實(shí)踐中周轉(zhuǎn)住房疑難問題的法律分析

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周轉(zhuǎn)住房是用于單身職工和婚后無房職工短期居住的公有住房，目的是給新進(jìn)員工一定的時間進(jìn)行資金的積累以便購置自有住房。然而，隨著入住職工居住年限的不斷延長，造成只租不退的情況成為常態(tài)，過渡性用房成為長期用房，導(dǎo)致周轉(zhuǎn)房的良性流動困難?！爸苻D(zhuǎn)”是單位周轉(zhuǎn)房的生命，發(fā)揮單位周轉(zhuǎn)房過渡性住房功能的關(guān)鍵在于通過科學(xué)的管理促進(jìn)其合理流動。在此，筆者首先對周轉(zhuǎn)住房存在“周轉(zhuǎn)難”的現(xiàn)象進(jìn)行原因分析，接著對實(shí)踐中法院是否受理的限制問題進(jìn)行論述，最后提出解決周轉(zhuǎn)房“周而不轉(zhuǎn)”問題的法律對策和相關(guān)建議。

一、周轉(zhuǎn)住房“周而不轉(zhuǎn)”

1.傳統(tǒng)觀念難以轉(zhuǎn)變

1998年下半年，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》文件內(nèi)容，“開始停止住房實(shí)物分配，逐漸實(shí)行住房分配貨幣化?！痹诖酥?，傳統(tǒng)的福利分房制度已成為歷史。但是，職工福利住房的觀念并沒有隨著國家新政策的出臺而隨之改變。由于過去多年來一直享受單位福利住房的優(yōu)惠待遇，很多職工已經(jīng)習(xí)慣維修不花錢、房租廉價、不交物業(yè)管理費(fèi)等。與自身經(jīng)濟(jì)利益掛鉤時，若按相對于廉價租金而言，租金標(biāo)準(zhǔn)較高的成本租金（或市場租金）租住學(xué)校周轉(zhuǎn)房時，出現(xiàn)了拒絕接受或持抵觸情緒，甚至不少職工認(rèn)為住房貨幣化補(bǔ)貼是國家本來就應(yīng)支付的，這給周轉(zhuǎn)房的管理增加了難度，周轉(zhuǎn)房使用中存在的問題見表1。職工傳統(tǒng)的分房觀念，是周轉(zhuǎn)難的深層次原因。

表1 周轉(zhuǎn)房使用中存在的問題

2.利潤空間巨大

周轉(zhuǎn)房的房租長期不變，有些單位還執(zhí)行每平方米3～4元的房租標(biāo)準(zhǔn)。房價過于低廉，給轉(zhuǎn)租者帶來巨大的利潤空間。面對巨大的轉(zhuǎn)租利潤，即使面臨著被單位查處并收回房屋的風(fēng)險，也會百般狡辯。有轉(zhuǎn)租行為的職工拒不承認(rèn)自己的轉(zhuǎn)租事實(shí)，對單位領(lǐng)導(dǎo)無理糾纏，甚至投訴住房管理部門。轉(zhuǎn)租利潤的非法攫取，是周轉(zhuǎn)難的主要原因。

3.管理執(zhí)行力度不到位

有些單位雖然制定了周轉(zhuǎn)房管理辦法及暫行規(guī)定，在租住周轉(zhuǎn)房時也簽訂了周轉(zhuǎn)房租賃合同，但在實(shí)際管理工作中并沒有按照管理辦法和合同執(zhí)行。有的是因?yàn)樽赓U合同管理不完善，違規(guī)租住周轉(zhuǎn)住房的現(xiàn)象較難查處；有的是因?yàn)槿饲殛P(guān)系；有的是因?yàn)楣ぷ魅藛T不負(fù)責(zé)，沒有及時查處，對周轉(zhuǎn)房重租輕管甚至只租不管，造成了新入職員工無房可住，老員工轉(zhuǎn)租房屋或空置房屋的現(xiàn)象。周轉(zhuǎn)房管理辦法不健全或執(zhí)行不到位，是周轉(zhuǎn)房“周而不轉(zhuǎn)”的直接原因。

