充分考慮了植被防沙治沙的生態(tài)用水和自然修復(fù)，具有調(diào)節(jié)濕潤(rùn)年與干旱年水分補(bǔ)給不均衡作用，緩解了“卡脖子”干旱導(dǎo)致的衰敗死亡的現(xiàn)象[25-26]。這一重大科技進(jìn)步對(duì)持續(xù)控制固定沙丘退化為半固定沙丘、半固定沙丘再次退化為流動(dòng)沙丘具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。失敗的案例是尚未充分考慮生物氣候帶特征，造成后期固沙不可持續(xù)，例如由于當(dāng)時(shí)認(rèn)知水平有限，“三北防護(hù)林楊樹(shù)”大面積死亡；還有不少利用人工灌溉營(yíng)造大片森林甚至園藝性景觀的工程，尚未從水土耦合角度考慮人工固沙林應(yīng)該是一種“長(zhǎng)壽命生物沙障”，造成人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)。

3.6 河流湖泊——低效的“末端治理”與高效的“源頭控制”

農(nóng)業(yè)面源污染已成為河流和湖泊氮、磷污染的重要污染源。水體中過(guò)量的氮、磷等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)會(huì)導(dǎo)致水體的水質(zhì)下降，產(chǎn)生富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題，危害水生態(tài)系統(tǒng)健康[27]。農(nóng)業(yè)面源污染是美國(guó)河流和湖泊污染的第一大污染源，導(dǎo)致約40%的河流和湖泊水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，歐洲國(guó)家由于農(nóng)業(yè)面源污染而排放的磷占地表水污染總負(fù)荷的24%～71%，中國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染造成的水體氮、磷富營(yíng)養(yǎng)化也顯著超過(guò)來(lái)自城市的生活點(diǎn)源污染和工業(yè)點(diǎn)源污染[28]。據(jù)《第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)》顯示，農(nóng)業(yè)污染源（包括種植業(yè)、畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖）是總氮、總磷的主要來(lái)源，其排放量分別為2.7×106t和2.84×105t，占排放總量的57.2%和67.4%，COD排放量為1.32×107t，占總量的43.7%。近30年來(lái)，中國(guó)25個(gè)被調(diào)查典型湖泊中有80%湖泊水體富營(yíng)養(yǎng)化水平有所上升，農(nóng)業(yè)面源污染已成為江蘇、云南和東北3個(gè)地區(qū)湖泊營(yíng)養(yǎng)物的最主要來(lái)源[29]。這與中國(guó)水土流失面廣、農(nóng)田化肥施用量大、人畜糞便入河多有關(guān)。

王浩先生認(rèn)為，人類過(guò)去面臨的水問(wèn)題主要是供水不足、洪災(zāi)澇災(zāi)以及水土流失、河道淤積等，解決方案單純依靠自然水循環(huán)過(guò)程進(jìn)行調(diào)控。而現(xiàn)在的水問(wèn)題，一是規(guī)模過(guò)大、資源有限、用水效率不高；二是水污染嚴(yán)重、河流黑臭；三是生態(tài)水被擠占及棲息地破壞?？臻g和時(shí)間上的末端治理問(wèn)題突出。例如當(dāng)前的洪澇防控，集中在位于產(chǎn)匯流末端的河道和平原低洼地區(qū)開(kāi)展，且重點(diǎn)采用的是工程防控形式，未能從流域產(chǎn)匯流全過(guò)程的角度進(jìn)行層層調(diào)控。再如當(dāng)前的水污染防治，集中在位于社會(huì)水循環(huán)末端的排水環(huán)節(jié)，未能從用耗水過(guò)程這一真正源頭進(jìn)行減排，亦未在用耗水工藝過(guò)程中進(jìn)行層層攔截。這種空間上的末端治理模式加重了處理單元的壓力，風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制或疏解，并加大了系統(tǒng)的外部不經(jīng)濟(jì)性[3]。

3.7 流域——上游的“供體”與下游的“受體”

