德國生育津貼制度變遷的社會(huì)功用分析

冉昊

摘要：文章從德國社會(huì)保障法中的生育津貼激勵(lì)制度變遷研究入手，以比較法對其從1986年開始施行的“養(yǎng)育津貼”制度到2007年替代它的“父母津貼”制度進(jìn)行社會(huì)功用分析。后者從津貼數(shù)額、領(lǐng)取期間、獎(jiǎng)勵(lì)政策三方面引致了深刻的社會(huì)改變，推動(dòng)總生育率逐漸攀升，使低生育狀況有了實(shí)質(zhì)性改善。

關(guān)鍵詞：德國;養(yǎng)育津貼;父母津貼;社會(huì)功用

中圖分類號：D921文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5381（2019）01-0069-10

近年來，隨著我國人口紅利的迅速消逝、老年化社會(huì)的提前到來，開始反思社會(huì)發(fā)展和人口繁衍的均衡協(xié)調(diào)問題。隨之，二胎政策得到了解禁，但與管制的放松相吊詭的，卻是現(xiàn)實(shí)中實(shí)際生育數(shù)量的下降。國家衛(wèi)計(jì)委調(diào)查發(fā)現(xiàn)，20到44歲已婚人群的平均理想子女?dāng)?shù)為：1.93個(gè)，但實(shí)際生育率卻不到這個(gè)數(shù)字的一半。冰冷的數(shù)字背后，反映出一系列變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)：城市房價(jià)高企、農(nóng)村基礎(chǔ)教育欠缺，兒童的營養(yǎng)、醫(yī)療、心理、入托、上學(xué)、就業(yè)……全部委諸家庭，無論是城市還是農(nóng)村，子女的生養(yǎng)成本都迅速增高，對每個(gè)家庭形成了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)壓力，令其不堪重負(fù);女性產(chǎn)后再就業(yè)更是普遍困難，影響了其職業(yè)發(fā)展，越發(fā)地不想生、不敢生。

事實(shí)上，較早進(jìn)入物質(zhì)文明發(fā)達(dá)階段的西方很多國家都經(jīng)歷過這一階段，從自然高生育率走到自然低生育率，再采取激勵(lì)制度促進(jìn)提高生育率。我國當(dāng)前顯現(xiàn)出的這一趨勢，正是近三十年加速發(fā)展導(dǎo)致時(shí)代疊加的結(jié)果，需要我們引起重視，提前防范。統(tǒng)觀世界各國，大多將家庭人口的增長與社會(huì)基礎(chǔ)的穩(wěn)定相聯(lián)系，以社會(huì)力量支持家庭生育，將財(cái)政收入中的相當(dāng)比例用于對家庭福利的支出：如德國達(dá)到了本國GDP的9%，承擔(dān)全社會(huì)近半的兒童撫養(yǎng)成本。文章從實(shí)踐證實(shí)較為成功的德國社會(huì)保障法中的生育津貼激勵(lì)制度變遷研究入手，以比較法分析其背后的社會(huì)功用。

一、從《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》到《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》

（一）長期的低生育率及2007年后開始的變化

實(shí)證數(shù)據(jù)表明，一個(gè)民族要保持基本穩(wěn)定的世代更替，通常需達(dá)到2.1以上的總生育率（total fertility rate，TFR），即在15至44歲或49歲育齡期內(nèi)的每一個(gè)婦女，應(yīng)平均生育至少2.1個(gè)子女，否則新生人口數(shù)就不足以彌補(bǔ)生育婦女和其伴侶的數(shù)量，將導(dǎo)致該地區(qū)或民族人口數(shù)量處于持續(xù)的下降趨勢中?，F(xiàn)代國家的財(cái)稅、社會(huì)和福利制度，通常也都需建立在2.1總生育率的基線上。

德國一度陷入了這種低生育的尷尬狀況，在長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)中，德國總生育率長期低迷，遠(yuǎn)小于2.1，1994年更是觸底達(dá)到1.15的最低值，基于之前人口數(shù)制定的各種福利法規(guī)日益難以為繼，為此，人們不斷努力探索促進(jìn)人口增長的各種政策。1952年，二戰(zhàn)后不久德國即推出了《生育保護(hù)法》（Mutterscbitzgesetz），1986年再推出《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》（Bundeserziehungsgeldgesetz），陸續(xù)在其中設(shè)置了“生育津貼”（Mutterschaftsgeld）①養(yǎng)育津貼（ErzieLungsgeld）等制度。但從實(shí)行效果來看，這些制度的促進(jìn)并不明顯，僅給德國總生育率帶來非常輕微的回升，仍然長期低于L3。從1970年起，這一持續(xù)的低生育率導(dǎo)致德國每年的死亡人口開始大于出生人口，近二十年來，年平均死亡人口更是超過出生人口約二十萬人，如果不是有大量外來移民人口補(bǔ)充的話②，德國人口總量在事實(shí)上已處于凈下降中。