二、正確理解

1.以“返還原物”提起訴訟

《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》中規(guī)定，“凡不符合民事訴訟法、行政訴訟法有關(guān)起訴條件的屬于歷史遺留的落實(shí)政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，因行政指令而調(diào)整劃撥、機(jī)構(gòu)人員撤并分合等引起的房地產(chǎn)糾紛，因單位內(nèi)部建房、分房等引起的占房、騰房等房地產(chǎn)糾紛，均不屬于人民法院主管工作的范圍，當(dāng)事人為此提起的訴訟，人民法院應(yīng)依法不予受理或駁回起訴，可告其找有關(guān)部門申請解決”。

該通知的司法解釋“將因單位內(nèi)部建房、分房等引起的占房、騰房等房地產(chǎn)糾紛”的解決，賦予單位及相應(yīng)主管部門，其意在尊重單位的自主決定權(quán)力，但在單位及相應(yīng)主管部門沒有能力解決的時候，其仍然有權(quán)利借助司法的力量來定紛止?fàn)帯?/p>

但是，由于其司法解釋的存在，為了規(guī)避與該司法解釋的正面沖突，單位一般是以“返還原物糾紛”為由提起訴訟，而不能以“因單位內(nèi)部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產(chǎn)糾紛”作為訴訟案由。

2.非在職職工也可起訴

“因單位內(nèi)部建房、分房等引起的占房、騰房等房地產(chǎn)糾紛”，應(yīng)該首先限定為存在“單位內(nèi)部關(guān)系”。如果職工已經(jīng)退休、離職或被辭退，亦或是職工家屬，因?yàn)樘厥馐掠啥碛蟹课菥幼?quán)利的，則其與單位之間不再存在“單位內(nèi)部關(guān)系”。此時，無論是原職工、職工家屬，還是單位，都可以向法院提起訴訟，該通知的司法解釋也不再適用。

三、合法措施

一些職工在周轉(zhuǎn)住房騰退過程中不予配合，長期霸占房屋，造成周轉(zhuǎn)房“周而不轉(zhuǎn)”的難題，產(chǎn)權(quán)單位不僅應(yīng)充分考慮問題發(fā)生的原因，也應(yīng)做好法律上的風(fēng)險應(yīng)對，防止在采取應(yīng)對措施或訴諸法律的時候，因?yàn)樽约旱牟恢ā⒉欢?，而給自身帶來一系列經(jīng)濟(jì)上的損失。

1.提高租金標(biāo)準(zhǔn)

在租賃協(xié)議上應(yīng)明確租借時間和懲處方式，以預(yù)防逾期不退情況的發(fā)生。具體來說，就是提高在應(yīng)騰退期間的房屋租金數(shù)額，使得其標(biāo)準(zhǔn)至少與附近周邊同等地段的市場租金相一致，并在此基礎(chǔ)上加收懲罰性租金，租金的收取可以直接從工資中扣除。

但在很多周轉(zhuǎn)房管理辦法中都僅是規(guī)定，或是按照市場租金收取周轉(zhuǎn)房租金，以及加收基準(zhǔn)租金的若干倍數(shù)。這樣的規(guī)定并不能起到預(yù)期的效果，因?yàn)榘凑帐袌鲎饨鹗杖≈苻D(zhuǎn)房租金，承租人也不一定會有退租的積極性，相比其他房屋，周轉(zhuǎn)房一般地理位置較為便利。而加收基準(zhǔn)租金的若干倍數(shù)，周轉(zhuǎn)房的租金也可能仍然低于市場租金，如此的懲處效果便微乎其微。對此，江蘇大學(xué)周轉(zhuǎn)房管理辦法規(guī)定的較為合理，其規(guī)定“自違規(guī)之日起租金按市場化標(biāo)準(zhǔn)的200%收??；情節(jié)嚴(yán)重者，自違規(guī)之日起租金按市場化標(biāo)準(zhǔn)的300%收取，直到退房為止?！?/p>