健康的流域應(yīng)具有格局完整性、過(guò)程連續(xù)性和功能匹配性。流域生態(tài)格局的完整性表現(xiàn)在特定時(shí)空尺度下，內(nèi)部生態(tài)功能體類型的齊全和相互之間的有機(jī)配置，流域格局完整性越高，其穩(wěn)定性越好。流域生態(tài)過(guò)程連續(xù)性，表現(xiàn)在水流動(dòng)時(shí)發(fā)生的泥沙和營(yíng)養(yǎng)物的遷移、積累，以及陸地坡面與水域之間的物質(zhì)與能量交換等生態(tài)過(guò)程連續(xù)通暢，上游供體為下游受體提供生態(tài)功能，沒(méi)有阻礙。流域生態(tài)功能是指生態(tài)供體在特定的生態(tài)格局和生態(tài)過(guò)程條件下提供生態(tài)服務(wù)的能力。對(duì)流域來(lái)說(shuō)，除了關(guān)注為人類提供直接利用的水資源外，更要注重維持流域生態(tài)健康和安全所需要的多種功能，如保持土壤、涵養(yǎng)水源、調(diào)蓄洪水等，否則流域內(nèi)生態(tài)過(guò)程與生態(tài)安全格局將受到威脅，上中下游區(qū)域之間的協(xié)調(diào)會(huì)被打破。如長(zhǎng)江中上游由于過(guò)度放牧、陡坡地開(kāi)墾、森林植被砍伐和湖泊濕地圍墾等不合理的人類活動(dòng)，流域內(nèi)生態(tài)格局合理性被破壞，進(jìn)而影響整個(gè)流域生態(tài)過(guò)程，并最終成為導(dǎo)致1998年特大洪水災(zāi)害的重要原因之一[3，30-31]。

王浩先生認(rèn)為，完整的水循環(huán)過(guò)程包括大氣—地表—土壤—地下等垂向過(guò)程、坡面—河道等水平過(guò)程和“取水—輸水—用水—耗水—排水—再生處理與利用—回歸”等社會(huì)水循環(huán)過(guò)程。以往的垂向水循環(huán)過(guò)程分屬在氣象、水利、農(nóng)業(yè)和國(guó)土等不同部門管理，針對(duì)坡面調(diào)節(jié)和河道調(diào)蓄的相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則，未能進(jìn)行有機(jī)銜接；社會(huì)水循環(huán)更是分散在多個(gè)部門，且存在重復(fù)管理。在流域?qū)用妫舷掠?、左右岸往往進(jìn)行分離式的水問(wèn)題治理，步調(diào)不一，未能充分遵循流域水循環(huán)的完整性。與此同時(shí)，將水循環(huán)過(guò)程、水生態(tài)過(guò)程、水化學(xué)過(guò)程和水沙過(guò)程進(jìn)行分離式管理，未能充分融合多過(guò)程間的多向反饋?zhàn)饔脵C(jī)制，忽略了水循環(huán)是主循環(huán)和主驅(qū)動(dòng)的客觀事實(shí)，最終導(dǎo)致相關(guān)應(yīng)對(duì)措施缺乏長(zhǎng)效性[3，30-31]。

4 國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”思想內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)途徑

4.1思想內(nèi)涵

國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”思想內(nèi)涵框架如圖1所示。其中，要素層面：山水林田湖草“皮—骨—肉—血”不可分割的生命共同體；認(rèn)識(shí)層面：人為活動(dòng)、土地?fù)p毀、環(huán)境污染、棲息地受損、景觀破碎、生態(tài)退化等人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然的擾動(dòng)；原理層面：系統(tǒng)性、完整性、科學(xué)性、綜合性、協(xié)調(diào)性、戰(zhàn)略性等；修復(fù)層面：整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的連通耦合、科學(xué)設(shè)計(jì)、互補(bǔ)協(xié)調(diào)等；管理層面：自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、財(cái)政部等的部門協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)研制、監(jiān)測(cè)監(jiān)管、系統(tǒng)管理。其思想內(nèi)涵如下：