據(jù)此，德國全國上下將本土人口的增長問題提高到攸關(guān)民族存亡的重要性上來加以關(guān)注，對既有制度的社會(huì)效果和功用作反思，不斷進(jìn)行改進(jìn)和完善。2006年12月5日，社會(huì)法學(xué)家們經(jīng)反復(fù)修改推出了《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》（Bundeseltemgeld—und Eltemzeitgesetz，以下簡稱BEEG），于其中設(shè)置了“父母津貼”（Eltemgeld）等制度，2007年1月1日正式實(shí)施。幾年后，德國婦女生育率曲線終于開始呈現(xiàn)緩慢上升趨勢（見圖一），2015年達(dá)到了1.5這個(gè)幾十年沒有達(dá)到過的數(shù)值;隨后在“父母津貼”制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步引入了“父母津貼+”計(jì)劃（Eltemgeld plus），2016年德國總生育率繼續(xù)上升，達(dá)到了1.59這個(gè)令人興奮的數(shù)值[1]終于讓人們看到了人口大幅增長的希望。

（二）《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》創(chuàng)立的“養(yǎng)育津貼”制度

上述表明，德國社會(huì)長期以來就重視家庭生育，從物質(zhì)上給予補(bǔ)貼，但不同的補(bǔ)貼領(lǐng)取方式卻帶來了不同的激勵(lì)行為，在事實(shí)上導(dǎo)致了完全不同的社會(huì)功用。以2007年為界，之前的生育促進(jìn)政策以《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》中設(shè)置的“養(yǎng)育津貼”（Emdmngsgeld）制度為代表;之后的生育促迸政策則以《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》（Bundeseltemgeld—und Eltemzeitgesetz）為代表，創(chuàng)立了“父母津貼”（Eltemgdd）制度，其實(shí)施效果迥然不同。本部分我們先來看“養(yǎng)育津貼”制度的運(yùn)行。

根據(jù)最早“養(yǎng)育津貼”的規(guī)定，新生兒的父親或母親一方可在產(chǎn)后10個(gè)月內(nèi)領(lǐng)取每月600馬克（相當(dāng)于現(xiàn)在300歐元）的津貼，領(lǐng)取人可以不工作，也可以部分工作而將每周工作時(shí)間控制在30個(gè)小時(shí)之內(nèi);1988年，領(lǐng)取時(shí)間被延長到12個(gè)月，個(gè)別州更是自己拿出補(bǔ)貼將時(shí)間延長到24個(gè)月;1998年，24個(gè)月的津貼領(lǐng)取時(shí)間被推廣到整個(gè)聯(lián)邦，費(fèi)用也全部由聯(lián)邦承擔(dān)，且領(lǐng)取人可以選擇領(lǐng)取24個(gè)月、每月300歐，或者12個(gè)月、每月460歐。（領(lǐng)取津貼的時(shí)間節(jié)點(diǎn)之所以設(shè)定為兩年，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的幼兒園政策只接受三歲以上的幼兒，使得孩子出生后三年內(nèi)幾乎只能依靠父母全職呆在家里照顧。）

從制度設(shè)計(jì)上，領(lǐng)取“養(yǎng)育津貼”的可以是新晉父母中的任一人，既可以是母親，也可以是父親，但只能是其中一人。這樣雖然在理論上，家庭雙方會(huì)做出選擇，哪一方收入高，就讓另一方留在家中領(lǐng)取津貼照顧孩子，但事實(shí)上，由于母親生養(yǎng)后對孩子有哺乳喂養(yǎng)等需要，現(xiàn)實(shí)生活中人們通常選擇讓母親在生育后放棄工作三年留在家中看護(hù)孩子，而由父親申請此項(xiàng)津貼（留在家中）的比例連4%都不到。由此，運(yùn)用社會(huì)學(xué)將人群細(xì)分后進(jìn)行深度觀察和分析，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這一表面看來著眼于改善生育的政策，實(shí)施效果卻事與愿違。