雖然懲罰性租金可以從工資中扣除，但單位不能直接以職工違規(guī)為由，擅自降低職工的薪資標(biāo)準(zhǔn)，否則會承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。如果用人單位想以此降低職工工資，應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位的規(guī)章制度，使用正當(dāng)?shù)慕敌匠绦蚝褪侄?，這樣也可降低補(bǔ)足差額的風(fēng)險。

2.解除勞動合同

根據(jù)《勞動合同法》第三十九條規(guī)定，對于職工具有“嚴(yán)重違反用人單位的規(guī)章制度”情形的，用人單位可以解除勞動合同，而無須支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。因此，如果用人單位將霸占周轉(zhuǎn)房的使用權(quán)且拒不騰退的情形作為此種情形，則產(chǎn)權(quán)單位可以解除與職工的勞動合同，承租者自然不再具有職工的身份，單位也自然地可以收回周轉(zhuǎn)房屋。

但是，根據(jù)《勞動合同法》第四條的規(guī)定，“用人單位在制定、修改或者決定有關(guān)勞動報(bào)酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利、職工培訓(xùn)、勞動紀(jì)律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協(xié)商確定”，“用人單位應(yīng)當(dāng)將直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定公示，或者告知勞動者。”根據(jù)上述法律條文可知，規(guī)章制度必須經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，并將之公示或告知職工，否則使用該規(guī)章制度解除勞動合同屬于違法解除?！秳趧雍贤ā返诎耸邨l規(guī)定，“用人單位違反本法規(guī)定解除或者終止勞動合同的，應(yīng)當(dāng)依照經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的二倍向勞動者支付賠償金?！币虼?，根據(jù)勞動合同法，單位要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

3.申請強(qiáng)制執(zhí)行

《民事訴訟法》第二百二十四條規(guī)定，發(fā)生法律效力的民事判決、裁定，由第一審人民法院或者與第一審人民法院同級的被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院執(zhí)行。第二百五十條又規(guī)定，強(qiáng)制遷出房屋或者強(qiáng)制退出土地，由院長簽發(fā)公告，責(zé)令被執(zhí)行人在指定期間履行。被執(zhí)行人逾期不履行的，由執(zhí)行員強(qiáng)制執(zhí)行。執(zhí)行時，被執(zhí)行人是公民的，應(yīng)當(dāng)通知被執(zhí)行人或者他的成年家屬到場，拒不到場的，不影響執(zhí)行，其工作單位或者房屋、土地所在地的基層組織應(yīng)當(dāng)派人參加。執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)將強(qiáng)制執(zhí)行情況記入筆錄，由在場人簽名或者蓋章。強(qiáng)制遷出房屋被搬出的財(cái)物，由人民法院派人運(yùn)至指定處所，交給被執(zhí)行人。被執(zhí)行人是公民的，也可以交給他的成年家屬。因拒絕接收而造成的損失，由被執(zhí)行人承擔(dān)。根據(jù)上述法律規(guī)定，在單位起訴返還原物糾紛之后，法院可能會判決承租人搬離周轉(zhuǎn)住房。如果承租者拒不搬出，則可以依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

根據(jù)《民事訴訟法》第一百零六條的規(guī)定，對于“因情況緊急需要先予執(zhí)行的”，根據(jù)單位的申請，法院可以裁定先予執(zhí)行。人民法院可以責(zé)令申請人提供擔(dān)保，申請人不提供擔(dān)保的，駁回申請；申請人敗訴的，應(yīng)當(dāng)賠償被申請人因先予執(zhí)行遭受的財(cái)產(chǎn)損失。根據(jù)《民事訴訟法》第一百零七條的規(guī)定，先于執(zhí)行的需要滿足2個條件：一是當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響申請人的生活或者生產(chǎn)經(jīng)營的；二是被申請人有履行能力。因此，在情況緊急且承租人有其他住房的情況下，單位也可以在起訴之后、法院作出判決之前，申請法院先于執(zhí)行，使得承租人搬離周轉(zhuǎn)住房。