（1）尊重規(guī)律科學(xué)認(rèn)知?！吧剿痔锖荨鄙餐w的理念，是按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”；增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力維護(hù)生態(tài)平衡的關(guān)鍵是結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升。這涉及跨部門、跨流域的尺度認(rèn)知。尺度的選擇取決定于生態(tài)介質(zhì)的擴(kuò)展范圍，例如，沙塵暴的影響，將渾善達(dá)克沙地與北京甚至東南沿海聯(lián)系了起來(lái)，影響區(qū)域從局地?cái)U(kuò)展到了中觀甚至宏觀尺度?？紤]時(shí)間尺度時(shí)，由于長(zhǎng)期的生態(tài)過(guò)程常常隱含于“不可見(jiàn)的存在”中，生態(tài)過(guò)程和生態(tài)現(xiàn)象的時(shí)間延遲效應(yīng)十分明顯，許多生態(tài)過(guò)程、生態(tài)現(xiàn)象與生態(tài)過(guò)程的因果關(guān)系需要長(zhǎng)期觀測(cè)才能發(fā)現(xiàn)，通過(guò)足夠的時(shí)間尺度才能理解生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)[1]。

圖1 國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”思想內(nèi)涵Fig.1 The connotations of overall protection, systematic restoration and comprehensive management on land space

（2）部門協(xié)同形成合力?！吧剿痔锖荨鄙餐w中的各要素（子系統(tǒng)）在生態(tài)過(guò)程中是相互影響、相互制約的關(guān)系，各要素在“生命共同體”中所處的層級(jí)、位置和作用不盡相同，但其生態(tài)服務(wù)功能與價(jià)值是各要素共同作用的表現(xiàn)。生態(tài)保護(hù)修復(fù)必須實(shí)行自然資源統(tǒng)一監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境綜合整治，“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間統(tǒng)籌規(guī)劃。應(yīng)形成“宏觀上可指導(dǎo)、中觀上可控制、微觀上易操作”的部門聯(lián)動(dòng)合力，破解國(guó)土空間生態(tài)要素的綜合性與管理事權(quán)的部門化、生態(tài)空間的連續(xù)性與空間區(qū)域的政區(qū)化、生態(tài)工程的持續(xù)性與行政管理的屆次化三大矛盾。應(yīng)首先摒棄部門利益，以國(guó)家利益為最高原則完成國(guó)土空間規(guī)劃；各部門應(yīng)遵循國(guó)土空間規(guī)劃再進(jìn)行相應(yīng)的部門規(guī)劃，部門規(guī)劃技術(shù)可操作性強(qiáng)。目前，僅強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃而忽視部門規(guī)劃，可能達(dá)不到國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”預(yù)想的效果。

（3）研發(fā)推廣系統(tǒng)管理。集“理論方法—工程技術(shù)—試驗(yàn)示范—標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范—監(jiān)測(cè)監(jiān)管”為一體互檢平臺(tái)，是國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”制度創(chuàng)新的重要支撐。也就是說(shuō)，理論方法指導(dǎo)工程技術(shù)，工程技術(shù)需要野外試驗(yàn)示范，試驗(yàn)示范是為了推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）建設(shè)，有了標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）才可便于監(jiān)測(cè)（監(jiān)管），監(jiān)測(cè)（監(jiān)管）是為了更好地在國(guó)土空間更大范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。若逆向考慮，國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”的推廣應(yīng)用要靠監(jiān)測(cè)（監(jiān)管），監(jiān)測(cè)（監(jiān)管）需要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范），標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）來(lái)自于成功的工程技術(shù)試驗(yàn)示范，工程技術(shù)需要理論方法的指導(dǎo)[21-22]。

（4）保護(hù)修復(fù)層次有序。在實(shí)施自然資源“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理”過(guò)程中，一部分自然生態(tài)系統(tǒng)仍處在比較原始的狀態(tài)，由于人類生產(chǎn)和生活的需要，這部分原始生態(tài)系統(tǒng)（如原始森林、原始草原等）仍將成為人類開(kāi)發(fā)利用的對(duì)象，需要實(shí)施封禁式的保護(hù)，設(shè)立各種自然保護(hù)區(qū)或其他類型的保護(hù)地。而大部分生態(tài)保護(hù)修復(fù)類型，需要通過(guò)人工干預(yù)，如處于輕度退化狀態(tài)下已殘缺稀疏的森林，要在優(yōu)先保護(hù)的前提下，加以適當(dāng)?shù)呐嘤胧┻M(jìn)行生態(tài)保育；對(duì)過(guò)伐、過(guò)牧、過(guò)墾導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能嚴(yán)重退化的自然生態(tài)系統(tǒng)，迫切需要人工干預(yù)、科學(xué)設(shè)計(jì)、科學(xué)實(shí)施，達(dá)到生態(tài)系統(tǒng)的再植復(fù)原和恢復(fù)重建等目的[32]。而對(duì)城市、農(nóng)田、工礦交通建設(shè)用地等人工生態(tài)系統(tǒng)，尤其是工礦及交通活動(dòng)受損國(guó)土空間的生態(tài)修復(fù)，亟待做好污染源頭管控，抑制污染態(tài)勢(shì)“點(diǎn)—線—面—網(wǎng)”的進(jìn)一步蔓延。

（5）知識(shí)體系對(duì)接融合。國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”基本的思維方式即方法（論），就是利用多個(gè)相關(guān)學(xué)科方法和技術(shù)，進(jìn)行優(yōu)化組合，加上必要的創(chuàng)新，這一方法（論）要求從事這項(xiàng)重大工程的專家應(yīng)具有寬廣的知識(shí)面，并力求多學(xué)科專家攜手攻關(guān)，如需要地質(zhì)地貌學(xué)、地球化學(xué)、土壤學(xué)、水土保持學(xué)、水文地質(zhì)學(xué)、植物生態(tài)學(xué)、植物生理學(xué)、植物營(yíng)養(yǎng)學(xué)、環(huán)境微生物學(xué)、作物栽培學(xué)、林木培育學(xué)、土地利用規(guī)劃學(xué)、資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地利用工程學(xué)、恢復(fù)生態(tài)學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)、環(huán)境美學(xué)等學(xué)科的交叉與融合。而自然資源領(lǐng)域的天、空、地、網(wǎng)立體化感知技術(shù)，多源數(shù)據(jù)融合與認(rèn)知技術(shù)，在線協(xié)調(diào)和管控技術(shù)，國(guó)土大數(shù)據(jù)分析與決策支撐技術(shù)等的應(yīng)用，可望解決傳統(tǒng)手段無(wú)法解決的管理難題[22]。

4.2 實(shí)現(xiàn)途徑

4.2.1 國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”亟待在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域有所突破

（1）國(guó)土空間格局結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升。以往國(guó)土空間分區(qū)多樣化起到了重要的指導(dǎo)作用，但部門行業(yè)特征明顯，各類國(guó)土整治工程的實(shí)施從單項(xiàng)需求出發(fā)多、科學(xué)布局少，致使出現(xiàn)偏差。因此，國(guó)土空間格局優(yōu)化與功能提升應(yīng)處理好政策頂層設(shè)計(jì)和分層對(duì)接、政策統(tǒng)一性和差異性的關(guān)系，亟待從科學(xué)角度給出不同區(qū)域國(guó)土空間生態(tài)安全系統(tǒng)最優(yōu)的土地利用結(jié)構(gòu)閾值。