4.強(qiáng)制清退

對于單位能否直接強(qiáng)制清退，實(shí)踐中存在較大的爭議。這個問題，在本質(zhì)上屬于自力救濟(jì)的問題。所謂的自力救濟(jì)，是指糾紛主體在沒有中立的第三者介入的情形下，依靠自身或其他人的力量解決糾紛以實(shí)現(xiàn)權(quán)利。實(shí)施法外的自力救濟(jì)應(yīng)具備以下條件：一是須為保護(hù)自己的合法權(quán)益，包括自己的非法權(quán)益不能采用自助手段，以及一般情況下不能為他人的合法利益而使用自助行為；二是情況緊迫而來不及請求國家機(jī)關(guān)的援助，這是為了防止私權(quán)利的濫用或者誤用，損害國家法律威信；三是自助方法為保障請求權(quán)所必須，如果不采取措施以后就難以維護(hù)自己合法權(quán)益的，權(quán)利人則可以采取自助措施；四是不能超過必要限度。必要限度即救濟(jì)適當(dāng)，用輕微方法便可達(dá)到目的的，不得采用比較嚴(yán)重的方法；如果超出了必要的限度，造成了不應(yīng)有的損害，就要負(fù)法律責(zé)任。

四、行政管理

1.建立入住退出機(jī)制

成立專門的工作小組，對入住人員的情況進(jìn)行審批，優(yōu)化現(xiàn)有的入住退出工作流程和機(jī)制，嚴(yán)格把關(guān)。根據(jù)周邊市場價格進(jìn)行分析，對周轉(zhuǎn)房租金進(jìn)行評估和調(diào)整，房租按照使用年限逐漸提高，使得周轉(zhuǎn)房租金價格在入住第三到五年，與市場價相一致，促使職工周轉(zhuǎn)房的承租人能在一定期限內(nèi)主動退房。這樣不僅能夠避免轉(zhuǎn)租現(xiàn)象的發(fā)生，而且能夠加速周轉(zhuǎn)房的良性流轉(zhuǎn)。

2.建立周轉(zhuǎn)房門禁系統(tǒng)

各周轉(zhuǎn)房大門設(shè)置門禁系統(tǒng)，利用身份證、指紋、面部識別系統(tǒng)等開啟單元大門，將周轉(zhuǎn)房租住人員及家庭成員的有關(guān)信息錄入信息系統(tǒng)，進(jìn)入周轉(zhuǎn)房時需要通過系統(tǒng)的信息驗(yàn)證，限制周轉(zhuǎn)房僅可由本人或其家庭成員租住，鑒于重要證件不便于轉(zhuǎn)借或者指紋、人像等的特定性，從而有效控制周轉(zhuǎn)房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借情況的發(fā)生，同時可將門禁系統(tǒng)采集的出入信息與周轉(zhuǎn)房信息管理系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)對接，進(jìn)而對周轉(zhuǎn)房的使用頻率等情況進(jìn)行觀測、分析。

3.加強(qiáng)使用監(jiān)督管理

為保證周轉(zhuǎn)住房的正常使用，防止周轉(zhuǎn)住房被轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓給他人使用，或被擅自改變用途，在前期建立的公房巡查與監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上加強(qiáng)公房檢查，對違規(guī)使用周轉(zhuǎn)住房的情況進(jìn)行及時處理，并建立舉報(bào)與公示制度。網(wǎng)上公布個人住房信息包括租期及租金，讓公眾監(jiān)督，對逾期不退房者施加壓力。

4.利用行政手段加強(qiáng)監(jiān)督力度

對于在需要將周轉(zhuǎn)房交回單位的情況，周轉(zhuǎn)房管理部門或監(jiān)督管理委員會在進(jìn)行清退時，如遇到職工拒不騰退、惡意占房的，建議由監(jiān)督管理委員會采取相應(yīng)的行政手段，對違反周轉(zhuǎn)房管理辦法的行為進(jìn)行通報(bào)，并與職工年終績效考核、職稱評定相掛鉤，在年終績效考核中評定為不合格或者扣減績效得分，考慮停發(fā)績效獎金，并在職稱評定中加以參考，暫緩職稱評聘，從而督促職工按規(guī)定交回周轉(zhuǎn)房。