國(guó)土空間格局優(yōu)化與功能提升應(yīng)在研究方法上有所突破?？赏ㄟ^(guò)綜合分析法歸納、分析、鑒別長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)土空間相關(guān)研究水平、動(dòng)態(tài)、需要解決的問(wèn)題以及未來(lái)發(fā)展方向；可通過(guò)現(xiàn)代空間信息技術(shù)，進(jìn)行國(guó)土空間信息的快速獲取、精確的定位、觀察和取證，尤其是客觀分析國(guó)土空間人為擾動(dòng)對(duì)未來(lái)可能產(chǎn)生的重大影響與結(jié)果；可通過(guò)系統(tǒng)回顧法與政策環(huán)評(píng)相結(jié)合方法，對(duì)國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”相關(guān)法律性制度、規(guī)范性制度、制度性規(guī)定及先進(jìn)典型案例進(jìn)行系統(tǒng)篩選，根據(jù)國(guó)土生態(tài)安全的價(jià)值觀念，對(duì)國(guó)土整治這一行為的結(jié)果，以及產(chǎn)生這一結(jié)果的制度或政策進(jìn)行評(píng)判；可通過(guò)定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，判別分析者的直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)土空間的特點(diǎn)、性質(zhì)、發(fā)展變化規(guī)律做出判斷；可通過(guò)實(shí)證分析法與情景模擬法相結(jié)合的方法，選擇典型案例分析國(guó)土綜合整治實(shí)踐等事例和經(jīng)驗(yàn)，編制情境相似的多種方案，測(cè)評(píng)國(guó)家和區(qū)域尺度下的國(guó)土綜合整治的效果；可通過(guò)類比分析法和趨勢(shì)外推法相結(jié)合的方法，選擇生物氣候條件相似的已開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理效果，分析正在建設(shè)開(kāi)發(fā)和將要建設(shè)開(kāi)發(fā)流域或區(qū)域的發(fā)展趨態(tài)，等等。

（2）國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)研制。國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”需要標(biāo)準(zhǔn)跟進(jìn)和監(jiān)管到位。就土地整治、耕地保護(hù)領(lǐng)域而言，已發(fā)布實(shí)施了5項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、27項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、150多項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了以“項(xiàng)目管理”為需求，以“過(guò)程控制”為重點(diǎn)的土地整治標(biāo)準(zhǔn)體系[33-34]。與國(guó)外相比，雖然中國(guó)在土地整治與生態(tài)修復(fù)的某些領(lǐng)域研究處于領(lǐng)跑水平，但標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)測(cè)監(jiān)管處于跟跑水平，土地整治標(biāo)準(zhǔn)體系研究亟待完善。自然資源部已批準(zhǔn)命名和建設(shè)的野外科學(xué)觀測(cè)研究基地，包括土地調(diào)查監(jiān)測(cè)、土地評(píng)價(jià)規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)整治等方面，但從技術(shù)角度準(zhǔn)確反映生態(tài)系統(tǒng)的整體性、安全性、穩(wěn)定性，以及支撐生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面還不足。

國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)制定，首先，應(yīng)在傳統(tǒng)“引進(jìn)—組裝—配套—應(yīng)用”的模式中，融入“評(píng)價(jià)、篩選、分離、剔除”環(huán)節(jié)，形成“引進(jìn)—評(píng)價(jià)—篩選—分離—剔除—組裝—配套—應(yīng)用”模式，客觀評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)外保障生態(tài)安全的先進(jìn)技術(shù)，建立適合中國(guó)不同類型區(qū)的生態(tài)安全的技術(shù)體系。其次，國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”效果需要接受大自然的檢驗(yàn)，檢驗(yàn)在極端氣候狀況下保護(hù)修復(fù)工程的形態(tài)與功能變化等。再次，國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”效果檢驗(yàn)需要后評(píng)價(jià)。后評(píng)價(jià)用以驗(yàn)證土地利用原環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)的結(jié)論是否正確、工程環(huán)境保護(hù)措施是否有效、提出保護(hù)與修復(fù)措施是否到位，從而為正在開(kāi)展的保護(hù)修復(fù)工程提出補(bǔ)救措施、為同類地區(qū)將要開(kāi)展的保護(hù)與修復(fù)工程的環(huán)境影響預(yù)測(cè)、控制和治理提供更科學(xué)合理的方法[21-22]。

4.2.2 國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”亟待在部門管理行業(yè)間形成合力

（1）部門協(xié)同管理。國(guó)土空間是人、水、土、氣、生（動(dòng)植物）的綜合體，并以土地為載體而呈現(xiàn)的空間概念，“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”不可能由一個(gè)部門來(lái)完成。如礦區(qū)是一類因?yàn)榈V產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用而受損的國(guó)土空間，將地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題類型、修復(fù)措施和利用方向一致的單元作為一個(gè)生態(tài)修復(fù)單元，統(tǒng)籌考慮開(kāi)發(fā)利用、環(huán)評(píng)、水保、地災(zāi)、復(fù)墾等問(wèn)題，在地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題與隱患的消除的基礎(chǔ)上，分地貌重塑、土壤重構(gòu)、植被重建、景觀重現(xiàn)、生物多樣性重組5個(gè)環(huán)節(jié)，從地下到地上進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)。另外，加強(qiáng)國(guó)土空間損毀狀況調(diào)查評(píng)價(jià)是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)結(jié)合第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查和年度土地變更調(diào)查，據(jù)實(shí)調(diào)查國(guó)土空間損毀狀況和修復(fù)責(zé)任人，科學(xué)評(píng)估國(guó)土空間受損程度，并對(duì)受損國(guó)土空間修復(fù)利用為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的適宜性進(jìn)行評(píng)價(jià)[35]。

（2）多元資金統(tǒng)籌。與世界平均水平比較，由于地理結(jié)構(gòu)的先天脆弱性，中國(guó)的土壤侵蝕速率1.40∶1，自然災(zāi)害頻率1.28∶1，自然保護(hù)成本1.27∶1，生態(tài)恢復(fù)成本1.36∶1[16-17]。鑒于中國(guó)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的復(fù)雜性、艱巨性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性，以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金投入總體不足且來(lái)源渠道較單一的現(xiàn)實(shí)，全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的關(guān)鍵在于打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的通道，明確生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑，調(diào)動(dòng)各類主體和社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。例如，生態(tài)保護(hù)修復(fù)可與土地開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合；生態(tài)保護(hù)修復(fù)可與殘礦開(kāi)發(fā)利用、接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌部署，讓生態(tài)修復(fù)的投入主體優(yōu)先獲得資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)和修復(fù)后土地使用權(quán)；生態(tài)保護(hù)修復(fù)可通過(guò)完善耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用等政策，探索建立生態(tài)占補(bǔ)平衡制度，搭建集中統(tǒng)一指標(biāo)交易平臺(tái)，完善指標(biāo)市場(chǎng)交易機(jī)制；生態(tài)保護(hù)修復(fù)在合理劃分中央和地方生態(tài)修復(fù)事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立分級(jí)分類投入機(jī)制，完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，探索建立受益地區(qū)和保護(hù)地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道；明確生態(tài)保護(hù)修復(fù)責(zé)任主體、完善監(jiān)管手段、加強(qiáng)對(duì)企業(yè)責(zé)任履行情況的監(jiān)管；出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)企業(yè)盤活存量土地資源資產(chǎn)，對(duì)生態(tài)修復(fù)后的國(guó)土空間進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，或進(jìn)行相關(guān)權(quán)益的置換交易，創(chuàng)造生態(tài)修復(fù)后獲得收益的途徑[35]。

4.2.3 國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”亟待在專業(yè)學(xué)科內(nèi)涵上得以拓展

（1）多學(xué)科交叉融合。國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”生態(tài)要素多，涉及調(diào)查、規(guī)劃、評(píng)價(jià)、建設(shè)、利用和管護(hù)等技術(shù)環(huán)節(jié)，需要進(jìn)行學(xué)科交叉融合。就土地學(xué)科而言，中國(guó)面臨著日益嚴(yán)峻的土地問(wèn)題，大力推進(jìn)土地科技創(chuàng)新和學(xué)科發(fā)展，全面落實(shí)土地科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，加快補(bǔ)齊土地科技創(chuàng)新短板的國(guó)家需求日益迫切。郭仁忠先生在中國(guó)工程重點(diǎn)咨詢研究項(xiàng)目《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的土地資源管理工程科技支撐體系研究》中指出：社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展對(duì)土地工程科技的需求非常強(qiáng)烈，但目前土地學(xué)科的實(shí)際定位和歸類依然在社會(huì)科學(xué)類，課程設(shè)置出現(xiàn)文科化的傾向，工程科技類欠缺，導(dǎo)致土地工程科技人才資源匱乏。明確提出要加強(qiáng)土地工程科技人才的培養(yǎng)[16，33]。

（2）多專業(yè)改造提升。如生態(tài)研究正在轉(zhuǎn)向嚴(yán)重依賴大型、復(fù)雜數(shù)據(jù)集成專業(yè)技術(shù)的領(lǐng)域。這些新技術(shù)、數(shù)據(jù)來(lái)源和分析技術(shù)為生態(tài)學(xué)家進(jìn)一步發(fā)展他們的科學(xué)提供了途徑，并指出生態(tài)學(xué)專業(yè)學(xué)生可以追求的領(lǐng)域，為更好地為成為下一代生態(tài)學(xué)家做好準(zhǔn)備。解決社會(huì)挑戰(zhàn)不僅僅是科學(xué)本身的問(wèn)題，當(dāng)新的挑戰(zhàn)出現(xiàn)時(shí)，突破性的研究可以為這些問(wèn)題提供解決方案。資助機(jī)構(gòu)應(yīng)該鼓勵(lì)和促進(jìn)生態(tài)研究,考慮生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和多維度，必須通過(guò)對(duì)自然資源的知情管理來(lái)實(shí)現(xiàn)教育、研究和資助[36]。再如土地資源管理專業(yè)與新設(shè)的土地整治工程專業(yè)，應(yīng)面向國(guó)家重大需求進(jìn)行雙向改造，應(yīng)充分利用學(xué)會(huì)平臺(tái)，有效地組織服務(wù)于國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”的專業(yè)人才培養(yǎng)和專業(yè)隊(duì)伍培訓(xùn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，面向自然資源綜合管理需求，通過(guò)學(xué)科交叉融合、專業(yè)改造提升倒逼技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)創(chuàng)新再倒逼管理創(chuàng)新，這是土地領(lǐng)域的自我需要，也是對(duì)國(guó)家發(fā)展的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)[15]。

5 結(jié)論與展望

中國(guó)國(guó)土空間的先天脆弱性、人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的劇烈性以及新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)，倒逼中國(guó)必須實(shí)施國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”，而且比世界任何一個(gè)國(guó)家都緊迫。從科學(xué)到政策的“多學(xué)科交叉融合、多專家聯(lián)手攻關(guān)、多部門協(xié)同管理”已成為中國(guó)國(guó)土資源安全的重要保障。

國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”，應(yīng)按照山水林田湖草生命共同體的理念，創(chuàng)新自然資源管理體制機(jī)制，實(shí)施自然資源統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控，改進(jìn)規(guī)劃審批，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，科學(xué)布局國(guó)土生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。

國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”，應(yīng)以維護(hù)和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為核心，統(tǒng)籌管理資源利用、污染防治和生態(tài)修復(fù)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和多重服務(wù)價(jià)值，平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。生態(tài)系統(tǒng)管理是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的核心理論基礎(chǔ)，是運(yùn)用生態(tài)學(xué)理論、整體性思維解決發(fā)展與保護(hù)之間問(wèn)題的重要方法論。

國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”，應(yīng)通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)完整性、脆弱性、敏感性、承載力等多角度表達(dá)發(fā)現(xiàn)相悖之處，應(yīng)以“生態(tài)系統(tǒng)最優(yōu)、子系統(tǒng)次優(yōu)”為參照系，應(yīng)聯(lián)合運(yùn)用系統(tǒng)回顧法、生態(tài)制圖法、類比法、情景模擬法、趨勢(shì)外推法、景觀功能監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)等方法，進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能評(píng)價(jià)。

隨著中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部委全面依法落實(shí)“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”的責(zé)任與義務(wù)的形勢(shì)更加嚴(yán)峻，迫切要求加強(qiáng)理論方法研究、工程技術(shù)創(chuàng)新、試驗(yàn)示范驗(yàn)證、標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）制定與監(jiān)測(cè)監(jiān)管，亟待從科學(xué)技術(shù)有所突破、管理機(jī)制形成合力、專業(yè)學(xué)科內(nèi)涵得以拓展。

值得一提的是：（1）“綠水青山就是金山銀山”已作為執(zhí)政理念寫入黨的十九大報(bào)告、《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》，黨的“十九”大對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局提出了更高要求，《建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制要求更加明確，將有助于推動(dòng)國(guó)土空間集約、高效、綠色發(fā)展[37-39]。（2）中國(guó)國(guó)土品質(zhì)有了實(shí)質(zhì)性提升，主體功能區(qū)格局逐步形成，為自然生態(tài)保護(hù)奠定了空間基礎(chǔ)；重點(diǎn)生態(tài)重要功能區(qū)從436個(gè)增加到676個(gè)，面積占比從41%提高到53%。（3）為解決自然資源所有者不到位、空間性規(guī)劃重疊、部門職責(zé)交叉重復(fù)等問(wèn)題，已設(shè)立專項(xiàng)在全國(guó)推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)工作，保護(hù)修復(fù)的重點(diǎn)是影響國(guó)家生態(tài)安全格局的核心區(qū)、關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)受損的嚴(yán)重區(qū)、開(kāi)展保護(hù)修復(fù)最迫切的關(guān)鍵區(qū)。（4）中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院目前正在集成原國(guó)土資源部“多目標(biāo)區(qū)域地球化學(xué)調(diào)查”獲取的38萬(wàn)個(gè)點(diǎn)位數(shù)據(jù)、原環(huán)境保護(hù)部與國(guó)土資源部“首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查”獲取的4萬(wàn)個(gè)點(diǎn)位數(shù)據(jù)、原農(nóng)業(yè)部“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染調(diào)查”獲取的132萬(wàn)個(gè)數(shù)據(jù)，以及近期生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合開(kāi)展“全國(guó)農(nóng)用地土壤污染狀況詳查”將獲得的60萬(wàn)的點(diǎn)位數(shù)據(jù)，進(jìn)行國(guó)土空間區(qū)域土壤污染狀況摸底。（5）2019年1月，國(guó)土空間規(guī)劃體系總體方案已得到中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)；將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央做出的重大決策部署。國(guó)土空間規(guī)劃劃定的“城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線”形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，正在扭轉(zhuǎn)以往“三線”各自劃定造成空間重疊、自然資源難以統(tǒng)一管控的窘態(tài)。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是：從國(guó)家利益至上而言，國(guó)土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”科學(xué)認(rèn)知、決策體制、工程模式、監(jiān)測(cè)體系和實(shí)施機(jī)制等任重道遠(yuǎn)。

致謝：本文得到中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所陳百明研究員、自然資源部國(guó)土整治中心鄖文聚研究員、自然資源部科技發(fā)展司單衛(wèi)東研究員、水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院王治國(guó)教授、國(guó)家林業(yè)和草原局森林資源管理司崔武社教授級(jí)高工、北京林業(yè)大學(xué)趙廷寧教授、中國(guó)科學(xué)院沈陽(yáng)應(yīng)用生態(tài)研究所郝占慶研究員、中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院土壤與固廢環(huán)境研究所師華定研究員的指正。